第四节 特别法人
第九十六条
本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。
【条文主旨】
本条是关于特别法人类型的总括性规定。
【立法要点及理由】
民法总则按照法人设立目的和功能的不同，将法人分为营利法人和非营利法人。这种分类传承了民法通则按照企业和非企业法人进行分类的基本思路，符合我国的立法习惯，也具有较强的包容性，还有利于加强对各类法人的引导、规范和保护，促进其健康发展。考虑到实践中机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人在设立、变更、终止等方面具有特殊性，不宜纳入营利法人和非营利法人的范围，故增设特别法人类型，以利于其更好地参与民事生活。
在民法总则中如何对我国的法人进行科学分类，在立法中有一个变化的过程。草案一审稿、二审稿按照法人设立目的和功能的不同，将法人分为营利法人和非营利法人。在立法过程中，多数意见是赞成这种分类方法的，认为这种分类既传承了民法通则按照企业和非企业法人进行分类的基本思路，符合我国的立法习惯；也具有较强的包容性，营利法人能涵盖公司等较为典型的企业法人和从事经营活动并以分配利润为目的的其他组织，非营利法人能涵盖社会团体法人、事业单位法人等现有的法人类型和现实中新出现的基金会和社会服务机构等法人类型；还有利于加强对社会组织的引导、规范和保护，促进其健康发展；与我国民众的基本认知也是相符的。同时，草案一审以来也有意见提出，实践中，一些法人组织在设立、变更、终止等方面具有特殊性，不宜纳入营利法人和非营利法人的范围，建议为这些法人组织单设一类法人类型。立法机关在深入调查研究、广泛征求意见的基础上，根据我国社会生活实际，自草案三审稿始，在第三章增设第四节“特别法人”，并最终成为民法总则第三章第四节的内容。本条具体规定了以下几类特别法人：
一是机关法人。机关的设立依据是宪法及其相关法律和行政决定，其设立目的是履行公共管理职能，这决定了机关法人与其他法人组织存在较大差别。其他国家和地区一般都将机关法人与其他法人作区分，单独规定。
二是农村集体经济组织法人。农村集体经济组织具有鲜明的中国特色。根据宪法和物权法等相关法律的规定，农村集体经济组织依法代表农民集体行使农村集体土地所有权，在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。赋予农村集体经济组织特别法人地位符合中央有关改革精神，符合物权法等法律规定，有利于完善农村集体经济实现形式和运行机制，增强农村集体经济发展活力。
三是基层群众性自治组织法人。村民委员会、居民委员会基层群众性自治组织在设立、变更和终止，行使职能和责任承担上有其特殊性，有必要将其作为特别法人。此外，根据物权法等法律的规定，本法明确，在没有农村集体经济组织的村，村民委员会还可以代行农村集体经济组织的职能。
四是城镇农村的合作经济组织法人。这类组织的特点是对内具有共益性或者互益性，对外又可以从事经营活动。依法取得法人资格后，作为特别法人。
全国人大法律委员会表示，对上述法人，单独设立一种法人类别，有利于其更好地参与民事生活，也有利于保护其成员和与其进行民事活动的相对人的合法权益。[15]
【适用指南】
对于本条的适用，应注意把握以下问题：
1.特别法人的类型只有本条所列举的四种类型。本条对特别法人的类型作了完全列举式的规定，并没有在这四种特别法人类型后加“等”，这与本章关于营利法人和非营利法人的列举不同。根据本法第七十六条第二款规定，营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。本法第八十七条第二款规定，非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。对营利法人和非营利法人的列举都是采取了不完全列举的方式，只列举了几种比较典型的具体类型，对现实生活中已经存在或者可能出现的其他法人组织，可以按照其特征，分别归入营利法人或者非营利法人。这主要是考虑到现实社会中的绝大多数法人都可以纳入营利法人和非营利法人的范围，营利法人和非营利法人作为法人分类的最基础分类是合适的，特别法人的范围很小，未来也不宜扩大，否则就会侵蚀和动摇营利法人和非营利法人作为法人分类基础的地位。
2.有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构，以及基层群众性自治组织，一律具有特别法人资格；农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织，是“依法取得法人资格”，而非一概当然成为特别法人。根据民法总则第九十七条至第一百零一条的规定，机关、农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织、基层群众性自治组织在是否当然具有法人资格问题上，是存在区别的。第九十七条规定“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格”；第一百零一条规定“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格”。可见，有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构，以及基层群众性自治组织，一律具有法人资格。第九十九条规定“农村集体经济组织依法取得法人资格”“法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定”；第一百条规定“城镇农村的合作经济组织依法取得法人资格”“法律、行政法规对城镇农村的合作经济组织有规定的，依照其规定”。据此，农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织，是“依法取得法人资格”，而非一概当然成为特别法人，而且法律、行政法规对农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织另有规定的，依照其规定。这样规定是有道理的。农村集体经济组织与城镇农村的合作经济组织，在本质上均为具有集体合作特点的自治经济主体，采取何种组织形式，原则上可由其成员自由选择决定，一方面，一般性地赋予其法人地位，以使其作为民事主体能够得到平等保护；另一方面，不去固化各类经济组织的类型选择，尊重其成员自由选择他们所认为最适合自己的组织模式的权利，这样做有利于农村集体经济组织与城镇农村的合作经济组织的灵活发展。
【相关规定】
《中华人民共和国民法总则》第七十六条、第八十七条、第九十七条至第一百零一条。
第九十七条
有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。
【条文主旨】
本条是关于机关法人资格取得及其民事活动范围的规定。
【立法要点及理由】
机关法人是民法通则所确立的四种法人类型之一。民法总则延续了民法通则的立法精神，承认机关的法人资格，并赋予其新的内涵：一是将机关法人作为“特别法人”的一种类型予以规定；二是对机关法人的内涵作了新的调整，将“承担行政职能的法定机构”纳入了机关法人的范围；三是对机关法人从事民事活动的范围作出限制，即“可以从事为履行职能所需要的民事活动”。从而完善了我国的机关法人制度。
机关法人是指依照法律法规和行政决定组建，享有公权力，以从事国家公共管理活动为主的组织。之所以要赋予这些组织法人地位，是因为其为履行公共管理职能的需要，必须从事一些民事活动。机关法人化始于新民主主义革命时期。《陕甘宁边区地权条例》第十一条规定：“部队、机关、学校、团体及公营企业，得依法领取（不得自由圈地）工地、公荒使用，但所有权仍属于边区政府。”依照这一规定，机关同其他主体一样，可以依法领取公地、公荒并享有对该地的使用权。[16]1955年制定的《中华人民共和国民法总则草稿》第十九条规定：“国家机关、群众团体、社会组织、合作社、企业、学校、医院等能以自己的名义取得民事权利和负担民事义务，并在法院起诉、应诉的公私组织都是法人。”第二次草稿中也有相似规定。1986年民法通则第五十条第一款规定：“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。”该法明确赋予机关以独立的法人人格，机关法人成为民法通则所规定的与企业法人、事业单位法人、社会团体法人并列的法人类型。民法总则延续了民法通则的立法精神，承认机关的法人资格，并对机关法人赋予了新的内涵：一是将机关法人作为“特别法人”的一种类型予以规定；二是对机关法人的内涵作了新的调整，将“承担行政职能的法定机构”纳入了机关法人的范围；三是对机关法人从事民事活动的范围作出限制。从而完善了我国的机关法人制度。机关法人具有以下五个方面的特点：
一是机关法人是享有公权力的各类国家组织。机关法人依法享有国家赋予的公共管理职能，代表国家从事立法、行政、司法等事务和活动。这些活动直接体现国家意志，所形成的利益也归于国家。机关法人在从事这类活动时，与各类社会组织和自然人往往处于领导和被领导、监管与被监管的关系，但需要注意的是，机关法人在行使公权力时并不是以平等民事主体的身份出现的，不是以法人的名义出现的。其只有在从事民事活动时才以法人的名义出现，例如购买办公用品、建设办公楼等，这时机关法人与其他民事主体处于平等地位。也正因为机关法人是以履行公共管理职能为目的，所以不得以营利为目的从事任何活动，也没有自己的经济利益，它们代表国家从事公共管理活动，由此形成的利益归属于国家。也正因为如此，机关法人从事必要的民事活动时所形成的债务，应当由机关法人以其通过财政预算拨款所获得的经费承担责任。
二是机关法人成立的方式为特许设立。机关法人的设立取决于宪法法律的规定和行政命令，这是机关法人与营利法人和非营利法人的一大区别。我国现行不少法律直接规定设立某类机关，例如宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等分别就相关机关的设立作了全面规定。国务院以及地方各级政府通过机构改革等行政命令设立了一些机关，例如根据1998年、2012年的国务院的机构改革命令设立了国资委、商务部等机关。
三是机关法人自成立时就具有法人资格。如前所述，机关法人是依据法律法规和行政决定而成立的，不需要经过登记程序，在成立之日就具有机关法人资格。不需登记即成立是机关法人与营利法人和大多数非营利法人的重大区别。根据本法的规定，营利法人经依法登记成立，绝大多数非营利法人也需要依法登记成立，只有少数依法不需要登记的事业单位和社会团体法人，自成立之日起具有法人资格。
四是机关法人的经费由国家预算拨给。机关法人只进行管理，不从事经营活动，因此机关法人无法像营利法人那样通过经营获得利润，机关法人的活动经费只能由国家拨给。这些独立的经费不是来源于社会投资，也不是国家投资，而是根据其工作需要，由国家和地方财政拨款形成的。
五是机关法人只能从事“为履行职能所需要的民事活动”。由于机关法人在社会生活中的特殊地位和所具有的政治统治载体功能，其根本宗旨和目的并非参与市场经济活动，若允许机关法人在从事公共管理职能时从事经营性活动，不但与其行使的职能不相符合，而且会导致对权力的滥用，与民争利，破坏公平的市场竞争环境。因此，对机关法人的民事权利能力和民事行为能力应当予以严格的限制，本条将其限制在“为履行职能所需要的民事活动”。举例说明如下：（1）机关法人原则上不能在生产经营领域进行投资。对此，1998年7月，中共中央、国务院决定，军队、武警部队和政法机关一律不再从事经商活动，所办企业于1998年年底前与军队、武警部队和政法机关脱钩；同年11月又决定，中央党政机关必须在1998年年底以前与所办经济实体和管理的直属企业完全脱钩；2004年《国务院关于投资体制改革的决定》也明确规定，“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。”（2）机关法人原则上不得作为保证人。对此，担保法第二章第八条明确规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。（3）由于中央银行的首要职责任务是保持币值稳定，避免通货膨胀，因此人民银行法第二十九条明确规定“中国人民银行不得对政府财政透支”。（4）由于地方政府容易过多地从本地需要出发，忽略国家财政全局平衡。（5）为避免基层政府和部门对国有财产的任意处置导致财产流失，物权法第四十五条规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权”；第五十三条规定“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利”，该条未赋予机关法人对其直接支配的不动产和动产进行收益的权利和自主进行处分的权利。
关于机关法人的范围，与民法通则的规定相比，本法规定的范围有所变化。民法通则只规定了“有独立经费的机关”为机关法人。本法则规定了两类：一是有独立经费的机关。这与民法通则的规定是相同的。这里的“有独立经费的机关”的范围很宽，既包括人大常委会等权力机关，国务院和各级地方政府这些行政机关，法院和检察院这些司法机关，也包括党的各级机关、民主党派机关等。二是有独立经费的承担行政职能的法定机构。承担行政职能的法定机构，是指不属于行政机关序列，但又行使行政机关职能的社会组织。与民法通则相比，这是民法总则新增加的机关法人类型。之所以增加这类机关法人类型，主要是为将来的行政机构改革留下空间。例如根据2011年中央关于分类推进事业单位改革的指导意见，承担行政职能的事业单位未来要脱离事业单位序列。目前，这类事业单位有银监会、证监会、保监会等。
【适用指南】
对于本条的适用，应注意把握以下问题：判断某个组织是否为机关法人除了主要看其是否依宪法法律法规和行政命令直接成立，且从事公共管理职能外，还要看其是否有独立的经费，“有独立经费”是认定机关法人的必要条件，那么，应该如何理解“有独立经费”？我们认为，“有独立经费”宜理解为有独立的单位预算经费，主要考虑：（1）国家机关的经费主要来自预算拨款。需要说明的是，2001年以前，不少国家机关的经费除了预算拨款以外，还有一定数额的收费和罚款资金可供支配，但2001年国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见》[17]之后，即要求各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门不得坐收、坐支。随着这几年改革的深入推进，目前国家机关的经费支出已经基本上都纳入预算管理或财政专户管理了。（2）单位预算经费是预算经费中最低层次的独立经费。目前，我国国家预算体系框架由四个层次组成；第一层次是国家预算，由中央和地方各级预算组成。第二层次是一级预算，由一级政府的各部门预算组成。第三层次是部门预算，由单位预算组成。比如财政部的部门预算，由该部机关预算及所属事业单位的预算构成。第四层次也就是最低一层为单位预算。比如财政部机关的预算、财政部国库支付中心的预算等。由于单位预算是整个预算体系最基本的独立构成部分，因此称得上“独立经费”的经费，最低限度也应当属于单位预算层次的经费。一个机关的内部职能部门虽说也是依据法律和行政命令直接成立，也从事公共管理职能，但这些职能部门只是机关的组成部分，例如某部委内部一个司局，没有独立的经费，所以机关内部的职能部门并不能成为机关法人，其从事民事活动所产生的法律后果应由该机关来承担。需要注意的是，“有独立的经费”不仅要求有财政拨付的资金，而且机关或者承担行政职能的法定机构还应当能够按照自己的意志对资金加以使用。在江阴化工塑料厂与新疆维吾尔自治区人民政府、新疆维吾尔自治区水利厅等购销合同纠纷案[18]中，最高人民法院认为，新疆维吾尔自治区改水防病物资供应处尽管有由政府拨款的采购资金，但由于该供应处对该资金的使用没有决策的权利，因而不具有法人资格。
【相关规定】
《中华人民共和国民法通则》第五十条，《中华人民共和国物权法》第四十五条、第五十三条。
第九十八条
机关法人被撤销的，法人终止，其民事权利和义务由继任的机关法人享有和承担；没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。
【条文主旨】
本条是关于机关法人终止后权利义务承继的规定。
【立法要点及理由】
被撤销是机关法人的终止事由，机关法人终止后的权利义务承继问题，事关其他与机关法人从事商业交流或其他民事交往的民事主体的利益，应当予以规定。本条关于机关法人终止后权利义务由继任的机关法人或者作出撤销决定的机关法人概括承受的规定，体现了对机关法人的利益相关人权利的侧重保护，是对本法第一章规定的平等原则和公平原则的具体贯彻。
机关法人的终止是指机关法人丧失民事主体资格，不再具有民事权利能力和民事行为能力。法人终止具有严格的法定主义特征，主要体现为法人终止的原因和程序均须按法定要求进行，既需要有法定的事由出现才能终止，也需要经过清算等一系列法定程序才能完成终止。之所以在制度上如此设计，主要是因为法人与自然人不同，其终止并非自然事件，而是可以人为控制的，如果没有必要的法律规制，任由法人自行决定是否终止或如何终止，必然会导致利用法人终止制度逃避债务的现象频繁发生，进而损害市场交易安全以及对相关民事主体信赖利益的保护，甚至造成社会秩序的混乱。
机关法人不但在设立上具有特殊性，在终止时也具有特殊性。营利法人和非营利法人可能因破产等原因被终止，而机关法人因其履行的是国家公共管理职能，不能因破产而终止。机关法人的终止事由是被撤销，被撤销的原因可能是机构改革被合并，也可能是该机关完成了其阶段性的历史任务。
民法通则第五十条第一款仅规定了机关法人的资格，而对机关法人终止后权利义务的承继未作规定。实践中，不少机关法人特别是基层政府和部门存在长期不清偿债务或不能清偿债务的情况，比如一些政府部门长期拖欠办公楼施工单位的施工费用等。尤其是在我国深化改革的大背景下，机构调整相对频繁，一些机关被撤销的情况客观存在，不明确机关法人终止后的权利义务承继问题，则其他民事主体在与机关法人从事商业交流或其他民事交往时会面临较大风险，缺乏制度保障。
对于机关法人被撤销情况下的民事责任的承担问题，尽管尚无立法加以规定，但国家赔偿法针对赔偿义务机关被撤销情形下的赔偿责任主体确定问题，有成功的立法经验。根据国家赔偿法第七条第五款的规定，“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关”。民法总则借鉴国家赔偿法的上述规定精神，于本条规定，机关法人被撤销的，法人终止，其民事权利和义务由继任的机关法人享有和承担；没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。相较于国家赔偿法的上述规定，本条在适用范围上进行了扩大，针对的是“民事权利和义务”，并不限于责任的承担。
本条关于机关法人终止后权利义务由继任的机关法人或者作出撤销决定的机关法人概括承受的规定，可以说是本法第一章规定的平等原则和公平原则的具体体现。所谓概括承受，是指终止机关法人的全部资产和责任，包括动产、不动产、债权、债务等，一律由继任的机关法人或者作出撤销决定的机关法人承受，不得进行选择，不得附有任何先决条件。本条规定与本法第六十七条“法人合并的，其权利和义务由合并后的法人享有和承担”“法人分立的，其权利和义务由分立后的法人享有连带债权，承担连带债务，但是债权人和债务人另有约定的除外”的立法精神是一致的，均系侧重对法人的利益相关人的权利进行保障的制度。
【适用指南】
对于本条的适用，应注意把握以下问题：在我国，机关法人不具有破产能力，破产不是机关法人终止的事由。机关法人属于公法人，公法人是统治团体，如果进行清算的话，统治就无法进行，因而世界上大多数国家不承认公法人的破产能力。
【相关规定】
《中华人民共和国民法通则》第五十条，《中华人民共和国国家赔偿法》第七条。
第九十九条
农村集体经济组织依法取得法人资格。
法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定。
【条文主旨】
本条是关于农村集体经济组织法人资格取得的规定。
【立法要点及理由】
农村集体经济组织具有鲜明的中国特色。依照物权法等相关法律的规定，农村集体经济组织具有法律地位，但没有明确的民事主体地位。赋予农村集体经济组织法人地位符合中央有关改革精神，有利于完善农村集体经济实现形式和运行机制，增强农村集体经济发展活力。因此，本条第一款规定，农村集体经济组织依法取得法人资格。鉴于对农村集体经济组织中的具体问题还需要根据农村集体产权制度改革的情况，下一步由其他法律或者行政法规作出进一步的细化规定。因此，本条第二款规定，法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定。
农村集体经济组织是一种具有中国特色的经济组织形式，是为了适应我国的农村集体所有制经济而设立。农村集体经济组织制度自创立至今已经六十多年了，从1956年的高级社，到人民公社、生产大队、生产队，又经20世纪80年代以后的改革，改为社区性合作经济组织。近年来，宪法和中央文件统一称为农村集体经济组织。农村集体经济组织在20世纪80年代以前实行村社合一，20世纪80年代中后期实行村社分开，但这一改革并不完全成功。后来，中央允许各地因地制宜，有些地方叫村委会，有些地方在村委会之外还加挂村经济联合社的牌子。所以，现在，大多数农村集体经济组织是从人民公社时期的“三级所有，队为基础”演变而来、以土地集体所有为基础的地区性合作经济组织，与原生产队、生产大队、人民公社相对应的分别是组级、村级和乡镇级集体经济组织。各级集体经济组织按照集体资产产权归属，依法经营管理本集体成员集体所有的资产。随着城镇一体化进程的加快，一些乡镇、村、组在明晰产权归属的基础上，将集体经营性资产以股份或者份额形式量化到集体成员，积极发展农民股份合作，建立起股份经济合作社等新型集体经济组织。
农村集体经济组织的资产是在1956年基本完成农业生产合作化运动，农村土地和其他生产资料从农民个人所有转变为集体所有后逐步积累起来的。农村集体资产大体上可以分为三类：第一类是资源性资产，其中最主要的是土地，如耕地、林地和草地，这类资产不能以货币计算价值量。根据国土资源部第二次全国土地调查，农村集体土地总面积66.9亿亩，其中农用地55.3亿亩（耕地18.1亿亩）、建设用地3.1亿亩。第二类是经营性资产，截至2015年年底，全国（不含西藏）农村集体经济组织账面资产（不含资源性资产）总额2.86万亿元，村均493.9万元。其中，东部地区资产总额2.16万亿元，占资产总额的75%，村均929.5万元；中部地区资产总额0.44万亿元，占资产总额的15.5%，村均234.5万元；西部地区资产总额0.26万亿元，占资产总额的9.0%，村均162.4万元。第三类是非经营性资产，主要是指用于公共服务的教育、科技、文化、体育设施等集体资产。总体而言，农村集体经济组织资产的规模和数量都非常庞大。
农村集体经济组织具有鲜明的中国特色。根据宪法和物权法等相关法律的规定，农村集体经济组织依法代表农民集体行使农村集体土地所有权，在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。可以说，依据宪法和物权法等法律的规定，农村集体经济组织具有法律地位，但没有明确的民事主体地位。造成这种状况的原因是多方面的，主要原因有三方面：一是理论方面的原因。我国的集体所有制、农村集体经济组织制度设计具有独特性，在制度方面很难有可供借鉴的先例。二是实践方面的原因。我国地域辽阔，地区差异大，农村之间的差异也很大，组织形式多种多样，很难形成明确统一的制度模式。三是经济发展水平的原因。集体土地大包干以后，以及随着乡镇企业改制的完成，许多地方集体经济组织的作用不再明显，并且很多地方由村民委员会代行集体经济组织的职能。
本条第一款规定，农村集体经济组织依法取得法人资格。应当说，赋予农村集体经济组织依法取得法人资格是必要的，也是可行的。
第一，赋予农村集体经济组织法人地位有理论和实践基础。目前，随着理论的不断发展和实践的不断丰富，有关农村集体产权制度改革的诸多问题都已基本形成共识，是推进农村集体经济组织制度改革的良好时机。为解决农村集体经济组织的民事主体地位问题，一些地方开展了多种形式的探索：一是以颁发组织证明书的方式赋予农村集体经济组织的主体地位。如浙江省人大常委会颁布的《村经济合作社组织条例》、广东省人民政府制定的《农村集体经济组织管理规定》、北京市出台的《乡村集体经济组织登记办法》等。这些规范性文件对集体经济组织的组织结构、权利义务、注册登记等事项作出规定，明确由县级或者不设区的市级人民政府向集体经济组织颁发组织证明书，内容包括证号、名称、住所、法定代表人、经营范围、资产等事项。集体经济组织可以凭组织证明书到质量监督部门办理组织机构代码证、办理银行开户、税务登记等有关手续。这种方式可以部分解决集体经济组织主体缺位的主要矛盾，但只能是一种过渡性的解决办法。且按照2015年国务院批转的《法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案》精神，今后各类社会组织将由负责登记的部门统一赋予社会信用代码，质量监督部门不再向农村集体经济组织发放组织机构代码。以组织证明书方式获得主体地位的农村集体经济组织面临如何获得新代码的问题。二是登记为农民专业合作社法人。如江苏省2009年出台《农民专业合作社条例》，规定农村集体经济组织成员可以以量化到其名下的集体经营性净资产份额作为主要出资方式，设立相应的农民专业合作社，领取农民专业合作社法人营业执照，赋予其合作社法人地位，改革后村级集体经济组织统称为“社区股份合作社”。上海、河北、山东等省市也允许改制为社区股份合作社等形式的集体经济组织在工商行政管理部门登记为农民专业合作社法人。这种方式将集体经济组织按专业合作社法人进行登记，存在着明显的局限性，二者在合作属性、业务范围、成员构成、管理方式等方面存在诸多不同，以合作社法人的名义进行登记并不准确。三是登记为企业法人。青岛、厦门、长沙等地的个别城中村、城郊村、经济发达村，采取了参照公司法规定将集体经济组织登记为企业法人的做法。这些村大都具有集体资产量大、已经完成撤村建居、已经没有集体统一经营土地等特征。目前，在全国范围内，注册登记为企业法人的集体经济组织数量很少。这一做法最大的问题在于，集体经济组织与一般企业存在着重大差别，有关一般企业法人的规则很多并不能适用于集体经济组织。这些探索可以说为农村集体经济组织成为法人提供了实践基础。
第二，赋予农村集体经济组织法人地位有现实需要。农村集体经济组织是一种特殊的民事主体。根据宪法、物权法等法律规定，农村集体经济组织依法代表全体成员行使农村集体资产所有权，承担农村集体经济经营管理事务。按照农村土地等集体资产归属，农村集体资产在村、组两级分属60.4万个村、495.5万个组的集体经济组织成员集体所有，目前已有24.4万个村、77.4万个组建立了集体经济组织。实践中，农村集体经济组织既缺乏统一、规范、具体的名称和形式，也很难参与市场经济活动。由于现实中农村集体经济组织缺乏具体形式和法人地位，法律规定了村民委员会可以代行集体经济组织的职能。这一做法在实践中容易混淆农村集体经济组织和村民自治组织，客观上造成了农村政经不分的状态，影响集体经济组织开展正常的经济活动。法人地位缺失也限制了农村社区集体经济组织的民事权利能力和民事行为能力，突出表现在农村社区集体经济组织不能在工商部门登记取得经营资格，也就不能独立开展经营业务；不能在国家质量技术监督部门取得组织机构代码证，就没有依法参与经济社会活动的通行证，就不能在银行开账号，难以从金融部门获得贷款，不能在税务部门申请购买税票等。这些都使得农村集体经济组织只能依附在其他经营主体上，只能将其资产以入股、承包、租赁等方式参与其他经营主体的经济活动，进而成为难以壮大的“小矮人”。如果不赋予农村集体经济组织法人地位，其财产权利也将无法得到保护，发展集体经济也无从谈起，特别是在农村集体产权改革中会造成集体资产流失。因此，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，是实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益的重要举措。
第三，赋予农村集体经济组织法人地位符合中央有关改革精神，符合物权法等法律规定，有利于完善农村集体经济实现形式和运行机制，增强农村集体经济发展活力。农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。改革开放以来，农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地解放和发展了农村社会生产力。如何进一步发展和搞活农村集体经济就成为我们党面临的一项重要任务。党的十八大以来，党中央高度重视农村经济的发展，出台了一系列政策，采取了一系列的举措，例如党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定，关于加快农村集体产权制度改革的若干意见等。这些文件的一个重要精神，就是适应健全社会主义市场经济体制新要求，不断深化农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，盘活农村集体资产，构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制。而赋予农村集体经济组织法人地位正是对中央这一系列文件精神的贯彻和落实，对于坚持中国特色社会主义道路，完善农村基本经营制度，增强集体经济发展活力，引领农民逐步实现共同富裕具有深远历史意义。
到目前为止，尚无法律法规和政策文件对农村集体经济组织给出定义和解释。理论界和实务界对于农村集体经济组织的概念内涵、具体范围在认识上也不尽一致。有的认为，农村集体经济组织应当是一个范围很宽的概念，它应当既包括公社型集体经济组织、社会合作型集体经济组织和社区股份型合作型集体经济组织，也包括各种专业合作社和乡镇企业，例如农民专业合作社等。有的认为，农村集体经济组织不宜过宽，不应包括各种专业合作社和乡镇企业，而应仅包括公社型集体经济组织、社会合作型集体经济组织和社区股份型合作型集体经济组织。农村集体经济组织的表述有一个发展变化的过程的，从历史上看，根据1955年通过的《农业生产合作社示范章程》的规定，农业集体经济组织主要就是指农业生产合作社，该规定已于1987年失效。1986年通过的民法通则在第七十四条作了“村农业生产合作社等农业集体经济组织”的表述。但是，农业生产合作社作为计划经济时代的产物，已经不能再适应改革开放以来新的发展形势。因此，目前，宪法和绝大部分法律都已经删除、修改了“农业生产合作社”的表述。“农业生产合作社”已经不再适宜作为法律概念出现，自然也不应该再认为农村集体经济组织主要是指农业生产合作社。综合我国土地管理法、农村土地承包法、农业法、村民委员会组织法、物权法等法律的规定，对于农村集体经济组织法人的内涵和外延作以下理解较为适宜：一是资产的不可分割性。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。物权法第五十九条第一款规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”因此，农民集体作为所有权人，其权利的行使是透过其代表即农村集体经济组织这一法律主体实施的。农村集体经济组织以土地为中心，以地缘为基础，集体资产属于本集体成员集体所有，不可分割。需要注意的是，随着农村集体经济的发展，农村集体拥有的经营性资产越来越多，根据中央关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见，将有序推进经营性资产股份合作制改革，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，必须体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。也就说，对于土地等资源性财产，目前由于分产到户，既不能分割也不宜量化成股份或者份额；对于经营性资产，可以根据群众的意愿以股份或者份额形式量化到本集体成员，但只是作为成员参与分配的基本依据，也不是分割到成员个人。二是成员的社区性。集体经济组织成员由社区内的农民以土地等集体财产为纽带组成，其加入、退出有特别的程序和限制性规定。农村集体经济组织法人与营利法人和非营利法人最大的区别是，农村集体经济组织法人的成员具有天然性和身份性。所谓天然性和身份性是指集体经济组织的成员与土地有依附关系，与农民的身份也有依附关系。因此，农村集体成员的加入、退出与其他法人有很大的区别，营利法人和非营利法人的成员原则上都是加入自愿，退出自由，而农村集体经济组织成员的加入和退出，原则上都与土地和农民的身份密切相关。从这个角度讲，农村集体经济组织的成员和股份都带有一定的封闭性，不能自由流动。三是组织的稳定性。由于农村集体经济组织具有天然的地域性和社区性，因此，农村集体经济组织非经法律规定不能任意消灭，也不能轻易宣布解散和清算。四是职能的特定性。根据农业法第十条第三款规定，农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力。农村集体经济组织也可以进行投资举办乡镇企业等经济活动。同时，不少集体经济组织既承担经济职能，也承担一定的村集体公益性的社会功能。伴随农村经济社会的深刻变化，农村集体经济组织呈现出三个新的特点：一是经营范围日益扩大，由主要从事农业生产经营，向一二三产业融合发展转变。二是服务对象日益扩展，由本集体经济组织成员向所在地区的居民扩展。三是实现形式日益丰富，由“政社合一”的生产队、生产大队、人民公社，向“政社分设”的经济合作社、股份经济合作社等多种形式转变。
正是因为农村集体经济组织具有以上特征，与其他法人有很大的不同，本法将农村集体经济组织法人作为特别法人加以规定。本法虽然赋予了农村集体经济组织的法人地位，但是正如前述，农村集体经济组织法人的设立、变更、终止有许多特殊之处；还面临如何明确其权利义务关系，如何确定其成员资格，如何健全其组织结构、完善其治理其机构，哪些财产可以处分，责任如何承担等一系列问题，对这些问题还有不同意见；且以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务的农村集体产权制度改革都还在进行中，一些问题还需要进一步的探索。因此，本法只是明确了农村集体经济组织的法人地位，对于农村集体经济组织中的具体问题还需要根据农村集体产权制度改革的情况，下一步由其他法律或者行政法规作出进一步的细化规定。因此，本条第二款明确规定，法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定。
【适用指南】
对于本条的适用，应注意把握以下问题：
1.农村集体经济组织与村民委员会、农民专业合作社的关系问题。正确理解农村集体经济组织法人，需要区分以下两对关系：（1）农村集体经济组织与村民委员会的关系。村民委员会与集体经济组织的性质是不同的。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，担负着办理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等多种职能。作为基层群众的自治组织，主要从事本集体的公益事务，或者受政府委托从事一些管理性事务，不是以纯粹的民事主体身份出现的。而农村集体经济组织是代表村集体从事各种经营活动的组织，原则上不承担本集体的公益性事务。因此，二者的分工和职能不同。当然，在我国很多地方，特别是中西部农村，由于集体经济不发达，没有成立单独的农村集体经济组织，根据物权法、村民委员会组织法等法律，在这种情况下，可以由村民委员会代行农村集体经济组织的职能，这就形成了“村社合一”，村民委员会“一体两面”的状况。但是，从促进农村集体经济发展的角度看，这种“村社合一”的局面容易导致二者职责不明，关系不清，甚至可能导致少数村民委员会干部控制集体资产，导致集体资产流失和滋生腐败，这是不利于农村集体经济长远发展的，也不利于农村集体经济的规范运作。因此，村民委员会与村集体经济组织应当相分离，并从法律上对村民委员会和农村集体经济组织之间的关系作出更为清晰的规定，突出村民委员会的公共服务功能，剥离其在农村集体资产管理方面的功能，使之成为单纯的村民自治组织，其所需经费由公共财政和集体经济收益支付，村集体资产经营管理由村集体经济组织全权负责。（2）农村集体经济组织和农民专业合作社的关系。农村集体经济组织自20世纪50年代起至今，即便是经历人民公社体制、家庭承包经营改革、集体产权量化到成员改革等，始终坚持集体所有和民主管理，其与农民专业合作社的价值取向、组织属性和功能等方面有一定相似处。但是，二者存在着以下重大差别：①两者的合作基础不同。农村集体经济组织是20世纪50年代农业生产合作化及其后的农村人民公社化后传承下来的组织资源，以社区土地的农民集体所有为基础。农民专业合作社则以生产经营合作为基础，实行跨社区合作。②在成员资格的确定上不同。农村集体经济组织成员的资格确定，在实施集体产权量化到成员改革前，不是以自愿参与和承担相应权利义务而取得成员资格，而是以社区为单位，主要与户籍挂钩，自出生起原则上即可获得成员资格；在集体产权量化到成员的改革中，不少地方又往往与土地的第一轮承包挂钩。农民专业合作社的成员资格受到的限制要小得多，甚至并不限于农民，且以自愿为原则。农民专业合作社法第十四条第一款规定：“具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，可以成为农民专业合作社的成员。但是，具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社。”第十五条规定：“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十。”“成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员；成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的百分之五。”③收益分配方式不同。农村集体经济组织的收益首先用于保障社区组织运转、兴办公益事业，在有结余的情况下才在成员中实施分配。农民专业合作社的收益主要用于成员分配，且按交易量比例分配为主。农民专业合作社法第三十七条规定：“在弥补亏损、提取公积金后的当年盈余，为农民专业合作社的可分配盈余。”“可分配盈余按照下列规定返还或者分配给成员，具体分配办法按照章程规定或者经成员大会决议确定：（一）按成员与本社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十；（二）按前项规定返还后的剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。”④在是否背负历史债务上不同。农村集体经济组织往往有政社合一下发展集体经济和承担基础设施、社会事业等公益事业所形成的历史债务。农民专业合作社是新兴民事主体，没有这类历史债务。正是这些差异的存在，才决定了农村集体经济组织是与农民专业合作社不同的法人类型。
2.农村集体经济组织成员资格界定问题。民法总则起草过程中，有的意见提出，对农村集体经济组织成员资格的认定，各地做法不一，建议明确成员资格的界定标准。有的意见则认为，农村情况千差万别，农村集体经济组织的形成历史、成员构成和资产组成均不完全相同，出台全国统一的标准难以适应不同情况，不宜由法律作出统一规定。民法总则最终未就农村集体经济组织成员资格界定问题作出规定。根据中央关于农村集体产权制度改革的意见，应当按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，确认农村集体经济组织成员身份。目前，对这个问题，一些地方正在进行改革试点，探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法。待改革试点结束后，根据试点情况将会在相关单行法律中明确这个问题。
【相关规定】
《中华人民共和国物权法》第五十九条，《中华人民共和国农业法》第十条，《中华人民共和国农民专业合作社法》第十四条、第十五条、第三十七条。
第一百条
城镇农村的合作经济组织依法取得法人资格。
法律、行政法规对城镇农村的合作经济组织有规定的，依照其规定。
【条文主旨】
本条是关于城镇农村的合作经济组织法人资格取得的规定。
【立法要点及理由】
供销合作社等合作经济组织对内具有共益性或者互益性，对外也可以从事经营活动，具有相当的特殊性。《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》指出“供销合作社地位性质特殊”“必须确立其特定法律地位”。因此，本条规定，城镇农村的合作经济组织依法取得法人资格。同时，授权法律、行政法规可对合作经济组织法人作出特别的规定，具体落实民法总则的规定。
在党和政府的鼓励、支持下，供销合作社等城镇农村的合作经济组织近年来取得了蓬勃的发展。供销合作社在长期为农服务实践中，形成了独具中国特色的组织和服务体系，是党和政府抓得住、用得上的为农服务骨干力量。在计划经济时期，供销合作社长期成为政府的职能部门，执行国家的统购统销政策，为支持农业生产、保护农民利益、保证国家需要、恢复国民经济发挥了积极作用，成为党和政府联系农民群众的纽带、沟通城乡的桥梁和巩固工农联盟的重要力量。改革开放以来，供销合作社坚持为农服务宗旨，保留了全国性组织体系，全系统依然是党和政府发挥调节市场、平稳物价的重要依靠力量。特别是最近十几年来，供销合作社组织网络和服务阵地得到迅速恢复和加强，在城乡统筹发展和农业现代化建设中发挥着重要作用。截至2016年年底，全国供销合作社系统有基层供销合作社2.9万个，覆盖全国92.5%的乡镇（涉农乡镇基本全覆盖）；除全国供销合作总社外，有32个省级联合社，335个市地级联合社，2404个县级联合社，上级社对下级社具有指导、协调、监督、服务、教育培训职责。为服务基层、服务“三农”、沟通城乡，供销合作社还兴办了社有企业2.1万个，领办创办农民专业合作社17万个，建立村级综合服务社（中心）37.4万个，发展社会组织1.8万个，举办事业单位280个，发展连锁配送网点达98.2万个，全系统干部职工340万人。
从组织设立、职能和管理体制看，供销合作社基本上按行政区划设置，县级以上联合社的设立需经同级党委政府批准，具有“三定”方案，人员基本上参公管理，负责人由同级党委提名，确保供销合作社执行党和政府的方针政策。这一独具中国特色的组织和服务体系，被社会形象比喻为农村流通巨无霸，已经成为供销合作社发挥为农服务独特优势和重要作用的基础，也是党和政府重视支持供销合作社的重要原因之一。实践中，在农村偏远地区、边疆少数民族地区，供销合作社也一直是地方党委政府以合作经济形式联系农民群众、开展农村公共服务、维护稳定的重要力量。
长期以来，供销合作社没有明确的法律地位，在民法通则规定的四类法人框架内，难以归入任何一类，不仅自身权益得不到有效保护，也制约其事业更好发展。对基层社来说，新建和改造基层社无法登记办证，工商部门认为没有法律法规依据。《乡村集体所有制企业条例》第二条第二款规定：“农业生产合作社、农村供销合作社、农村信用社不适用本条例。”《城镇集体所有制企业条例》第六十五条规定：“供销合作社的管理办法，另行制定。”考虑到供销合作社特殊性，无论是2007年制定《农民专业合作社法》时，还是目前正在进行的修改，都未将供销合作社列入调整范围。对联合社来说，1995年中央决定联合社退出政府序列，但一直没有明确退出后的身份。由于无法出具主体资格证明，联合社连自己在出资企业中的股东身份，都难以证明。联合社人员纳入编制管理，使用的是事业编，但并未明确联合社是事业单位；联合社部分人员参公管理，并未明确联合社是机关法人。需要说明的是，供销合作社法律地位不明确，其主体指的是基层供销合作社，县级、市级、省级联合社，中华全国供销合作总社，这五级组织共31788个，共同面临的问题就是没有“户口本”。供销合作社出资企业、举办的事业单位、发展的社会组织等分别受公司法、事业单位管理条例、社会团体登记条例等相关法律法规调整，不存在法律地位不明确问题。
对于城镇农村的合作经济组织法人应当归入营利法人还是非营利法人，抑或是特别法人，在立法过程中存在着不同的意见。有的意见认为，合作经济组织法人应为营利法人；有的意见认为合作经济组织法人应为非营利法人；有的意见则认为合作经济组织法人具有特殊性，单纯按照营利性法人和非营利性法人的分类，无法将其归入其中，应当作为特别法人。民法总则采纳了最后一种意见，将供销合作社等城镇农村的合作经济组织法人列入特别法人。应当说，供销合作社等合作经济组织对内具有共益性或者互益性，对外也可以从事经营活动，具有相当的特殊性。《中共中央、国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号）指出：“供销合作社地位性质特殊，既体现党和政府政策导向，又承担政府委托的公益性服务，既有事业单位和社团组织的特点，又履行管理社有企业的职责，既要办成以农民为基础的合作经济组织，又要开展市场化经营和农业社会化服务。为更好发挥供销合作社独特优势和重要作用，必须确立其特定法律地位，抓紧制定供销合作社条例，适时启动供销合作社法立法工作。”
本条分两款对合作经济组织法人作了规定。第一款规定：“城镇农村的合作经济组织依法取得法人资格。”本款未规定“登记”或者其他具体形式，是为了便于照顾到各种情形。本条第二款规定“法律、行政法规对城镇农村的合作经济组织有规定的，依照其规定”。本条第一款重在突出城镇农村合作经济组织法人资格的取得。第二款则在第一款的基础上，授权法律、行政法规可对合作经济组织法人作出特别的规定，具体落实民法总则的规定。
【适用指南】
对于本条的适用，应注意把握以下问题：本条第一款使用“依法”取得法人资格的表述，是为了适应城镇农村合作经济组织的现实需要。目前，对于供销合作社还没有专门的法律和行政法规进行规范。虽然中央已明确适时制定供销合作社法，但短时期内无法实现，目前正在研究制定的供销合作社条例将是其实际取得法人资格的具体依据，因此，使用“依法”具有较大的包容性。如果使用“依照法律”，供销合作社特别法人就需要将来制定供销合作社法时才能落实到位，这实际上是将这一规定架空，也不利于落实中央“必须确立其特定法律地位，抓紧制定供销合作社条例”的要求。
【相关规定】
《中共中央、国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》。
第一百零一条
居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。
未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。
【条文主旨】
本条是关于基层群众性自治组织法人资格取得、民事活动范围及村民委员会特定情形下可以代行村集体经济组织职能的规定。
【立法要点及理由】
村民委员会和居民委员会作为基层群众性自治组织，在为社区提供公益服务，从事社区建设中需要进行大量的民事活动，若不赋予其法人地位，将制约其职能的发挥。因此，本条第一款规定居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格。鉴于其成立的目的在于实现村民自治、居民自治，而非参与市场经济活动，故将其民事权利能力和民事行为能力限制在“可以从事为履行职能所需要的民事活动”。考虑到现实中大量的村集体尚未成立农村集体经济组织，本条第二款例外规定，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。
村民委员会和居民委员会都是我国的基层群众性自治组织。村民委员会组织法和城市居民委员会组织法对此作了明确规定。《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”《城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”第三条规定：“居民委员会的任务：（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；（三）调解民间纠纷；（四）协助维护社会治安；（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。”第四条规定：“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。”“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”根据上述规定，可以说，村民委员会和居民委员会都有明确的法律地位，但是到目前为止，却没有法律明确赋予村民委员会和居民委员会民事主体地位。立法过程中，不少意见提出，村民委员会和居民委员会没有明确的民事主体地位，制约了其为社区提供公益服务的职能，建议民法总则明确规定其具有法人地位。该项意见为立法机构采纳。村民委员会和居民委员会作为基层群众性自治组织，在为社区提供公益服务，从事社区建设中需要进行大量的民事活动，例如建设社区公益设施，代表村集体或者居民社区签订公益用品的买卖合同等，若不赋予其法人地位，将严重制约其职能的发挥，不利于社区公益事业的发展和建设。特别是在我国不少农村，村民委员会还代行村集体经济组织管理集体资产的职能，但村民委员会不具备法人资格，无法人组织机构代码，无法独立进行经济活动，从而影响农村集体经济的发展。因此，赋予村民委员会和居民委员会法人是必要的。基于此，本条规定，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。
村民委员会、居民委员会法人与其他法人相比，具有相当的特殊性：
（1）设立特殊。村民委员会、居民委员会都是依据法律直接设立的。村民委员会是各行政村依据村民委员会组织法设立的；居民委员会是依据城市居民委员会组织法设立的。村民委员会组织法第三条规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。”“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。”据此，村民委员会的设立，不是由村民或村民会议提出，而是由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。《城市居民委员会组织法》第六条规定：“居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。”“居民委员会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定。”据此，居民委员会的设立，是由不设区的市、市辖区的人民政府直接决定的。
（2）变更和终止特殊。除非村乡合并或者居民社区的区划发生变化，否则村民委员会和居民委员会不终止。而且，村民委员会的撤销、范围调整，不是由村民或村民会议提出，而是由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。居民委员会的撤销、规模调整，是由不设区的市、市辖区的人民政府直接决定的。
（3）行使职能特殊。如前所述，村民委员会和居民委员会主要从事公益事业和提供公共服务，这与营利法人和非营利法人的职能有较大的不同。此外，村民委员会、居民委员会还承担着营利法人和非营利法人不可能承担的其他法定义务。比如，《村民委员会组织法》第五条第二款规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”；第九条规定：“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。”“村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设。”“多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助。”《城市居民委员会组织法》第五条规定“多民族居住地区的居民委员会，应当教育居民互相帮助，互相尊重，加强民族团结”；第十八条规定“依照法律被剥夺政治权利的人编入居民小组，居民委员会应当对他们进行监督和教育”。
（4）组织机构特殊。村民委员会一般由村主任等村干部组成，居民委员会一般由居委会主任等干部组成，而且这些成员都须经过公开选举产生。《村民委员会组织法》第六条规定：“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。”“村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。”“对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴。”第十一条规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。《城市居民委员会组织法》第七条规定：“居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成。多民族居住地区，居民委员会中应当有人数较少的民族的成员。”第八条规定：“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。”“年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”
（5）责任承担上特殊。《城市居民委员会组织法》第十六条规定：“居民委员会办理本居住地区公益事业所需的费用，经居民会议讨论决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以向本居住地区的受益单位筹集，但是必须经受益单位同意；收支账目应当及时公布，接受居民监督。”第十七条规定：“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。”“居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。”因此，居民委员会的债务应以向居民筹集的费用、政府拨付的工作经费和居民委员会的经济收入补助来承担。《村民委员会组织法》第三十七条规定：“人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件；人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。”“村民委员会办理本村公益事业所需的经费，由村民会议通过筹资筹劳解决；经费确有困难的，由地方人民政府给予适当支持。”因此，村民委员会原则上也应当以其办公经费承担债务，该债务是其代表村集体从事经济活动所欠，可以以村集体财产承担，但不得处分村集体所有的土地。基于村民委员会法人和居民委员会法人的上述特殊性，本法将其作为特别法人在本节加以规定。
需要注意的是，依照本条第一款的规定，村民委员会和居民委员会作为基层群众性自治组织法人，只能从事“为履行职能所需要的民事活动”。由于基层群众性自治组织法人在社会生活中的特殊地位，其成立的根本宗旨和目的在于实现村民自治、居民自治，而非参与市场经济活动。若允许基层群众性自治组织法人从事经营性活动，与其行使的职能不相符合。因此，对基层群众性自治组织法人的民事权利能力和民事行为能力应当限制在“可以从事为履行职能所需要的民事活动”。
本条第二款规定，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。从法律的角度而言，村民委员会是村民选举执行村民自治的常设机构，村集体经济组织的经营不属于村民自治的范畴。《村民委员会组织法》第八条规定：“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权益。”该条规定将村民委员会与村集体经济组织并列。然而，村集体经济组织由于历史的原因成立得很少。据统计，村两委（村中国共产党员支部委员会和村民自治委员会的简称）机构健全、集体经济组织挂牌的村集体大体上仅占30%左右。在土地承包法实施的十几年中，多数地区是以村民委员会代行集体经济组织发包权能的，在实践中许多地方的村民委员会成员同时兼任村集体经济组织的负责人，实行两套班子一班人马。因此，无论从历史的承续，还是现实多数农村的实际做法看，从法律上明确在未设立村社合一的农村集体经济组织的自然村，由村民委员会依法代行村集体经济组织职能，是能够得到绝大多数农村群众认可的，是可行的。
【适用指南】
对于本条的适用，应注意把握以下问题：辩证看待本条第一款“可以从事为履行职能所需要的民事活动”和第二款“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”的关系。农村集体经济组织法人与村民委员会这一基层群众性自治组织法人是不同的法人类型，具有不同的职能。本条第一款将包括村民委员会在内的基层群众性自治组织法人的民事权利能力和民事行为能力限制在“可以从事为履行职能所需要的民事活动”。因此，正常情况下，村民委员会不应当行使本应由农村集体经济组织依法行使的职能。只是考虑到，当前农村改革尚在进行当中，现实中大量的村集体尚未成立农村集体经济组织，作为补救措施，另外规定村民委员会在未设立村集体经济组织的情况下，可以依法代行村集体经济组织的职能。换言之，如果村集体已经成立了村集体经济组织，则村民委员会不得越俎代庖去代行村集体经济组织的职能，而应严格按照本条第一款的规定，对自身的行为加以约束，将从事的民事活动限制在为履行职能所需要的范围内。
【相关规定】
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条至第十一条、第三十七条，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条至第七条、第十六条。
[1]详见最高人民法院（2012）民二终字第8号民事判决书。
[2]王泽鉴著：《民法总则》，中国政法大学出版社2001年版，第444页。
[3]佟柔主编：《中国民法学·民法总则》，中国人民公安大学出版社1992年版，第165～166页。
[4]最高人民法院民事审判第二庭编：《公司案件审判指导》，法律出版社2014年版，第547页。
[5]史尚宽：《民法总论》，中国政法大学出版社2000年版，第143页。
[6]朱慈蕴：《公司法原论》，清华大学出版社2011年版，第82页。
[7]安建主编：《中华人民共和国公司法释义》，法律出版社2013年版，第71页。
[8]龙卫球著：《民法总论》（第二版），中国法制出版社2002年版，第366页。
[9]安建主编：《中华人民共和国公司法释义》，法律出版社2013年版，第80页。
[10]安建主编：《中华人民共和国公司法释义》，法律出版社2013年版，第83页。
[11]安建主编：《中华人民共和国公司法释义》，法律出版社2013年版，第88页。
[12]周有苏等著：《新公司法论》法律出版社2006年版，第349页。
[13]安建主编：《中华人民共和国公司法释义》，法律出版社2013年版，第91页。
[14]详见：《第十二届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国民法总则（草案）〉审议结果的报告》（2017年3月12日第十二届全国人民代表大会第五次会议主席团第二次会议通过），http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-03/15/content_2018917.htm，2017年3月16日访问。
[15]张璁：《全国人大常委会审议民法总则草案，法人一章增加特别法人类别》，载《人民日报》2016年12月20日04版。
[16]王春梅：“潮流与现实悖反：我国机关法人之定位与重构”，载《北京行政学院学报》2016年第3期。
[17]此文件已失效。
[18]详见最高人民法院（2001）民二终字第70号民事判决书。