第一条_中华人民共和国水污染防治法解读-QQ阅读男生玄幻网

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第一条

为了保护和改善环境，防治水污染，保护水生态，保障饮用水安全，维护公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。

条文主旨

本条是关于立法目的的规定。立法目的是成文法的首要内容，一般规定在法律的第一条中。它既表明一部法律的立法宗旨，也体现法律的核心规范内容。立法目的既与法律名称紧密关联，又与适用范围和分则、法律责任（即罚则）、附则形成严密的逻辑关系。从法律名称到立法目的、再到适用范围，再到分则，对法律内容持续延伸展开规范，通过法律责任部分相关强制性规范内容予以保障，从而构成一部法律严谨的规范系统、严密的法律逻辑结构体系。

立法背景

《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称“水污染防治法”）是1984年5月11日由第六届全国人大常委会第五次会议审议通过的。1996年5月15日，第八届全国人大常委会第十九次会议对水污染防治法进行了第一次修改，这次修改对控制和减轻水污染，保护生态环境和人民生命健康，促进我国经济社会的可持续发展发挥了积极作用。但是，随着我国经济的持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染物排放并没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着旧账未清、又欠新账的局面。突出表现为：水污染物排放总量居高不下，水体污染十分严重；部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染的恶化趋势；城乡居民饮用水安全存在极大隐患；水污染事故频繁发生；法律的强制功能弱化，致使大量造成水污染的行为不能受到应有的法律制裁。根据当时水污染防治工作面临的形势，2008年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议以修订的形式再次对水污染防治法进行了修改。进一步明确和细化了地方人民政府的环境保护责任；加强了水环境监测网络建设；统一了水环境状况信息发布机制；使饮用水安全保障措施更为具体，做了进一步补充和细化；将排污许可制度、排污总量控制制度的实施由重点水体转向全面推行；进一步强化了船舶污染内河水域的监管手段；进一步增强了水污染应急反应能力等等。这次修改使水污染防治法在范围和强度上均得到了较大的提升。

随着水污染防治法的不断深入实施，人民群众的水污染防治意识不断提升，同时对水污染防治水平和存在的问题也提出了更高要求。党中央高度重视水污染防治问题、重视人民群众对水污染防治问题的各种诉求，在全面推进生态文明建设、大力加强环境保护的过程中，特别是党中央提出“新常态”和“五大发展理念”后，对水污染防治水平提出了更高要求，现行水污染防治法又表现出新的不适应：一是在立法理念上，以往以水排放质量标准和水环境质量标准相结合的水污染防治措施，弱化了水环境质量要求，使得水污染防治在系统设计上存在问题，难以统筹水量、水质和水生态系统，不符合水生态系统整体性、系统性的客观规律及其要求，导致一些地区水环境质量差、水生态系统受损严重、众多环境隐患等问题仍十分突出。二是在水污染防治工作思路上，对环境保护法关于“保护优先”的原则体现不足，特别是对社会普遍关注的饮用水源保护和饮用水安全问题，现行法在制度设置和采取的措施上均有所欠缺。三是关于河湖管理体制问题，社会上长期有所争议，对这方面问题法律规范的不够充分。四是在农业与农村水污染防治方面，当前我国农业与农村的污染问题较为严重，现行法在农业与农村水污染防治规范上是一个薄弱环节。全国人大常委会对水污染防治法实施情况的监督检查报告充分反映了这方面存在的问题。

十八大及十八届三中、四中、五中全会关于生态文明建设的系列文件，习近平总书记系列重要讲话中，均体现了保护水资源、防治水污染的重要思想和要求。全国人大常委会对此高度重视，在全国人大常委会领导的亲自关心下，经中央批准，将水污染防治法修改列入本届全国人大常委会立法规划，交由国务院提请审议，由环境保护部负责起草。环境保护部在认真总结经验，全面学习借鉴，研究梳理生态文明建设系列重要文件和习近平总书记系列重要讲话的基础上，深入开展法律修改论证工作，加强沟通协调。配合全国人大常委会和有关专门委员会分别于2015年、2016年赴国内8个省（区）开展水污染防治法实施情况专题调研，并按照国务院要求开展大量基础工作。

按照全国人大常委会和国务院的立法工作安排，环境保护部在认真调查研究的基础上起草了《中华人民共和国水污染防治法（修订草案送审稿）》，向社会公开征求意见，于2016年10月报请国务院审议。收到此件后，国务院法制办针对社会关切的重点问题，根据党中央关于新常态和五大发展理念的要求以及国务院的部署，在广泛征求意见的基础上，召开专家论证会、地方座谈会，会同环境保护部等有关部门反复研究、修改，形成了《中华人民共和国水污染防治法修正案（草案）》，经国务院第157次常务会议讨论通过，于2016年12月19日提请第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议。

条文解读

一、关于保护和改善环境

所谓环境，根据环境保护法第二条的规定，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。一般意义上所指的环境，是指生活环境和生态环境。生活环境，是指与人类社会生活密切相关的各种自然条件和社会条件的总和。生态环境，则是指生物有机体周围的生存空间的生态条件的总和。生活环境和生态环境二者共同构成了我们的生存环境，是人类生存不可缺少的空间，保护生活环境和生态环境，就是保护人类自身赖以生存的条件。保护和改善环境，是我国的一项基本国策。自十八大以来，党中央更加重视环境保护工作，把环境保护工作提升到哲学、意识形态和文明的高度，提出生态文明建设，并把生态文明建设摆上了中国特色社会主义五位一体总体布局的战略位置，绿色作为新发展理念的重要组成部分。十八届三中、四中、五中全会对生态文明建设思想不断完善，也使我国的环境保护思想和意识不断升华。习近平总书记对保护生态环境做出了系统论述：2015年3月6日，习近平在江西代表团参加审议时强调：环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。对破坏生态环境的行为，不能手软，不能下不为例。2013年9月7日，习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学回答学生问题时指出：我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。我们绝不能以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展。

水是环境的基本构成要素，通过制定水污染防治法，加强水污染防治，必将大大推动我国的环境保护事业，使人民在良好的环境中生活、生产、学习和工作。

二、关于防治水污染

所谓“水污染”，又称水体污染，是指污染物进入河流、湖泊或者地下水体之后，使水体的水质和水体底泥的物理、化学性质或者生物群落组成成分发生变化，从而降低了水体的使用价值和使用功能的现象。按水体污染物的性质，水污染可以分为病原体污染、需氧物质污染、植物营养物质污染、石油污染、热污染、放射性污染、有机化学物质污染、盐污染等。按水体类型可划分为河流污染、湖泊污染、地下水污染等。

水污染的危害是多方面的，一是危害人体健康；二是会造成财产损失，危害工农业生产；三是危害动物植物；四是破坏生态环境。近年来，饮用水的污染引起了党和国家的高度重视。从国际范围看，防止水污染一直是各国环境保护工作的重点。许多国家都制定了防治水污染的相关法律，如美国的《联邦水污染控制法》、日本的水污染防治法、德国的《水管理法》等，还有些国家虽没有专门的水污染防治立法，但也在相关的法律中对防治水污染作了专门的规定。我国于1984年制定了水污染防治法，1996年和2008年全国人大常委会又两次对水污染防治法作了修改，这次又以修正案的形式对水污染防治法再次修改，其主要目的，就是为了不断强化水污染防治法制建设，依法治理水污染、依法保护水生态系统、依法保护水资源。

三、关于保护水生态

“保护水生态”是这次修改新增加的内容。那么，为什么要在这次修改中增加这项内容。原因主要有两个：一是自十八大提出生态文明建设以来，党中央就推进生态文明建设发布了一系列重要文件，习近平总书记就生态文明建设发表了系列重要讲话，生态文明建设已经成为国家的中心工作之一，生态系统保护也就自然成为推进生态文明建设的具体内容之一，而且作为主要内容；二是我国长期以来采用排放标准与质量标准相结合的水污染防治措施，对水环境质量的重视相对欠缺，导致水生态系统受损较重，因此有必要把水污染防治的重点之一放在水生态系统保护上。

四、关于保障饮用水安全

饮用水安全问题是广大人民群众最为关注的问题之一，是最基本的民生问题。自十八大以来，党中央更加重视解决民生问题，重视社会关切问题。本届全国人大常委会和国务院也把保障饮用水安全问题作为工作的重点。本届全国人大常委会先后开展了对水污染防治法实施情况的监督检查和对水污染防治的专题询问，其重点主要是围绕饮用水安全问题。对于这个问题，在全国人大常委会检查和专题询问中均受到全国人大常委会组成人员和社会的普遍关注和重视。全国人大常委会审议水污染防治法修正案草案时，有的委员指出，将防治水污染，保障饮用水安全，让人民群众喝上干净水、放心水，作为立法的目的是十分正确的。

这次修改，国务院对饮用水安全问题高度重视。为此，把保障饮用水安全作为主要内容之一写入修正案草案。这次修改也是在2008年将“保障饮用水安全”纳入立法目的加大饮用水安全工作力度的基础上，进一步强化了对饮用水安全的规范。

五、关于维护公众健康

“维护公众健康”的内容是修改前的水污染防治法未予明确的，这次修改一审稿也没有明确这一内容。在全国人大常委会二审时，一些常委会组成人员建议在立法目的中增加有关“公众健康”的内容。事实上，水污染防治的目的之一就是保证饮用水安全，更广义地来说是为了保证用水安全，饮用水安全一定是公众健康的重要保障。就水的问题来说，只要保证了饮用水安全，公众的健康就会得到根本保障，或者说在保障公众健康问题上，水污染防治法的主要功能也就在于保障饮用水安全。所以，在立法目的中明确了保障饮用水安全的前提下，可以不必再做出“维护公众健康”的表述，因为保障饮用水安全已经包括了这样的内容。但这次之所以在立法目的中增加了这方面的内容，主要是有如下考虑：一是十八大以来，党中央、全国人大常委会和国务院高度重视维护人民群众的根本利益，而且在各项具体工作中予以落实，这次修改法律增加有关“维护公众健康”的表述就体现了这种关心人民群众意识的重要体现和具体落实，是在法律中加重强调；二是从目前我国的情况来看，由于长期水污染问题的影响，不仅在饮用水问题上，在其他用水方面也都存在威胁公众健康的问题，诸如灌溉、养殖、各种生活用水等，均有可能出现影响公众健康的问题。为此，全国人大法律委员会经过认真研究，建议采纳常委会组成人员的这一建议，在本条增加了“维护公众健康”的表述。

“维护公众健康”就是要按照各项公众健康的要求和指标做好水污染防治工作。从水污染防治的角度出发维护公众健康，需要环境保护部门与卫生部门密切合作，研究制定水污染防治的公众健康标准指标和体系。

六、关于推进生态文明建设

推进生态文明建设是本次修改中新增加的内容。增加这项内容主要是为了在水污染防治工作中进一步具体落实和推进党中央关于生态文明建设的战略决策。

一切环境保护工作的根本，均源于我们对生态系统的保护状况。良好的生态系统为自然和人类提供丰富、安全的资源，包括水资源、土地资源、生物资源、矿物资源，等等。只有稳定安全的生态系统，才能保证人类的生存和发展。衡量水污染防治工作的好坏，最终要看整个生态系统的状况。良好的水生态系统是整个自然生态系统安全的重要标志之一，也是自然生态系统安全稳定的基础之一。所以，从生态系统和生态文明的角度看待和检验水污染防治工作，是从宏观、全面、系统、发展的视野和高度把握和引导水污染防治工作，是使水污染防治工作持久、稳定、健康、高效发展的基础和保障。所以，水污染防治工作应当以推进生态文明建设为指导和发展方向。同时，这一规定也说明了水污染防治工作在生态文明建设中的重要地位和作用。

七、关于促进经济社会可持续发展

可持续发展，是指既满足当代人需求又不危及后代人满足其需求的能力的发展，强调的是环境与经济的协调，追求的是人与自然的和谐，其实质就是经济的发展应当建立在生态持续能力的基础之上。

在早期的环保活动中，人们往往单纯依靠技术手段来解决环境问题，即通过技术进步对因经济发展对环境造成的损害进行治理，从而达到保护环境的目的。这一方法由于成本代价高昂，往往不易得到企业界的支持，因而环境保护事业发展缓慢。二十世纪七十年代以后，在关于经济增长和环境保护的关系的辩论中，萌发和形成了可持续发展的理念。1980年，联合国呼吁，必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及自然资源利用过程中的基本关系，确保全球的持续发展。1983年，应联合国秘书长的要求，联合国发起成立了关心地球问题的世界环境与发展委员会。1987年，该委员会出版了关于环境与发展问题的报告即《我们共同的未来》，首次提出了“可持续发展”的概念。该报告对可持续发展的定义是“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。其中表达了两个基本观点：一是人类要发展，尤其是世界贫困人民要发展；二是发展要有限度，不能危及后代人的发展。该报告还提出，当代存在的发展危机、能源危机、环境危机都不是孤立发生的，而是传统发展战略造成的，要解决人类面临的各种危机，只有改变传统的发展方式，实施可持续发展战略。联合国环境与发展大会在1992年《里约热内卢宣言》中，对可持续发展作了进一步的阐述，即“人类应享有与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利，并公平地满足今世后代在发展和环境方面的需要”。可持续发展战略思想后来逐渐被世界各国普遍接受。

我国作为一个发展中的大国，近年来经济高速发展，但资源消耗和环境污染也较为严重。在这种经济、资源与环境状况下，我国在解决环境问题上的回旋余地不大，无法沿用发达国家传统的“先污染、后治理”发展模式，只能寻求一种可持续发展的模式，走可持续发展之路。1992年8月中共中央和国务院批准的《中国环境与发展十大对策》第一条就明确提出“实行可持续发展战略”。1992年国家环保局和国家计委制定的《中国环境保护战略》、1993年9月国务院制定的《中国环境保护行动计划》、1994年3月国务院制定的《中国21世纪议程》等纲领性文件中，也反映了这一内容。1996年3月八届全国人大四次会议审议通过的《关于国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》中明确提出，把科教兴国和可持续发展作为两项基本战略。2001年3月九届全国人大四次会议审议通过的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中也提出，要促进人口、资源、环境协调发展，把实施可持续发展战略放在更突出的位置。现在，实施可持续发展战略已经成为我国国民经济和社会发展的基本指导方针。

党的十八大以来，党中央坚持走可持续发展道路，并在此基础上提出了新的五大发展理念。生态文明建设思想的提出，是将环境问题从可持续发展战略的高度，进一步上升为哲学、意识形态的高度，上升为思想、文化的高度。特别是把环境问题与政治、经济、社会、文化等事业紧密联系起来，从中国特色社会主义五位一体的高度去重视环境问题，通过把生态文明建设置于政治、经济、社会、文化各项事业的突出位置，从根本上解决环境问题，解决人与自然的关系问题，解决可持续发展问题。生态文明建设思想的提出是对可持续发展战略思想的进一步升华。习近平总书记关于生态文明建设的系列重要思想，是把环境问题和可持续发展问题进一步完善、提升和具体化、理论化。党的十八大以来，从城市到乡村，从大漠戈壁到江南水乡，习近平总书记每赴各地考察调研，几乎都有对生态文明建设的深邃思考和明确要求。2012年12月，习近平担任总书记后首赴外地考察时就指出：“我们在生态环境方面欠账太多了，如果不从现在起就把这项工作紧紧抓起来，将来会付出更大的代价”。以习近平同志为核心的党中央，深刻总结人类文明发展规律，将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，推动中国绿色发展道路越走越宽广，引领中华民族在实现伟大复兴征程上阔步前行。2017年6月，习近平总书记在山西考察调研时强调：“要广泛开展国土绿化行动，每人植几棵，每年植几片，年年岁岁，日积月累，祖国大地绿色就会不断多起来，山川面貌就会不断美起来，人民生活质量就会不断高起来”。2017年4月，习近平总书记在广西南宁考察河道整治工作时指出，顺应自然、追求天人合一，是中华民族自古以来的理念，也是今天现代化建设遵循的重要原则。

实现经济社会全面协调可持续发展的一个重要途径，就是在生态文明建设思想的指引下，把环境保护纳入综合决策，转变传统的经济增长模式。不断完善水污染防治法，建立健全水污染防治的各项制度，依法坚定地预防和治理水污染，必将有利于促进经济社会全面协调可持续发展战略的全面实施。

第一条