专题三：未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同的效力
【核心提示】出租《消防法》规定的必须经过公安消防机构验收的房屋，未经验收或者验收不合格的，应当认定租赁合同无效；涉及房屋不属于法律规定必须经公安消防家机构验收的，不应当以该房屋未经消防验收合格为由而认定合同无效，除非房屋租赁合同双方当事人将租赁合同标的物经消防验收合格约定为合同生效的要件。
实务争点
在审判实务中，关于租赁合同效力的争议很多，其中一部分案件的当事人以合同涉及的房屋未经公安消防机构验收为理由而主张合同无效。对于此类案件的处理在实务中也存在不同的观点和做法。有的法院和法官认为，依据《建设工程消防监督审核管理规定》，建设工程施工项目完工后，未经主管机关对消防设施进行检验合格即出租的，属于违反该强制性规定的行为，该租赁合同为无效合同。例如，四川明日企业（集团）有限公司与重庆全日通数码港有限公司房屋租赁纠纷申请再审案中，二审判决认定租赁合同无效后，当事人又向最高人民法院提起再审，最高人民法院驳回其再审申请。最高人民法院的裁判意见对法律和行政法规规定的建设工程施工项目的竣工消防验收条款的性质进行确认，并认定其为效力性强制性规范，依据《合同法》第五十二条的规定，违反效力性强制性规定的合同应属无效合同。[1]而另外一种观点认为，《建设工程消防监督管理规定》因属于部颁规章，并不宜作为人民法院否定房屋租赁合同效力的法律依据。认定城市房屋租赁合同因出租房屋未经消防验收使用而无效的主要法律依据应当是《合同法》，对于经公安消防机构验收也应区别不同情形具体分析。《最高人民法院关于未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同如何认定其效力的复函》中明确了在房屋租赁合同未经消防验收或者经消防验收不合格的情况下，认定房屋租赁合同效力时应根据不同情况分别对待。虽然该文件现已失效，但其中对“未经消防验收或者经消防验收不合格”房屋的租赁合同效力如何认定这一问题的解答，在司法机关处理具体案件时仍有一定的参考借鉴意义。
理解适用
关于房屋租赁合同未经消防验收或者经消防验收不合格，是否应认定房屋租赁合同无效的问题，应根据不同情况分别对待：第一，根据《消防法》第十一条的规定，必须经过公安消防机构验收的房屋，未经验收或者验收不合格的，应当认定租赁合同无效。第二，租赁合同涉及的房屋不属于法律规定必须经公安消防机构验收的，人民法院不应当以该房屋未经消防验收合格而认定合同无效。第三，租赁房屋用于开设经营宾馆、饭店、商场等公众聚集场所的，向当地公安消防机构申报消防安全检查的义务人为该企业的开办经营者，但租赁标的物经消防安全验收合格，不是认定房屋租赁合同效力的必要条件。
对此问题应当从以下几个方面来分析：
1.关于法律法规对农村居民住宅设计、建筑、验收方面的规定。在我国对城市、农村的房地产开发、经营实行二元化的管理体制，关于城市房地产的开发、建设，目前已经有了一套较为完整的法律法规作为规范，但是对于农村的房屋建筑，至今适用的仍然是1993年6月29日国务院第116号令发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》，该条例中有关村庄和集镇建设规划的规定相对较为详细，而对于建设工程的设计、施工管理，则仅限于在村镇、集镇规划区内，建筑跨度、跨径或者高度超出规定范围的乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业的建筑工程，以及二层（含二层）以上的住宅，要求也仅仅是由取得相应资质证书的单位进行设计或者先用通用设计、标准设计；由具有相应的施工资质等级证书或者资质审查证书的施工单位进行施工。对农村居民住宅的直接要求仅仅是“设计应当符合紧凑、合理、卫生和安全的要求”。该条例还规定，农村居民住宅建设开工的审批程序，由省、自治区、直辖市人民政府规定。实践中各地对于农村居民住宅建设的审批权一般都是由提出申请的村民所在村的村民委员会掌握。因此，农村居民房屋的设计、施工、验收均缺少具体、严格的标准。
2.关于建筑物消防验收的法律规定方面，2009年4月30日公安部发布的《建设工程消防监督管理规定》的第二章中，规定了建设、设计、施工安装单位在建筑过程消防验收方面的责任，但其中并没有专门针对农村居民住宅提出的要求。1998年9月1日起施行的《消防法》也只是规定建筑工程的消防设计未经公安消防机构审核或者审核不合格，擅自施工的，依法应当进行消防设计的建筑工程竣工时未经消防验收合格或者经验收不合格擅自使用的法律责任。由于国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》对农村村民住宅的设计、施工、验收本身即缺少具体的规定，因此，结合上述法律和部委规章来看，尚无依据认定农村村民建设个人住宅缺少消防设计或者未经竣工验收本身构成违法，当然也就谈不上使用、出租这类房屋违法。
3.关于房屋出租方面的法律规定。目前我国关于房屋租赁的法律法规和部颁规章主要有：2011年2月1日起施行的《商品房屋租赁管理办法》、1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》、1999年10月1日起施行的《合同法》。但《商品房屋租赁管理办法》和《城市房地产管理法》涉及的都是城市房屋的租赁。目前，因出租农村居民房屋而建立的租赁关系，主要依据《合同法》第十三章租赁合同中的规定来调整，同时可以参照《城镇房屋租赁合同司法解释》的规定。
4.认定合同无效首先应当以《合同法》为依据，最高人民法院《合同法解释（一）》第四条规定，《合同法》实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常务委员会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。显然，公安部《建设工程消防监督管理规定》因属于部颁规章，还不能成为人民法院否定房屋租赁合同效力的法律依据。认定城市房屋租赁合同因出租房屋未经消防验收使用而无效的主要法律依据应当是《消防法》第十三条第二款的规定：“依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程依法抽查不合格的，应当停止使用。”可见，经公安消防机构进行消防验收也是有条件的，是“依法应当进行消防验收的建设工程”，竣工时才必须经过消防验收。因此，不宜笼统地认为城市出租房屋一律须经公安消防机构进行消防验收、未经验收或者验收不合格，租赁合同就无效。实际情况是，除了新开发的房地产项目，城市中的一些形成于不同年代的古、旧建筑也完全有可能不符合现在的消防设计、施工标准，甚至可能根本没有相应的消防设施，现行法律没有也不可能规定这类房屋一概不允许使用、出租，那样会使一大批城市房屋的使用效能受到不合理的限制。此外，我国广大农村地区的农民住房由于不属于“必须经公安消防机构进行消防验收”的范畴，故认定农民出租在集体土地上建设的房屋因未经消防机构验收合格而无效是缺少法律依据的。
5.在实践中，对《消防法》规定的理解也不应有偏差。开设、经营歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场等公众聚集的场所，在使用和开业前，应当向当地公安消防机构申报，并经消防安全机构检查合格后才能开业使用的要求，是针对上述公众聚集场所的开设、经营者提出的，而不是对开设、经营者之外的房屋出租人的要求。公安消防机构对公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不合格，进行处罚的对象也是擅自使用或者开业、经营者而不是房屋的出租人。另外，承租人承租房屋的用途不同，决定着该房屋应当具备的消防安全设施的状况也不一样，承租人完全可以在征得出租人同意的情况下，为承租并准备用于经营住宿、餐饮、商场、娱乐设施等公众聚集场所的房屋增设消防设施，使其符合保证消防安全的要求。
总之，我们认为，审判实务中不宜将所有未经消防安全验收的房屋租赁合同都认定为无效合同，应当考虑当事人之间的约定、租赁房屋的性质与具体用途等。
案例指导
申请再审人连云港市晶都房地产开发有限公司因与被申请人连云港市新明珠大酒店有限公司及一审被告连云港嘉怡国际酒店管理有限公司、褚敬租赁合同纠纷申请再审案[2]
申请再审人连云港市晶都房地产开发有限公司（以下简称晶都公司）因与被申请人连云港市新明珠大酒店有限公司（以下简称新明珠公司）及一审被告连云港嘉怡国际酒店管理有限公司（以下简称嘉怡公司）、褚敬租赁合同纠纷一案，不服江苏省高级人民法院（2011）苏商终字第0170号民事判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
晶都公司申请再审称：
1.二审判决认定事实不清，所认定的案件事实无有效证据加以证明。（1）双方当事人在签订协议书时均知悉涉案工程未竣工、未经消防验收的事实。《协议书》第四条约定“甲方交付酒店必须经过消防验收，交付的时间是《协议书》签订之日起十个月以内”，此条约定对工程没有经过消防验收的事实予以确认。（2）本案重要证据，即晶都公司在一、二审中提交的《责令限期改正通知书》等，涉及本案重要事实认定，应予采信，而二审法院却草率认定这些证据与本案无关，明显错误。①连云港市公安消防支队于2008年10月14日作出的《责令限期改正通知书》，证明公安消防机构依法确认本案所涉国贸中心建设工程项目未经消防验收即擅自使用、依法限期整改的事实。②《关于连云港国际贸易中心方案设计审查批复》、《建设工程规划许可证》证明：本案涉及的租赁物国贸中心建设项目的规模属于法定必须进行消防设计和验收的对象。连云港市公安消防支队《建筑工程消防设计审核意见》（两份）证明：国贸中心建设项目的消防设计已经公安消防机构审核，竣工时必须经过消防验收，否则不能投入使用。连云港公安消防支队《责令限期改正通知书》及建设工程质量监督站《关于国际贸易中心工程未经竣工验收合格不得交付使用的函》也证明此工程未经过竣工验收，更未经过消防验收。
2.签订《协议书》时，协议各方均清楚涉案房产属于在建工程，至今未通过竣工验收，更没有进行消防验收。《协议书》约定出租未经验收或者验收不合格、禁止投入使用的房屋，违反《消防法》第十三条第二款[3]、《建筑法》第六十一条第二款以及《最高人民法院关于未经消防验收合格而订立的房屋租赁合同如何认定其效力的函复》（〔2003〕民一他字第11号）[4]等国家法律法规强制性规定，根据《合同法》第五十二条的规定，应认定无效。
3.二审判决适用法律错误，导致判决结果错误。（1）二审判决无视上述事实，错误适用法律，认定《协议书》合法有效，用无效合同条款约束当事人的行为，以不遵守无效合同约定为由，错误认定晶都公司违约并判决由晶都公司承担违约责任，确属适用法律错误。（2）消防验收是公安执法部门的行政行为，晶都公司只有积极配合的义务，能否验收合格的决定权仍由执法机关裁量，二审法院认为涉案房屋需经竣工验收、消防合格是晶都公司应完成的法律及合同义务，将涉案工程必须在十个月内验收合格的义务裁量由晶都公司必须完成，否则构成违约，实属不当。二审法院并不审查当事人在签订《协议书》前涉案工程是否必须经过消防验收才能租赁使用，按照法律规定必须经过消防验收的工程没有经过消防验收就进行租赁使用的约定是否合法的问题。
4.二审判决显失公平。双方当事人在签订协议书时均知悉涉案工程未竣工、未经消防验收的事实。因此，新明珠公司也应承担缔约过失责任。在晶都公司及时通知新明珠公司终止履行无效合同并退回500万元预付款的情况下，二审法院判决晶都公司支付新明珠公司500万元违约金，未判决新明珠公司承担缔约过失责任，新明珠公司因此获得500万元巨款，显失公平，违反了我国法律关于公平公正的原则。晶都公司依据《民事诉讼法》第一百七十九条[5]第一款第（二）项、第（六）项的规定申请再审。
新明珠公司提交意见认为，晶都公司的再审申请缺乏事实与法律依据，请求予以驳回。
最高人民法院认为，综合一、二审审理情况及再审申请理由，本案争议的焦点可以归纳为：其一，《协议书》是否因违反法律的强制性规定而无效。其二，晶都公司是否应当承担双倍返还定金之责任。现分析评判如下：
关于争点一。首先，当事人在《协议书》中明确约定，晶都公司、嘉怡公司负有房屋装修义务，保证交付的酒店必须经消防验收合格、产权不得有争议、交付的设施设备能够正常经营，且拥有合计10个月的期间履行约定的交付行为。由此，《协议书》并非要求出租方晶都公司向承租方新明珠公司直接交付未经验收合格的租赁物，而是要求其交付“必须经消防验收合格”的酒店。该约定符合相关法律规范之要求。其次，强制性规定包括效力性强制性规定与管理性强制性规定，违反管理性强制性规定的，合同未必无效。2009年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，在准确判断相关法律、行政法规的强制性规定是否为效力性、强制性规定基础上，确立了认定城镇房屋租赁合同效力的原则，其中之一就是限定无效合同的范围，仅将违法建筑物租赁合同等认定为无效。本案中，当事人在签订租赁协议时并非试图将未经消防验收的房屋作为租赁标的物投入使用经营，而是约定在一定期限内由一方当事人负责装修合格的酒店作为标的物，且特别约定经消防验收合格后再行交付投入经营。显然，该约定并不违反法律法规效力性强制性规定及司法解释之无效情形，加之协议各方当事人均具备相应的行为能力，意思表示真实，因此，一、二审判决认定《协议书》合法有效正确。晶都公司关于《协议书》违反法律强制性规定而无效的主张不能成立。
关于争点二。《合同法》第二百一十六条规定：“出租人应当按照约定将租赁物交付承租人，并在租赁期间保持租赁物符合约定的用途。”第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”第一百一十七条第一款规定：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第一百二十二条规定：“因不可抗力、意外事件致使主合同不能履行的，不适用定金罚则。因合同关系以外第三人的过错，致使主合同不能履行的，适用定金罚则。受定金处罚的一方当事人，可以依法向第三人追偿。”据此，在租赁合同依法有效的情形下，是否适用定金罚则，主要取决于是否存在不可抗力或意外事件等不可归责于出租方的事由。本案中，根据一、二审法院查明的事实，晶都公司在2010年8月27日送达给新明珠公司的《关于不能按期交付租赁房屋的通知》中称：“……因租赁标的物装修延误，至今也未能通过消防验收，造成我公司无法向贵公司交付标的物……”二审期间，晶都公司向法院称，在《协议书》签订后，其将《协议书》所涉6～7层餐厅带租出售，但事后购房人不同意晶都公司继续出租，故未能完成《协议书》所涉租赁标的物的装修。以上事实表明，晶都公司未按约定及时装修租赁房屋的违约行为，是导致未依约交付租赁物的重要原因。既然交付验收合格之房屋是晶都公司作为出租人应当负担的义务，晶都公司仅以验收合格之决定权由执法机关裁量为由主张免责的理由不能成立。况且，作为民事法律关系的主体，晶都公司在订约时应当预见到正常商业交易中可能存在的风险，并可以通过谨慎、合理的安排与协商维护自身的合法权益。《合同法》第八条第一款规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。”故合同只要不存在无效事由，当事人均应受其约束，既享有合同利益，亦承担合同风险。本案中，晶都公司未履行将经消防验收合格的租赁物交付新明珠公司的义务，并非因不可抗力，而系晶都公司违约。故一、二审法院根据新明珠公司的诉讼请求判决晶都公司承担双倍返还定金的责任于法有据，并不违反公平原则。
至于晶都公司主张其提交的重要证据二审法院均未予认定明显错误一节。毋庸置疑，证据只有具备真实性、合法性与关联性才能构成证明案件事实的有效证据。因晶都公司所提交的相关证据材料并不能证明《协议书》本身存在违反法律、行政法规的效力性强制性规定的情形，二审法院未予采信并无不当。
另外，最高人民法院组织双方询问时，晶都公司主张在双方签订《协议书》之前，涉案房屋有一万多平方米已经销售给他人，租赁房屋的所有权并未界定清楚，是否经过115户业主同意，一、二审法院亦未进行调查，认定事实存在问题。晶都公司在《协议书》中已对新明珠公司作出“保证交付的酒店产权不得有争议，租赁物不得出租给第三人”的承诺，其于签约当日还收取新明珠公司交纳的500万元定金；但于签约近10个月之后，晶都公司在给新明珠公司《关于不能按期交付租赁房屋的通知》中，仍将未依约交付标的物的原因归咎于“因租赁标的物装修延误”。鉴于晶都公司的主张前后自相矛盾，有失诚信，二审判决对其主张未予支持亦无不当。
综上，晶都公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十九条[6]第一款第（二）项、第（六）项规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十一条[7]第一款之规定，裁定如下：驳回连云港市晶都房地产开发有限公司的再审申请。
规范指引
《中华人民共和国消防法》
第十三条 按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：
（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；
（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。
依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。
第十五条 公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查。
公安机关消防机构应当自受理申请之日起十个工作日内，根据消防技术标准和管理规定，对该场所进行消防安全检查。未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的，不得投入使用、营业。
《商品房屋租赁管理办法》
第六条 有下列情形之一的房屋不得出租：
（一）属于违法建筑的；
（二）不符合安全、防灾等工程建设强制性标准的；
（三）违反规定改变房屋使用性质的；
（四）法律、法规规定禁止出租的其他情形。
《建设工程消防监督管理规定》
第十三条 对具有下列情形之一的人员密集场所，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收：
（一）建筑总面积大于二万平方米的体育场馆、会堂，公共展览馆、博物馆的展示厅；
（二）建筑总面积大于一万五千平方米的民用机场航站楼、客运车站候车室、客运码头候船厅；
（三）建筑总面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场；
（四）建筑总面积大于二千五百平方米的影剧院，公共图书馆的阅览室，营业性室内健身、休闲场馆，医院的门诊楼，大学的教学楼、图书馆、食堂，劳动密集型企业的生产加工车间，寺庙、教堂；
（五）建筑总面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，儿童游乐厅等室内儿童活动场所，养老院、福利院，医院、疗养院的病房楼，中小学校的教学楼、图书馆、食堂，学校的集体宿舍，劳动密集型企业的员工集体宿舍；
（六）建筑总面积大于五百平方米的歌舞厅、录像厅、放映厅、卡拉OK厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧，具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅。
[1]参见最高人民法院（2001）民一监字第128号驳回再审申请通知书［四川明日企业（集团）有限公司与重庆全日通数码港有限公司房屋租赁纠纷申请再审案］，载沈德咏主编、最高人民法院审判监督庭编：《审判监督指导与研究》（2002年第2卷·总第6卷），人民法院出版社2002年版，第146～152页。
[2]案例来源：最高人民法院民事裁定书（2012）民申字第507号。
[3]对应现行《消防法》第十二条。
[4]该文件现已失效。
[5]对应现行《民事诉讼法》第二百条。
[6]对应现行《民事诉讼法》第二百条。
[7]对应现行《民事诉讼法》第二百零四条。