第二节　总体目标

党的十八大将法治政府基本建成确立为全面建成小康社会的重要目标之一。党的十八届四中全会《决定》对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作了全面部署，明确提出“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。《纲要》在此基础上进一步明确，法治政府建设的总体目标是“经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。

一、职能科学

职能是职责和功能的统一体。政府职能是指行政机关在管理国家和社会事务，并为社会提供公共服务过程中的基本职责和功能作用。政府职能在行政体制中占有重要地位，是确定各级政府权力范围和任务的基础。行政机关的活动内容和任务都必须根据已经确定的职能来开展和进行，否则就有可能导致政府职能的越位、缺位和错位。政府职能扩张、管得更多更细，是近代国家发展进程中的共同特征。市场经济发展到一定阶段，必然要求重新审视政府权力的边界，职能科学是更好发挥政府作用的前提条件。当前，我国正处在全面深化改革和加快转变经济发展方式的关键时期，这就要求政府有所为、有所不为，最大限度地减少对微观事务的干预，把精力主要放在营造公平竞争的市场环境、提供必需的公共服务、维护社会公平正义上，实现从“全能政府”向“有限政府”转变。政府具体哪些该放、哪些该管，可以行使哪些权力，应当承担哪些责任，最终要通过法律形式予以明确。只有这样，才能对政府与市场、社会的边界作出科学清晰的界定。

要实现政府职能科学的目标，就必须加快政府职能转变，大力推进简政放权、放管结合、优化服务，最大限度地减少对微观经济领域的管理职能，从不该管、管不好、管不了的领域退出来，积极稳妥从广度和深度上推进以行政审批制度改革为核心的各领域改革。这既有助于促进市场和社会的活力，也是优化权力配置、精简政府冗员、降低行政成本、预防寻租腐败的釜底抽薪之举。具体说来，政府职能设定要正确处理好三大关系：一是政府和市场的关系。凡是能由市场调节的事项，政府不要越俎代庖，要保证市场在资源配置中起决定性作用。二是政府和社会的关系。凡是能由公民个人决定和社会自律处理的事项，政府尽量不干预，以调动社会公众的积极性和激发社会的活力。三是政府内部的关系，包括上下级政府的纵向关系和政府部门间的横向关系。要科学配置上下级政府的职能，使之既保证上级政府对下级政府的有效领导，又有利于推进政府管理重心下移，充分发挥基层政府的治理作用。同时，要协调好政府部门之间的关系，稳步推进“大部制”改革，以减少互相扯皮、掣肘的现象，发挥政府的整体效用。

二、权责法定

用法律制度规范政府权力的配置和运行，就是人类文明发展的一项重要成果。根据我国宪法和法律，行政机关是权力机关的执行机关，其职权是人民通过法律授予的。职权法定是对行政机关权力来源的基本要求。法律授予行政机关权力，同时也赋予行政机关义务和责任。合法行政不仅要求行政机关要在法律授权范围内行使职权，也要求行政机关履行法律规定的义务和责任；既不能乱作为、滥作为，也不能不作为，否则应当承担相应的法律责任。近年来，一些地方和部门存在的庸政、懒政、怠政现象不仅降低了行政效能，损害了当事人和社会公众的合法权益，还严重损害政府形象，所带来的负面效应甚至超过乱作为、滥作为，必须坚决制止和惩处。

法治是规则之治，法治政府必然要求政府的权力和责任由法律明确规定。这就要求完善行政组织法，给政府权力设定边界。政府越过法定的边界，不仅其行为无效，还要被追究法律责任。权责法定还要求依法明确政府及其部门职责的范围，确定应该做的事项。对于法律明确应该做的事项，行政机关不做就是不作为，也要被追究法律责任。可以说，权责法定的宗旨就是保障政府在履行职责时不越位、不错位、不缺位。推行权力清单、责任清单和负面清单制度，是落实十八届二中、三中、四中全会精神的重要改革举措，是实现简政放权、放管结合的重要制度安排。权力清单、责任清单，就是要求行政机关将各项行政权力和职责进行全面梳理，向社会公开，做到权依法使、责依法担。负面清单，就是只列法律法规禁止的事项，除此之外，法律法规不进行干预，努力做到市场主体法无禁止即可为。

三、执法严明

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上解决了有法可依问题。如何确保法律得到全面正确实施，已成为全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的关键所在。行政机关担负着贯彻实施宪法和法律的重要职责，行政机关的执法能力和执法水平如何，很大程度上影响法治中国建设进程。只有坚持严格规范公正文明执法，做到有法必依、执法必严、违法必究，才能确保宪法和法律得到全面正确实施，推进社会主义法治国家建设进程。

推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法，是党的十八大报告的明确要求。坚持严格规范公正文明执法是一个有机统一的整体。其中，严格是执法基本要求，规范是执法行为准则，公正是执法价值取向，文明是执法职业素养。行政机关要做到执法严明，就要积极回应社会关切，紧紧围绕食品药品安全、环境保护、劳动保障、医疗卫生等关系群众切身利益、群众反映强烈的重点领域违法问题，加大执法力度，坚决遏制违法犯罪多发高发态势，不断提升人民群众安全感。对违反社会秩序、经济秩序和行政管理秩序的人和事应严肃查处，依法应监督检查的必须监督检查，依法应给予行政处罚的必须给予行政处罚，依法应对之采取行政强制措施的必须对之采取行政强制措施。始终做到严格规范公正文明执法，努力让人民群众从每一起执法案件、每一项执法活动中都能感受到公平正义，也使法律在实施过程中体现出权威和尊严。

四、公开公正

公开公正包括公开和公正两项要求，两者有着密切的联系。公开是公正的保障，公正是公开追求的目标。随着社会公众权利意识的提高和法治政府建设的推进，政府信息公开成为监督制约行政权力的基本理念和制度。《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》等国际法律文件也强调了公民对政府信息的知情权。公开，是要求行政机关履行职责时，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，应当按照法定程序向当事人或社会公众公开。公共权力运行的透明化，对于法律有效实施至关重要。一要公开行政机关行使职权的依据。应当公开而没有公开的职权依据，不能成为行政机关行使行政职权的依据。二要公开有关政务信息。当事人只有了解和掌握相关的政务信息，才能参与行政活动，维护自身合法权益。三要公开行政决定。行政机关在作出影响当事人合法权益的行政决定后，应当及时将行政决定的内容以法定的形式公开，以便当事人及时了解行政决定的内容，自觉履行行政决定。对于重大的、涉及社会公共利益的事项，还应当采取多种形式向社会公布。四要严格遵守法定程序，为当事人、利害关系人参与行政管理创造条件，确保当事人、利害关系人能维护自己的合法权益，同时也使行政机关的行为在合法前提下更加符合公共利益。近年来，各地区各部门在政务公开方面取得了明显成效，贯彻落实《纲要》关于公开的具体措施，关键是在已有成绩的基础上，把政务公开做细做实做透。当前，公共工程建设、自然资源配置等领域的重大决策以及食品药品监管、生态环境保护等执法活动中矛盾较多，社会公众对信息公开的呼声较高，应当作为改革的重点方向。此外，还应重点推进行政处罚、行政强制等执法结果的信息公开，以公开促公正。这既能让受害者以及社会公众相信法律、接受教育，也可以使接受执法处理的当事人心服口服、认错服法。

法治是形式正义与实质正义的结合，在形式正义的基础上要更强调实质正义，在合法的前提下更注重公民权利保障和社会真正公平、公正等合理性问题。公正，不仅要求行政机关应当按照法律、法规规定的条件、种类和幅度范围实施行政管理，而且要求行政机关的行为符合法律的意图或者精神，符合公平正义等法律理性。相对合法行政而言，合理行政是对行政机关实施行政管理提出的更高要求：一是行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正原则，平等对待当事人，不偏私、不歧视。要求同等情况同等对待、不同情况区别对待。同等情况同等对待，是指行政机关在同时面对多个相对人，情况基本相同的，应当同等对待。不同情况区别对待，是指行政机关应当针对相对人的具体情况作出符合实际的处理决定，区别对待。平等对待并非意味着不分情况，不管差异一律相同，对于一些社会弱势群体，应当给予特殊优待和保护。二是在行使裁量权时，必须考虑一切应当考虑的因素，尤其是法律、法规、规章要求行政机关考虑的因素更要考虑，尽可能排除一切不合理因素的干扰。

五、廉洁高效

廉洁高效包括廉洁和高效两项具体目标。廉洁，要求行政机关工作人员不谋私利、不贪腐，干干净净做事，堂堂正正为官。“公生明，廉生威”，官员清廉、政府清正、政治清明是现代社会对政府的基本要求。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央把党风廉政建设和反腐败斗争提到治国理政、兴党兴国的新高度。同时，提出了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，并针对干部群众反映强烈的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风“四风”，在全党全国开展了持续深入的整改行动。这些举措明显遏制了腐败的蔓延，得到社会公众的普遍认可和赞扬。政府承担着管理经济社会事务的重要职责，直接影响经济社会发展、人民生活改善。所以，政府是否廉洁直接关系人民群众对党和政府的信任、对建设中国特色社会主义伟大事业的信心。只有不断推进廉洁政府建设，加强对权力运行的制约和监督，才能以廉洁的形象赢得人民群众的信任和支持。

高效，要求行政机关及其工作人员依法高效率、高效益地履行职责，最大限度地方便人民群众。效率针对行政权力运行的过程，是办事速度方面的要求；效益则针对行政权力运行的结果，要求以较少的行政资源投入实现行政管理目的，并且取得好的效果。高效是衡量行政机关工作质量的重要标准，也是决定行政机关能否真正落实服务于民宗旨的重要环节。实现高效便民的目标，既要着眼于改革行政体制，又要着眼于提高行政机关自身效率，做到内外结合、标本兼治。要通过推进政府工作制度化、规范化建设，用好的机制、好的制度管人管事，优化办事流程，提高政府效能。同时，要结合现代科学技术的发展，大力加强电子政务建设，提高政府办事效率，使人民群众通过网络等方式得到更广泛、更快捷的信息和服务。以执法信息化建设为例，近年来，福建省泉州市工商局针对当地民营经济发达、工商企业较多的特点，积极探索电子商务网络监管，开发应用“互联网商务监管系统”“网络市场舆情监测系统”“电子数据取证云技术系统”等软件系统，配置使用电子数据取证分析专用设备，有力提升行政执法调查取证的水平和能力，在打击侵犯知识产权、假冒伪劣产品等方面取得了实效。政府要做到高效，还应当加强行政机关作风建设，政府工作人员只有讲规矩、讲程序、讲效率，才能真正做到勤政务实、清正廉明地为人民服务。

六、守法诚信

守法诚信包括守法和诚信两项目标。早在古希腊时代，亚里士多德对法治的定义中，“普遍服从良法”就是其中一个基本原则，包括政府服从良法。新一届国务院成立以来，李克强总理多次强调法治政府建设，要求“政府履行职能必须依靠法治”，“国务院及各部门和地方各级人民政府要带头维护宪法法律权威，无论履行哪一项职能，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定，让行政权力在法律和制度的框架内运行”。政府守法，包括实体守法和程序守法。行政权力运行要符合法律、法规、规章关于实施机关、条件、幅度、方式等实体内容的规定，否则就构成实体违法。同时，也要符合法律、法规、规章规定的程序。如果说行政实体法规定的是行政职权所要达到的目标，行政程序就是达到这一目标的具体步骤、方式、时间和顺序。随着行政权力在现代社会的扩张，行政程序在行政机关的管理和服务中将发挥越来越重要的作用。随着立法质量不断提高，法律、法规、规章在规定行政机关权力的同时，一般都对相关的程序作了规定，行政机关必须按照法定程序履行职责。政府守法还要求行政机关在没有法律、法规、规章规定的情形下，不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

“言必信，行必果。”诚信，是指行政机关必须对自己的言行负责。法律上的诚信原则源于罗马法，最早只适用于私法关系，被称为民法中的“帝王条款”，后来逐渐成为公法中的一项原则。孔子曰：“人而无信，不知其可也。”诚实信用作为一个人立身处世的基本要求，也应当是行政机关行使权力所必须遵循的道德底线和基本规则。诚信原则要求行政机关及其工作人员发布的信息全面、真实、准确；制定的法规、规章、政策保持相对稳定，不能朝令夕改；严格执行法律、法规、规章以及有关政策，对承诺的事一定要办到位，不能“放空炮”；由于行政机关违法导致公民、法人和其他组织损失的，要依法予以赔偿；出于公共利益或者其他法定事由撤回或者变更行政决定的，对当事人因此受到的损失要依法给予补偿。