第二章 房地产开发用地
第一节 土地使用权出让
第八条 土地使用权出让的定义
土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
▶理解与适用
[土地使用权出让]
土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。前述规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
土地使用权出让具有以下特征：（1）土地使用权的出让是以土地使用权和所有权的分离为基础，国家作为土地所有者的地位不变，而土地使用权受让人取得一种独立的财产权利，包括所有权中占有、使用、收益和一定程度的处分权（如土地使用权转让、出租、抵押等）。出让的土地使用权是一种与土地所有权相分离的独立物权，不同于所有权中单纯的使用权能。
（2）土地使用权出让由政府垄断。土地使用权出让只能是国有土地，土地使用权出让方只能是市、县人民政府的土地管理部门，其他任何部门、单位、个人不得实施土地出让行为。
（3）土地使用权的出让是有年限限制的，土地使用者享有土地使用权的期限以出让合同中的约定为限，但不得超过法律规定的最高出让年限。
（4）土地使用权出让是有偿的，受让方获得一定年限的土地使用权是以向出让人支付“出让金”为代价，一般在出让合同签订后的法定期限内，由受让方向出让方一次性支付或法定期限内分期支付。
（5）土地使用权的出让是土地使用权作为商品进入市场流通的第一步，反映了作为土地所有者的国家与土地使用者之间的商品经济关系。
▶条文参见
《土地管理法》第44-49条
第九条 集体所有土地征收与出让
城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。
▶理解与适用
我国土地所有权主体有国家和集体两大类。但在涉及城市房地产规划的时候，集体所有的土地并不能自由转让给开发商，而必须先通过征收，转为国家所有以后，才能有偿转让给开发商。征收是集体土地转为国家土地的一种主要方式。
▶条文参见
《土地管理法》第45-50条；《土地管理法实施条例》第23-26条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第2条；《关于深化改革严格土地管理的决定》；《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》；《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》
第十条 土地使用权出让宏观管理
土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。
▶理解与适用
在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。
规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。
土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。
▶条文参见
《城乡规划法》第38、39条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第10条
第十一条 年度出让土地使用权总量控制
县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。
▶理解与适用
本条是关于对房地产开发用地实行总量控制的规定。根据本条规定，国家对县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的用地实行总量控制。具体措施包括以下两个方面：①房地产开发用地控制指标，是指省级以上人民政府根据国民经济和社会发展的需要以及房地产业发展对土地的需求，在保证土地供需平衡的基础上提出的房地产开发用地计划控制指标。②年度出让土地使用权总面积方案，是指市、县人民政府根据省、自治区、直辖市人民政府下达的房地产开发用地控制指标，结合当地房地产开发对土地需求的实际情况，分年度拟订的出让土地使用权总面积方案。
本条规定，年度出让土地使用权总面积方案须报国务院或省级人民政府批准。在一般情况下，省、自治区、直辖市人民政府拟定的年度土地使用权总面积方案，应当报国务院批准；市、县人民政府拟定的出让土地使用权总面积方案，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准。
▶条文参见
《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》二（六）
第十二条 土地使用权出让主体
土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。
直辖市的县人民政府及其有关部门行使前款规定的权限，由直辖市人民政府规定。
▶理解与适用
土地使用权的出让必须由适当的主体按照正当的程序进行。本条规定了市、县人民政府在土地出让行为上的权限，最高人民法院出台的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》更明确地规定，土地使用权出让的主体只能是市、县人民政府，土地使用权出让合同的订立与履行由市、县人民政府的土地管理部门具体负责。
[土地使用权出让规划]
在城市规划区内城市国有土地使用权出让、转让必须符合城市规划，有利于城市经济社会的发展。国务院城市规划行政主管部门负责全国城市国有土地使用权出让、转让规划管理的指导工作。省、自治区、直辖市人民政府城市规划行政主管部门负责本省、自治区、直辖市行政区域内城市国有土地使用权出让、转让规划管理的指导工作。直辖市、市和县人民政府城市规划行政主管部门负责城市规划区内城市国有土地使用权出让、转让的规划管理工作。
城市国有土地使用权出让的投放量应当与城市土地资源、经济社会发展和市场需求相适应。土地使用权出让、转让应当与建设项目相结合。城市规划行政主管部门和有关部门要根据城市规划实施的步骤和要求，编制城市国有土地使用权出让规划和计划，包括地块数量、用地面积、地块位置、出让步骤等，保证城市国有土地使用权的出让有规划、有步骤、有计划地进行。
[土地使用权出让审批]
政府对有偿出让国有土地使用权的批准权限，应与行政划拨国有土地使用权的批准权限相同，按照《土地管理法》中关于国家建设用地批准权限的规定，出让国有土地使用权的批准权限为：耕地1000亩以上、其他土地2000亩以上的，由国务院批准；耕地3亩以下、其他土地10亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。各地必须严格执行上述规定，对一次出让国有土地使用权的土地不得“化整为零”，变相扩大批准权限。
▶条文参见
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条；《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第2-4条；《土地管理法》第45条
第十三条 土地使用权出让方式
土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。
商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。
采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。
▶理解与适用
[拍卖出让国有建设用地使用权]
拍卖出让国有建设用地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
[招标出让国有建设用地使用权]
招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。
[挂牌出让国有建设用地使用权]
挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
▶条文参见
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第2条；《物权法》第137条
▶典型案例指引
时间集团公司诉浙江省玉环县国土局土地使用权出让合同纠纷案（《最高人民法院公报》2005年第5期）
案件适用要点：根据《合同法》第15条第1款的规定，国有土地使用权出让公告属于要约邀请，竞买人在竞买申请中提出报价，并按要约邀请支付保证金的行为，属于要约，双方当事人尚未形成土地使用权出让合同关系。国有土地使用权出让方因出让公告违反法律的禁止性规定，撤销公告后，造成竞买人在缔约阶段发生信赖利益损失的，应对竞买人的实际损失承担缔约过失责任。
第十四条 土地使用权出让最高年限
土地使用权出让最高年限由国务院规定。
▶理解与适用
土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（1）居住用地70年；（2）工业用地50年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（4）商业、旅游、娱乐用地40年；（5）综合或者其他用地50年。
▶条文参见
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条
第十五条 土地使用权出让合同
土地使用权出让，应当签订书面出让合同。
土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
▶理解与适用
采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。建设用地使用权出让合同一般包括下列条款：（1）当事人的名称和住所；（2）土地界址、面积等；（3）建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间；（4）土地用途；（5）使用期限；（6）出让金等费用及其支付方式；（7）解决争议的方法。
▶条文参见
《物权法》第138条
第十六条 支付出让金
土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。
▶理解与适用
土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。当事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持；受让方不同意按照市场评估价格补足，请求解除合同的，应予支持。因此造成的损失，由当事人按照过错承担责任。
▶条文参见
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条；《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第3条
第十七条 提供出让土地
土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。
▶理解与适用
出让方应当按照合同规定，提供出让的土地。未按合同规定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持。
▶条文参见
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第15条；《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第4条
▶典型案例指引
未按约定提供土地的出让合同被解除案（中华人民共和国最高人民法院民事判决书〔2002〕民一终字第15号）
案件适用要点：S市房屋土地资源管理局代表国家以合同形式将讼争国有土地使用权出让给H公司，双方因土地使用权出让合同权利义务履行而发生的纠纷，属于平等主体间的民事纠纷，S市房屋土地资源管理局要求以行政合同定性，不予支持。S市房屋土地资源管理局出让给H公司的地块是有瑕疵的，对此，依法应由S市房屋土地资源管理局承担相应的民事责任，支持H公司诉求。
第十八条 土地用途的变更
土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。
▶理解与适用
建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。
▶条文参见
《土地管理法》第56条；《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第5、6条
▶典型案例指引
萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案（最高人民法院2016年12月28日指导案例76号）
案件适用要点：本案中，TG-0403号地块出让时对外公布的土地用途是“开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状”，出让合同中约定为“出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状”。市国土局与亚鹏公司就该约定的理解产生分歧，而萍乡市规划局复函确认用地性质是商住综合用地。萍乡市规划局的解释与挂牌出让公告明确的用地性质一致，且该解释是萍乡市规划局在职权范围内做出的，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，且无重大明显的违法情形，具有法律效力，并对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。
第十九条 土地使用权出让金的管理
土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。
▶理解与适用
以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自《土地管理法》施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。
▶条文参见
《土地管理法》第55条
第二十条 出让土地使用权的提前收回
国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
▶理解与适用
有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（1）为公共利益需要使用土地的；（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照第1项、第2项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
▶条文参见
《土地管理法》第58条
▶典型案例指引
魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案（2013年11月8日最高人民法院指导案例22号）
案件适用要点：：根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以收回方式储备国有土地的程序规定，来安县国土资源行政主管部门在来安县人民政府做出批准收回国有土地使用权方案批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。
第二十一条 土地使用权终止
土地使用权因土地灭失而终止。
▶理解与适用
土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。建设用地使用权消灭的，出让人应当及时办理注销登记。登记机构应当收回建设用地使用权证书。
▶条文参见
《物权法》第150条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第39-41条
第二十二条 土地使用权出让年限届满
土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。
土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。
▶理解与适用
住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。
▶条文参见
《物权法》第149条