第四十条

化学品生产企业以及工业集聚区、矿山开采区、尾矿库、危险废物处置场、垃圾填埋场等的运营、管理单位，应当采取防渗漏等措施，并建设地下水水质监测井进行监测，防止地下水污染。

加油站等的地下油罐应当使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施，并进行防渗漏监测，防止地下水污染。

禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。

条文主旨

本条是要求特定工业企业、场所和设施采取防止地下水污染措施的规定。

立法背景

本条是对原水污染防治法第三十六条进行的修改，与原法条相比增加了“化学品生产企业以及工业集聚区、矿山开采区、尾矿库、危险废物处置场、垃圾填埋场等的运营、管理单位，应当采取防渗漏等措施，并建设地下水水质监测井进行监测，防止地下水污染”和“加油站等的地下油罐应当使用双层罐，或者采取建造防渗池等其他有效措施，进行防渗漏监测，防止地下水污染。”分别作为第一款和第二款，主要目的是加强我国地下水污染防治。

条文解读

一、我国地下水污染形势严峻

国土资源部门对5118个监测井（点）的地下水水质监测结果显示，水质优良、良好、较好、较差和极差的监测点比例分别为9.1%、25.0%、4.6%、42.5%和18.8%。2011～2015年，我国主要城市及东部平原110万平方公里范围内，地下水水质优良、良好和较好点位比例由45.0%下降到38.7%，较差点位比例由40.3%上升到42.5%，极差点位比例由14.7%上升到18.8%。水利部门对北方平原区17个省（区、市）的重点地区开展地下水水质监测，水质评价结果总体较差。2103个测站数据评价结果显示：水质优良、良好、较差和极差的测站比例分别为0.6%、19.8%、48.4%和31.2%，无水质较好的测站。地下水超标指标主要为总硬度、溶解性总固体、pH值、化学需氧量、三氮（亚硝酸盐氮、硝酸盐氮和氨氮）、氯离子等，个别水质监测点存在铅、六价铬、镉等重（类）金属超标现象。总体上看，农业区和城市周边地区地下水氮污染较严重。工矿企业周边重金属污染较严重。有毒、有害、有机污染物在工业密集区多有检出。我国一些水源地保护区、补给径流区内存在可能污染地下水的环境风险源，包括重点工业源、垃圾填埋场、加油站等。

2011年，环保、国土、水利、财政四部门联合印发了《关于开展全国地下水基础环境状况调查评估工作的通知》，部署开展地下水饮用水水源及重点污染源（加油站、垃圾填埋场、工业园区、矿山开采区）调查评估工作。2011—2014年调查的582个城镇集中式地下水饮用水水源补给区内，发现存在重点工业源308个、垃圾填埋场103个、加油站2826个。京津冀地区水源地保护区，补给径流区内存在较多的地下水风险源。截至2013年年底，京津冀城镇地下水饮用水源地233个，根据日常开展的常规指标评价，3个不达标，补给区内存在重大环境风险源，包括重点工业源49个，垃圾填埋场21个，加油站580个。重点调查水源地补给区内以硝酸盐氮、亚硝酸盐氮、氨氮污染为主，局部地区存在有机物及重金属超标现象。

地下水污染具有隐蔽性、复杂性、长期性特点，一旦污染，修复周期漫长、费用昂贵。部分垃圾填埋场渗滤液严重污染地下水。大量工业固体废物未有效处置，部分工业行业活动威胁地下水环境安全。此外，城镇管网漏损、雨污分流不彻底，导致污水外渗进入地下水，大量农药、化肥通过土壤渗透等方式污染地下水，沿海地区地下水超采严重，引起海水入侵等也会导致地下水污染。

2015年，全国人民代表大会常务委员会执法检查组《关于检查〈水污染防治法〉实施情况的报告》指出，我国地下水水质状况不容乐观，部分地区地下水污染较重，明确要求完善地下水污染有关规定。

二、相关法律规划提出地下水污染防治要求

环境保护法第三十二规定“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”。《水污染防治行动计划》提出到2020年，全国地下水污染加剧趋势得到初步遏制，地下水质量极差的比例控制在15%左右的目标，并要求“石化生产存贮销售企业和工业园区、矿山开采区、垃圾填埋场等区域应进行必要的防渗处理。加油站地下油罐应于2017年底前全部更新为双层罐或完成防渗池设置”。《全国地下水污染防治规划（2011—2020年）》提出，加强石油化工等重点工业地下水污染防治。整顿或关闭对地下水影响大、环境管理水平差的矿山。控制工业危险废物对地下水的影响，危险废物处置中心重点做好地下水污染防治。开展垃圾填埋场的防渗工作。正在运行的加油站地下油罐应更新为双层油罐或设置防渗池。广东省、北京市等地也出台了配套的地方性规定，要求采用双层油罐或设置防渗罐池。

三、地下水污染防治国际经验

美国1967年即在《资源保护和回收法》中规定所有填埋场都必须按照法规要求进行设计和施工，防止因有害物质渗漏而污染地下水。1980年在《环境应对、赔偿和责任综合法案》中规定对废弃或运行中的污染场地的土壤和地下水治理进行管理。1984年，美国列出了30种以上地下水潜在污染源，威胁较大的有：地下储油罐、垃圾填埋场、注水井、工业企业、农业源、污水坑、路面盐化、海水倒灌等，并要求各州向EPA提交地下水污染的来源和类型的报告。美国地下水水质标准应用于任何可能污染地下水的活动，要求与水质相关的许可活动、危险废物处置和其他废物处置等都要满足地下水水质标准。

对于地下油罐，1989到1990年间，美国约有200万个地下储油罐，其中被证实发生泄漏的有9万个。到2001年，美国有超过44万个被确认发生泄漏。为此，美国规定采用双层油罐、安装油罐液位仪、开展月度泄漏监测或油罐密闭性监测等严格的污染防治措施中的一项或几项，目的就是将泄漏的风险降下来。双层油罐的夹层中装有持续监测油和水的夹层传感器，每月至少对夹层测试一次；罐内安装监测液位的油罐液位仪，应能连续监测，并能检测到不大于0.2加仑/小时的泄漏；如液位仪不具有动态泄漏监测功能，应每月至少进行一次泄漏测试。除此之外，美国还要求监测油罐和管线周围的区域土壤的油气含量以及油站周围地下水中的液体成分，前者通过可发出信号的油气传感器连续监测或每月采集土壤样品进行手工监测，后者通过设置地下水监测井并安装地下水监测传感器自动监测或每月采样手工监测。对于安装不到10年的油罐，也可定期进行密闭性测试，须采用具有监测不大于0.1加仑/小时泄漏能力的液位仪进行测试，或每5年一次由承包商对油罐进行精密测试。

英国对可能污染地下水的项目，要求必须采取相应防范措施。国家河流管理局有权对直接或间接向地下水排放的工业废水和其他各类污水，及地下水的抽取实行管制，有权对地下水污染事故采取补救措施。美国《地下水管理条例》主要规定了保护地下水不受两类物质的污染和环境署及其长官在管理地下水方面的具体职责。规定对于会导致I类清单上的物质直接或间接排入地下水的项目不予批准；对于会导致II类清单上的物质直接或间接排入地下水的项目，必须保证有技术措施防止污染地下水，否则不予批准。

四、改进水污染防治法修改前相关条款的不足

随着我国工业的发展，工业集聚区、矿山开采区、尾矿库、危险废物处置场、垃圾填埋场、加油站地下油罐等污染源引发地下水污染的风险显著加大。例如，我国现有1万多座尾矿库，对其周边环境具有污染风险。2015年，甘肃锑尾矿库发生泄漏事件，对河水和地下水均造成污染。据统计，目前我国约有9.5万家加油站，地下油罐数量为加油站数量的2倍以上，绝大多数为单层罐且无防渗池，且40%以上建于1996年前。中国储油罐的使用年限为50年，但根据研究，油罐的泄漏平均年限仅为17年，因此，这些油罐已进入泄漏危险期。根据中国工程院2001年编制的《中国腐蚀调查报告》，储油罐漏油事故多发生在运行7年以后，运行10～15年时，孔蚀次数不断增加，平均穿孔率达14%，部分调查也发现了储油罐的泄漏问题。早在2007年，中国地质科学院在对苏南地区的29个加油站调查样本中发现，超过七成存在渗漏。2010年，中国科学院对天津市部分加油站的调查中，地下水样品的总石油烃检出率为85%，强致癌物多环芳烃为79%，部分样品中检出挥发性有机物苯、甲苯、二甲苯等有毒有害物质。

但是，水污染防治法修改前仅第三十六条针对沟渠、坑塘，第四十六条针对生活垃圾填埋场提出防渗要求，对可能发生渗漏从而污染地下水的化学品生产企业以及工业集聚区、矿山开采区、尾矿库、危险废物处置场以及加油站等的地下油罐等其他重点污染源尚未规定防渗要求，不利于防范地下水污染风险。调查显示，由于缺乏明确的法律规定和建设标准规范等原因，当前地下油罐更换为双层油罐的工作进展非常缓慢。

因此，为加强预防地下水污染，要求特定工业企业、场所和设施的责任单位（包括：化学品生产企业以及工业集聚区、矿山开采区、尾矿库、危险废物处置场、垃圾填埋场等的运营、管理单位）采取有效的防止地下水污染措施刻不容缓。一是相关单位应当采取防渗漏等措施，并建设地下水水质监测井进行监测。二是对于地下油罐，采用双层罐或单层罐建造防渗池等措施，同时为加强完善其功能，还要求进行防渗漏监测。防渗池的监测可在池前作一个前角设计，用于放置检测设备。

双层罐由于具有两层罐壁，在防止油罐出现渗漏方面具有双保险作用。加之对两层管壁间隙进行在线监测和人工检测，使得无论内层罐发生泄漏还是外层罐发生泄漏，均能在贯通间隙内被发现，从而可有效避免渗漏油品进入环境土壤和地下水。为加强双层罐渗漏检测，我国已制定发布了《双层罐渗漏检测系统》（GB/T 30040.1—2013～30040.5—2013）系列推荐性国家标准。共分为7个部分，分别为通则、压力和真空系统、储罐的液体媒介系统、应用于防渗漏设施或双层间隙的液体或蒸汽传感器系统、储罐液位仪侧漏系统、监测井用传感器显示系统、双层间隙、防渗漏衬里及防渗漏外套的一般要求和试验方法，可为本法实施提供规范要求。此外，我国还制定发布了《汽车加油加气站设计与施工规范》（GB 50156—2012），其中规定“加油站应按国家有关环境保护标准或政府有关环境保护法规、法令的要求，采取防止油品渗漏的措施”。目前，环保部正在组织制定《加油站泄漏污染控制标准》。

实施中注意国家加快建立完善地下水环境监测网，以及地下水与污染场地的协同控制，加快推进制定发布《加油站泄漏污染控制标准》。