第一节　指导思想

法治属于上层建筑范畴，是意识形态色彩很鲜明的领域，必须坚持正确的指导思想。法治政府建设的指导思想，是指导全部行政活动的理论体系。《纲要》在开篇布局的“总体要求”部分就旗帜鲜明地提出，法治政府建设的指导思想是：“高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，根据全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，深入推进依法行政，加快建设法治政府，培育和践行社会主义核心价值观，弘扬社会主义法治精神，推进国家治理体系和治理能力现代化，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。”这明确了法治政府建设的制度属性和前进方向。

一、高举中国特色社会主义伟大旗帜

一个国家选择什么样的法治道路，是由这个国家的国体政体、历史传承、文化传统、发展水平等因素决定的。习近平总书记强调指出：“世界上没有放之四海而皆准的具体发展模式，也没有一成不变的发展道路。历史条件的多样性，决定了各国选择发展道路的多样性。”党的十一届三中全会后，党在深刻总结正反两方面历史经验和科学分析我国国情的基础上，提出走自己的道路、建设中国特色社会主义。从此，我们党高举中国特色社会主义伟大旗帜，开启了在中国特色社会主义道路上实现中华民族伟大复兴的崭新征程。

旗帜引领方向，旗帜凝聚力量。由于各国历史、文化和发展道路的不同，存在着不同的法治建设模式。在法治政府建设中高举中国特色社会主义伟大旗帜，就是要明确宣示，法治政府建设作为社会主义法治国家建设的重要内容，将坚定地沿着中国特色社会主义法治道路前进。明确这一根本性问题，有利于明确法治政府建设的根本目的和历史任务，保障法治政府建设的正确方向。

二、贯彻党的基本理论和路线方针政策

道路关乎全局，方向决定成败。全面推进依法治国，最关键的是道路、方向是否正确。党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，必须贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神。改革开放以来，我们党把马克思主义基本原理同当代中国实际相结合，提出了关于依法治国的一系列重要思想，形成了中国特色社会主义法治理论。这一法治理论蕴含在邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平总书记系列重要讲话中。党的十八大以来，习近平总书记就社会主义法治国家建设提出了许多富有创见、内涵丰富、博大精深的新思想、新观点、新论断、新要求，深刻回答了新形势下依法治国的一系列重大理论和实践问题，为社会主义法治国家建设提供了强大思想武器。

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。我们党领导人民治国理政，大量工作是通过政府来体现和落实的，建设法治政府最根本的就是坚持中国共产党的领导。纵观我国法治政府建设的历程，从2002年党的十六大提出“推进依法行政”，2007年党的十七大将“法治政府建设取得新成效”确立为全面建设小康社会要求，到2012年党的十八大将法治政府基本建成作为全面建成小康社会的重要目标之一，2014年十八届四中全会明确建设法治政府的内涵和目标。可以说，法治政府的性质、方向、目标、路径都是我们党确立的，各项任务也是党带领人民在实践中一步一步完成的。各级政府及其部门要始终把党的领导贯彻到深入法治政府建设的全过程和各方面，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，在党委统一领导下，谋划和落实法治政府建设的各项任务。

三、根据“四个全面”战略布局

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出了“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的战略布局。其中，全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措，“四个全面”战略布局是一个统一的整体。

法治政府建设与“四个全面”有着极其密切的关系。第一，党的十八大将到2020年基本建成法治政府作为全面建成小康社会的重要目标之一，能不能如期实现法治政府基本建成的目标，直接关系小康社会的全面建成。第二，法治政府建设作为全面依法治国的主体工程和重大任务，与全面深化改革是辩证统一的关系。通过加快建设法治政府，促进全面依法治国，有助于确保改革沿着法治轨道有序推进，及时巩固和发展改革成果；通过全面深化改革，推进体制机制创新，进一步解放和发展生产力，促进社会公平正义，可以为建设法治政府创造更好的条件。两者有机结合，互相促进，推动国家治理走向长治久安。第三，中国共产党是我国的执政党，我们的政府是党领导下的政府，各级行政机关在党的领导下开展各项工作，各级行政机关的工作人员多数是中国共产党党员。加强法治政府建设，进一步规范行政权力的配置和运行，健全完善“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制，把权力关进制度的笼子，也是落实全面从严治党的一项具体要求。通过全面从严治党，以零容忍的态度保持高压反腐的态势，加大干部作风建设的力度，必将使行政机关工作人员更加理性、谨慎地依法行使人民赋予的权力。因此，我们要把法治政府建设放在“四个全面”的战略布局中来把握，把“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰的总要求贯穿于法治政府建设各项具体工作的全过程、各环节，为协调推进“四个全面”凝聚更为强大的正能量、推动力。

四、围绕全面推进依法治国总目标

党的十八届四中全会《决定》提出，全面推进依法治国的总目标，是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。在我国，行政机关承担着经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个领域的繁重管理任务，大约80％的法律、90％的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关负责执行的。与人民群众打交道最多的国家机关也是各级行政机关，其行政能力和执法水平与人民群众的生产生活、切身利益息息相关。可以说，各级政府及其部门在法治国家建设中占据着举足轻重的地位。不深入推进依法行政，就不可能做到全面推进依法治国；法治政府基本建成的目标没有实现，也就不可能建成社会主义法治国家。

随着我国改革进入攻坚期和深水区，各级行政机关面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多也前所未有。同时，政府在权力运行中还存在不少问题和矛盾，行政体制与经济社会发展要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍，制度建设反映客观规律不够，有法不依、执法不严、违法不究现象还时有发生。解决这些问题，适应全面建成小康社会的新形势和全面依法治国的进程，必须全面推进依法行政，加快建设法治政府，特别是要下大气力解决一些地方和部门在法治政府建设方面的形式化、口号化、实用化倾向，使各级政府及其部门在法治轨道上行使权力，为推动法治国家建设奠定坚实基础。

五、把握建设社会主义法治国家的工作布局

建设社会主义法治国家，必须更加重视法治建设的整体推进和协调发展，更加重视调动各方面的主动性、积极性。一方面，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党在新的历史条件下执政的基本方式，依法行政是各级政府的基本准则。依法治国、依法执政、依法行政是有机联系的整体，三者具有内涵的统一性、目标的一致性、成效的相关性，必须彼此协调、共同推进、形成合力。

另一方面，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治国家要求国家权力由宪法和法律赋予，依照法律的程序规定行使，并对行使公权力的行为承担相应的法律责任。法治政府是依法设立，职权由法律赋予且依法行使，对其行为承担法律责任的政府。法治社会是指公民、法人和其他社会组织依照法律行使权利、履行义务，依法承担责任，依法办事、依法解决纠纷和进行治理的社会。法治国家、法治政府、法治社会，三者相互联系、内在统一，缺少任何一个方面，全面依法治国的总目标就难以实现。所以，在全面依法治国进程中，必须将法治国家、法治政府、法治社会建设同步规划、同步实施、一体建设。

六、培育和践行社会主义核心价值观，弘扬社会主义法治精神

核心价值观是一定社会形态和社会性质的集中体现，在社会思想观念体系中处于主导地位，直接影响社会运行过程和社会发展方向。它通过塑造国家形象、彰显制度精神来获得人们的认同，并用以引导、规范社会成员的行为，凝聚全社会力量向着共同的目标迈进。党的十八大报告提出：“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。”

法律是治行的规范，道德是治心的规范。建设法治政府，既要规范行为，也要引领思想、陶冶情操。再多再好的法律，必须转化为人民内心自觉才能真正为人们所遵行。否则，法律实施就会缺乏坚实的社会基础，法治政府建设也是空中楼阁。如果一个执法者缺乏基本的道德素养，内心对法律没有敬畏，行政权力就有可能变成寻租腐败的工具。推进法治政府建设，一项重要任务就是弘扬社会主义核心价值观，提高全民族的思想道德水平，使尊法、守法、学法、用法成为一种自觉，为法治政府建设创造良好的社会环境。

党的十八届四中全会《决定》指出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”，“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围”。这些论述深刻阐述了守法意识、法治精神在法治建设中的重要性。社会主义法治精神是对社会主义法治认识不断深化的重要成果，是中国特色社会主义法治理论的重大发展。历史经验和现实状况都表明，只有法律成为人们自觉遵守的规则，内化于心、外化于行，法治政府建设才有社会基础，法治理想才能落到实处。以江苏省张家港市为例，该市在法治建设中，积极探索法治政府与法治社会有序互动、一体建设的体制机制，以法治政府建设为引领，通过对行政机关及其工作人员行为和作风的硬约束，带动形成全社会遵章守法的浓厚氛围，实现政府管理、公共服务与基层自我管理、自我服务有机衔接互动，促进了城乡文明程度显著提高。

七、推进国家治理体系和治理能力现代化

党的十八届三中全会《决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义、推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套密切相关、相互协调的国家制度。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，是相辅相成的有机整体，只有把两者统一起来才能治理好国家。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是为了形成最适合社会主义中国的现代化国家治理模式。正如习近平总书记所说，在我国社会主义实践的后半程，“我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”。

法治是国家治理体系和治理能力的集中体现和重要依托。政府是国家治理最重要的主体之一，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，政府治理的质量和效率直接决定着国家治理的质量和效率。要推进国家治理体系和治理能力现代化，既要充分发挥政府治理的功能，也要切实加强对政府自身的治理。我们所要建构的法治政府，蕴含职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信等具体目标，既强调制度的建构，更注重制度的执行。这有助于进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场活力和创造力。同时，发挥政府在市场失灵领域中的关键性作用，促进社会公平正义，推动政府治理模式的现代化转型。李克强总理强调的“用法治思维和法治方式履行政府职能，推动改革发展，建设现代政府”，也正是法治政府建设努力的方向。

八、为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障

党的十八大报告提出，在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在中华人民共和国成立一百年时建成社会主义现代化国家。2012年11月，习近平总书记在参观国家博物馆《复兴之路》展览时指出：“实现中华民族伟大复兴，就是中华民族近代以来最伟大的梦想。”中华民族伟大复兴的中国梦，不仅意味着国家强盛、人民富足，更意味着人民生活得更加幸福、平等、有尊严。

党的十八届四中全会《决定》指出：“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”全面依法治国是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩，法律就是治国理政最大的规矩。要跳出“历史周期律”，实现党和国家长治久安，必须以法治提供根本性、全局性、长期性的制度保障。当前，改革发展稳定任务加重，矛盾风险挑战增多，对国家和政府治理都提出了新的挑战。越是在关键时刻，我们越需要发挥法治的作用，通过法治国家、法治政府建设，最大限度地凝聚共识、汇聚力量，正确处理改革发展稳定的关系，才能使我国经济社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。在法治政府建设中，我们必须从这样的战略高度来理解和把握法治的作用与地位，这是党和人民的战略选择，也是历史发展的必然规律。