二、关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定
关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定
(2013年12月16日最高人民法院审判委员会第1600次会议通过 自2014年3月1日起施行 法释〔2013〕27号)
为规范人民法院赔偿委员会(以下简称赔偿委员会)适用质证程序审理国家赔偿案件，根据《中华人民共和国国家赔偿法》等有关法律规定，结合国家赔偿工作实际，制定本规定。
第一条 赔偿委员会根据国家赔偿法第二十七条的规定，听取赔偿请求人、赔偿义务机关的陈述和申辩，进行质证的，适用本规定。
第二条 有下列情形之一，经书面审理不能解决的，赔偿委员会可以组织赔偿请求人和赔偿义务机关进行质证:
(一)对侵权事实、损害后果及因果关系有争议的;
(二)对是否属于国家赔偿法第十九条规定的国家不承担赔偿责任的情形有争议的;
(三)对赔偿方式、赔偿项目或者赔偿数额有争议的;
(四)赔偿委员会认为应当质证的其他情形。
第三条 除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，质证应当公开进行。
赔偿请求人或者赔偿义务机关申请不公开质证，对方同意的，赔偿委员会可以不公开质证。
第四条 赔偿请求人和赔偿义务机关在质证活动中的法律地位平等，有权委托代理人，提出回避申请，提供证据，申请查阅、复制本案质证材料，进行陈述、质询、申辩，并应当依法行使质证权利，遵守质证秩序。
第五条 赔偿请求人、赔偿义务机关对其主张的有利于自己的事实负举证责任，但法律、司法解释另有规定的除外。
没有证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证责任的一方承担不利后果。
第六条 下列事实需要证明的，由赔偿义务机关负举证责任:
(一)赔偿义务机关行为的合法性;
(二)赔偿义务机关无过错;
(三)因赔偿义务机关过错致使赔偿请求人不能证明的待证事实;
(四)赔偿义务机关行为与被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力不存在因果关系。
第七条 下列情形，由赔偿义务机关负举证责任:
(一)属于法定免责情形;
(二)赔偿请求超过法定时效;
(三)具有其他抗辩事由。
第八条 赔偿委员会认为必要时，可以通知复议机关参加质证，由复议机关对其作出复议决定的事实和法律依据进行说明。
第九条 赔偿请求人可以在举证期限内申请赔偿委员会调取下列证据:
(一)由国家有关部门保存，赔偿请求人及其委托代理人无权查阅调取的证据;
(二)涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据;
(三)赔偿请求人及其委托代理人因客观原因不能自行收集的其他证据。
赔偿请求人申请赔偿委员会调取证据，应当提供具体线索。
第十条 赔偿委员会有权要求赔偿请求人、赔偿义务机关提供或者补充证据。
涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实，或者涉及依职权追加质证参加人、中止审理、终结审理、回避等程序性事项的，赔偿委员会可以向有关单位和人员调查情况、收集证据。
第十一条 赔偿请求人、赔偿义务机关应当在收到受理案件通知书之日起十日内提供证据。赔偿请求人、赔偿义务机关确因客观事由不能在该期限内提供证据的，赔偿委员会可以根据其申请适当延长举证期限。
赔偿请求人、赔偿义务机关无正当理由逾期提供证据的，应当承担相应的不利后果。
第十二条 对于证据较多或者疑难复杂的案件，赔偿委员会可以组织赔偿请求人、赔偿义务机关在质证前交换证据，明确争议焦点，并将交换证据的情况记录在卷。
赔偿请求人、赔偿义务机关在证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判员在质证中说明后，可以作为认定案件事实的依据。
第十三条 赔偿委员会应当指定审判员组织质证，并在质证三日前通知赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参与人。必要时，赔偿委员会可以通知赔偿义务机关实施原职权行为的工作人员或者其他利害关系人到场接受询问。
赔偿委员会决定公开质证的，应当在质证三日前公告案由，赔偿请求人和赔偿义务机关的名称，以及质证的时间、地点。
第十四条 适用质证程序审理国家赔偿案件，未经质证的证据不得作为认定案件事实的依据，但法律、司法解释另有规定的除外。
第十五条 赔偿请求人、赔偿义务机关应围绕证据的关联性、真实性、合法性，针对证据有无证明力以及证明力大小，进行质证。
第十六条 质证开始前，由书记员查明质证参与人是否到场，宣布质证纪律。
质证开始时，由主持质证的审判员核对赔偿请求人、赔偿义务机关，宣布案由，宣布审判员、书记员名单，向赔偿请求人、赔偿义务机关告知质证权利义务以及询问是否申请回避。
第十七条 质证一般按照下列顺序进行:
(一)赔偿请求人、赔偿义务机关分别陈述，复议机关进行说明;
(二)审判员归纳争议焦点;
(三)赔偿请求人、赔偿义务机关分别出示证据，发表意见;
(四)询问参加质证的证人、鉴定人、勘验人;
(五)赔偿请求人、赔偿义务机关就争议的事项进行质询和辩论;
(六)审判员宣布赔偿请求人、赔偿义务机关认识一致的事实和证据;
(七)赔偿请求人、赔偿义务机关最后陈述意见。
第十八条 赔偿委员会根据赔偿请求人申请调取的证据，作为赔偿请求人提供的证据进行质证。
赔偿委员会依照职权调取的证据应当在质证时出示，并就调取该证据的情况予以说明，听取赔偿请求人、赔偿义务机关的意见。
第十九条 赔偿请求人或者赔偿义务机关对对方主张的不利于自己的事实，在质证中明确表示承认的，对方无须举证;既未表示承认也未否认，经审判员询问并释明法律后果后，其仍不作明确表示的，视为对该项事实的承认。
赔偿请求人、赔偿义务机关委托代理人参加质证的，代理人在代理权限范围内的承认视为被代理人的承认，但参加质证的赔偿请求人、赔偿义务机关当场明确表示反对的除外;代理人超出代理权限范围的承认，参加质证的赔偿请求人、赔偿义务机关当场不作否认表示的，视为被代理人的承认。
上述承认违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的，不发生自认的效力。
第二十条 下列事实无须举证证明:
(一)自然规律以及定理、定律;
(二)众所周知的事实;
(三)根据法律规定推定的事实;
(四)已经依法证明的事实;
(五)根据日常生活经验法则推定的事实。
前款(二)、(三)、(四)、(五)项，赔偿请求人、赔偿义务机关有相反证据否定其真实性的除外。
第二十一条 有证据证明赔偿义务机关持有证据无正当理由拒不提供的，赔偿委员会可以就待证事实作出有利于赔偿请求人的推定。
第二十二条 赔偿委员会应当依据法律规定，遵照法定程序，全面客观地审核证据，运用逻辑推理和日常生活经验，对证据的证明力进行独立、综合的审查判断。
第二十三条 书记员应当将质证的全部活动记入笔录。质证笔录由赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参与人核对无误或者补正后签名或者盖章。拒绝签名或者盖章的，应当记明情况附卷，由审判员和书记员签名。
具备条件的，赔偿委员会可以对质证活动进行全程同步录音录像。
第二十四条 赔偿请求人、赔偿义务机关经通知无正当理由拒不参加质证或者未经许可中途退出质证的，视为放弃质证，赔偿委员会可以综合全案情况和对方意见认定案件事实。
第二十五条 有下列情形之一的，可以延期质证:
(一)赔偿请求人、赔偿义务机关因不可抗拒的事由不能参加质证的;
(二)赔偿请求人、赔偿义务机关临时提出回避申请，是否回避的决定不能在短时间内作出的;
(三)需要通知新的证人到场，调取新的证据，重新鉴定、勘验，或者补充调查的;
(四)其他应当延期的情形。
第二十六条 本规定自2014年3月1日起施行。
本规定施行前本院发布的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。
最高人民法院赔偿办负责人对《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》答记者问
为了切实贯彻司法公开原则，保障赔偿请求人和赔偿义务机关平等参与、知情表达等权利，推动人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件工作的规范化、制度化，最高人民法院日前颁布了《关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》(以下简称《质证程序规定》)。最高人民法院赔偿办负责人为此回答了记者的提问。
问:本规定的制定背景和主要内容是什么?
答:2010年《中华人民共和国国家赔偿法》完善了人民法院赔偿委员会审理程序，增加了质证作为书面审理的补充，确定了赔偿请求人和赔偿义务机关的举证责任，赋予人民法院赔偿委员会调查取证、听取陈述申辩、进行质证等法定职责，改变了以往国家赔偿审理程序相对封闭，审理方式相对单一的特点。根据国家赔偿法的修改，以本规定进一步细化质证程序事项，明确相关证据规则，是国家赔偿审判工作加大司法公开，提升司法公信力的关键举措，有利于增强国家赔偿程序的正当性和公开性，有利于最大限度地查明案件事实，有利于保障赔偿请求人的知情权、参与权和表达权，确保人民法院在每一个国家赔偿案件中，以人民群众可见、可知、可信的方式实现公平正义。
最高人民院早在2002年就已将质证作为国家赔偿审判方式改革的切入点，在全国范围内进行推广。自2006年起，各级人民法院对疑难、复杂、争议较大的国家赔偿案件一律适用质证程序审理，取得了良好的法律效果和社会效果。当前，质证程序成为各级人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件特别是非刑事司法赔偿案件的主要方式，一些人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的比例已达100%。与此同时，不少人民法院反映，适用质证程序审理国家赔偿案件时，更多的困惑来自相关证据规则的不足。有鉴于此，为了贯彻落实国家赔偿法的相关规定，依法规范人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件，积极回应人民群众对司法公正公开的迫切期待，有必要出台质证程序及相关证据规则的司法解释。
本规定的调整对象是人民法院赔偿委员会、参与质证程序各方的行为以及各方之间的程序法律关系，其直接法律依据是国家赔偿法第二十六条、第二十七条等条文，主要包括质证的程序事项和相关证据规则的内容:一是明确质证程序的适用范围，对侵权事实、损害后果及因果关系等有争议，经书面审理不能解决的国家赔偿案件，适用质证程序审理。二是强调公开质证原则，规定除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，质证应当公开进行。三是坚持法律面前人人平等，强调赔偿请求人与赔偿义务机关在质证活动中的法律地位平等。四是规范质证的程序事项，对组织质证主体、参加质证人员、质证通知、质证准备、质证内容、质证顺序、质证记录、延期质证、质证效力等作出规定。五是细化举证责任分配内容，坚持赔偿请求人、赔偿义务机关对其主张的有利于自己的事实负举证责任的原则，并根据国家赔偿案件的特殊情形规定赔偿义务机关的特别举证责任。六是确立举证时限制度，对举证期限、延期举证以及逾期举证的法律后果作出规定。七是坚持证据裁判规则，规定未经质证的证据不得作为认定案件事实的依据。
问:制定本规定遵循的指导思想是什么?
答:在本规定起草过程中，我们主要坚持以下几项指导思想:
一是严格遵循立法精神。我们从质证程序及其相关证据规则的基本目标和主要功能出发，立足于国家赔偿法相关法律条文，加强与全国人大常委会法工委的沟通与交流，严格按照国家赔偿法的立法原意及修法精神设计相应条款，确保本规定内容符合国家赔偿法的立法目的和规范要求。
二是强调权利救济理念。我们从国家赔偿法是宪法相关法、权利救济法和国家责任法的定位出发，注重落实宪法尊重和保障人权的庄严承诺，强调权利救济理念。在具体条款设计上，强调对处于弱势地位的赔偿请求人的权利保障，注重规范人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件，突出对义务性规范和限制性条款的救济设置，确保赔偿请求人顺畅行使权利，充分表达诉求。
三是提升程序的正当性。我们积极贯彻国家赔偿法第二十七条的规定及修法精神，在总结人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的工作经验基础上，对质证的程序事项作出统一规范。强化赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参加人参与程序的要求，其目的在于扩大国家赔偿审理程序的参与度，提升国家赔偿审理程序的正当性。
四是注重吸收各方面意见。在本规定起草过程中，我们注重听取、征求各方面意见。其中，包括听取各级人民法院国家赔偿业务部门的意见和建议，听取来自专家学者的意见和建议，征求了全国人大常委会法工委及其他中央国家机关有关部门的意见和建议。兼收并蓄，数易其稿，对本规定进行了充分的论证，确保内容准确、妥当并符合实际工作需要。
五是规范人民法院国家赔偿工作。我们着眼于人民法院国家赔偿工作科学发展的需要，注重对各级人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的程序和具体工作加以统一、规范，以期提高人民法院国家赔偿工作水平，更好地保障赔偿请求人的合法权益。
问:本规定在适用范围上有何特点，书面审理与质证审理，以及质证与听证之间的关系如何?
答:本规定总结实践经验，在国家赔偿法第二十七条和《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第十四条规定的基础上，对质证程序适用范围作出进一步明确。
第一，关于书面审理与质证审理。在司法实践中，质证已成为人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件特别是非刑事司法赔偿案件的主要审理方式，司法实践的有益经验应予肯定。本规定明确对侵权事实、损害后果及因果关系等有争议，经书面审理不能解决的国家赔偿案件，人民法院赔偿委员会可以适用质证程序审理，从而确定了书面审理方式和质证审理方式之间的适用关系。对于事实没有争议、只涉及法律适用的可采用书面审理方式;对于事实有争议的原则上均应当采用质证审理方式。
第二，关于质证与听证。2010年《中华人民共和国国家赔偿法》规定质证以前，各级人民法院积累了不少相关经验，一些高级人民法院还发布了在辖区内试行质证的规范性文件，但当时将质证统称为听证。2010年国家赔偿法修改施行后，最高人民法院通过制定《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》、《最高人民法院关于人民法院办理自赔案件程序的规定》和本规定，正式区分了质证与听证。本规定中，质证程序的适用前提是人民法院赔偿委员会居中审理国家赔偿案件，质证双方是赔偿请求人和赔偿义务机关。听证程序的适用前提是赔偿义务机关办理自赔案件，必要时可以组织赔偿请求人、原案件承办人以及其他相关人员进行听证。
问:本规定在提升质证程序的透明度与正当性方面有哪些原则性规定?
答:质证制度体现了司法公开公正的要求，有利于澄清事实和化解纠纷，有利于规范司法裁量权，有利于增强赔偿决定的可接受度，确保正义以看得见的方式实现。为提升质证程序的透明度与正当性，本规定主要从以下方面作出了规定:
第一，关于公开质证。本规定明确质证以公开为原则，除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，质证应当公开进行。三大诉讼法均根据宪法规定了公开审理原则，国家赔偿审判亦属于人民法院主持进行的审判活动，应按照宪法要求确立公开质证的原则，通过司法公开促进司法公正，实现国家赔偿法保障人权、规制公权的宗旨。本规定还根据国家赔偿案件的特点，规定了可以不公开质证的情形，适用条件是一方提出，对方同意，人民法院赔偿委员会审查决定不予公开质证，体现了一定程度的意思自治。
第二，关于质证双方的平等法律地位。在国家赔偿司法实践中，一些赔偿义务机关对于与赔偿请求人进行质证，仍存有不正确的认识。为此，本规定重申法律面前人人平等的宪法原则，对赔偿请求人与赔偿义务机关在质证活动中的平等法律地位作了宣示性规定，规定赔偿请求人与赔偿义务机关有权委托代理人，提出回避申请，提供证据，申请查阅、复制本案质证材料，进行陈述、质询、申辩，并应当依法行使质证权利，遵守质证秩序。
第三，关于拒不参加质证的法律后果。为最大限度地寻求救济赔偿请求人权利和维护纳税人权利之间的平衡点，实现国家赔偿的实质正义，司法解释明确规定赔偿请求人、赔偿义务机关经通知无正当理由拒不参加质证或者未经许可中途退出质证的，视为放弃质证，人民法院赔偿委员会可以综合全案情况和对方意见认定案件事实。本规定在拒不参加质证的法律后果上有别于民事诉讼和行政诉讼中的相关做法，对赔偿请求人与赔偿义务机关一律规定了类似于缺席判决的效果，做到既能督促赔偿请求人、赔偿义务机关参加质证，又能实现国家赔偿法救济私权和规制公权的宗旨。
问:本规定在规范人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件、提高工作要求等方面有何具体规定?
答:本规定总结人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的实践经验，对组织质证主体、参加质证人员、质证通知、质证准备、质证顺序、质证记录、延期质证等作出了规定。
第一，关于组织质证主体和参加质证人员。本规定根据司法实践的情况要求人民法院赔偿委员会应当指定审判员组织质证，对于组织质证的审判员人数以及是否采取合议庭形式未作限定，具体视各级人民法院赔偿委员会人员配备以及案件情况而定。根据本规定，质证双方为赔偿请求人和赔偿义务机关，其他质证参与人包括复议机关、证人、鉴定人、勘验人等。对于复议机关，我们认为其作为赔偿义务机关的上级机关，是国家赔偿审理前置程序中的裁决者，对其作出复议决定的事实和法律依据负有说明责任，故规定人民法院赔偿委员会在必要时，可以通知复议机关参加质证。
第二，关于质证的程序事项。我们充分借鉴了三大诉讼的立法成果，结合国家赔偿司法实践，对质证的程序事项作出了规定，使质证程序更符合人民法院审判和国家赔偿工作的司法规律。首先，关于质证通知。本规定明确人民法院赔偿委员会在质证三日前通知赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参加人，决定公开质证的，应当在质证三日前予以公告。在一些国家赔偿案件的审理中，需要通过质证向赔偿义务机关作出原职权行为的工作人员或者其他利害关系人了解情况，查清案件事实，为此，我们作出了必要时可以通知上述人员参加质证的规定。其次，关于质证准备、质证顺序、延期质证。质证程序类似于诉讼法上的庭审程序。我们参照三大诉讼法，对质证准备、质证内容、质证顺序、延期质证作出了规定。在质证顺序的规定上，鉴于实践中存在不同案件的质证参加人诉讼能力差距较大，审理的繁简难易程度差距较大，是否可以在质证程序中进行调解亦有不同，应根据案件具体情况灵活掌握质证活动的环节，我们对质证的一般顺序作出规定，但未作强制性要求。在延期质证的规定上，为保证质证活动的正常进行，我们对可以延期质证的事由加以适度限定，例如，明确规定赔偿请求人、赔偿义务机关不能参加质证而延期质证的，必须是因为不可抗拒的事由;赔偿请求人、赔偿义务机关临时提出回避申请而延期质证的，必须具备是否回避的决定不能在短时间内作出的前提条件。
第三，关于质证活动的记录。本规定要求书记员应当将质证的全部活动记入笔录，质证笔录由赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参与人核对无误或者补正后签名或者盖章。我们还根据人民法院审判实践的经验，规定审判员和书记员签名的前提为赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参与人拒绝签名或者盖章。与此同时，本规定还对质证活动的录音录像作出了规定，要求具备条件的人民法院对质证活动进行全程同步录音录像。
问:本规定对与质证程序相关的证据规则做了哪些具体规定?
答:为指导各级人民法院赔偿委员会更好地适用质证程序审理国家赔偿案件，同时为将来制定专门的国家赔偿证据规则作循序渐进的探索，本规定在国家赔偿法第二十六条规定的基础上，对与质证程序相关的证据规则作出了规定。鉴于赔偿请求人与赔偿义务机关举证能力较为悬殊，为保证双方在国家赔偿程序中的实质平等，我们在举证责任分配、人民法院赔偿委员会调查取证、妨碍举证的推定等方面，规定了符合国家赔偿工作实际的证据规则，以贯彻落实国家赔偿法第一条规定“保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权”的宗旨。
第一，关于举证责任的分配。本规定侧重于从结果意义规定举证责任，将不同法律要件事实的举证不能的不利后果在赔偿请求人、赔偿义务机关之间进行分配。首先，规定举证责任分配的一般原则是赔偿请求人、赔偿义务机关对其主张的有利于自己的事实负举证责任。其次，规定举证责任分配的特殊规则，赔偿义务机关在特殊情形下应对合法性、过错、因果关系等法律要件事实负举证责任。此外，还强调赔偿义务机关对其提出的抗辩事由负有举证责任。
第二，关于举证时限。本规定确立了举证时限制度，针对国家赔偿司法实践中存在证据随时提出，影响质证乃至审理活动正常进行的现象，对举证期限、延期举证以及逾期举证的法律后果作出了规定。
第三，关于证据裁判原则。未经质证的证据不能作为认定案件事实的依据，是三大诉讼都遵循的证据裁判原则，这也是人民法院居中裁判一切案件的基本准则。我们认为，国家赔偿法第二十七条规定了人民法院赔偿委员会可以进行质证，该规定属于授权性规定，涵括了人民法院赔偿委员会决定是否进行质证和如何确定质证效果的授权;如不规定未经质证的证据不能作为认定案件事实的依据，则不能体现法律的正当程序，也不能有效规范拒不参加质证的行为。为此，我们在本规定中明确，适用质证程序审理国家赔偿案件，原则上只有经过质证的证据才能作为认定案件事实的依据。
此外，本规定还根据国家赔偿案件的特点，对与质证程序相关的人民法院赔偿委员会调查取证、证据交换、自认、免证事实、妨碍举证的推定、认证原则等进行了规范。
《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》条文精义
杨临萍 胡仕浩 陈现杰 张玉娟 梁 清
2010年国家赔偿法完善了人民法院赔偿委员会(以下简称赔偿委员会)审理程序，增加了质证作为书面审理的补充，确定了赔偿请求人和赔偿义务机关的举证责任，赋予了赔偿委员会调查取证、听取陈述申辩、进行质证等法定职责，改变了以往国家赔偿审理程序相对封闭，审理方式相对单一的特点。根据国家赔偿法的修改，制定《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》(以下简称《质证程序规定》)，进一步细化质证程序事项，明确相关证据规则，是国家赔偿审判工作加大司法公开，提升司法公信力的关键举措，有利于增强赔偿程序的正当性和公开性，有利于最大限度地查明案件事实，有利于保障赔偿请求人的知情权、参与权和表达权，确保人民法院在每一个国家赔偿案件中，以人民群众可见、可知、可信的方式实现公平正义。
最高人民法院早在2002年就已将质证作为国家赔偿审判方式改革的切入点并加以推广。自2006年起，各级人民法院对疑难、复杂、争议较大的国家赔偿案件一律适用质证程序审理，取得了良好的法律效果和社会效果。在司法实践中，质证程序的适用呈现四个特点:一是适用广泛，质证成为赔偿委员会审理赔偿案件特别是非刑事司法赔偿案件的主要方式，在高、中级人民法院赔偿委员会审理案件中，质证率最高已达到100%。二是形式多样。有的地方法院采取圆桌会议模式，由审判员主持质证;有的地方法院采取法庭审理模式，由合议庭组织质证;有的地方法院兼采两种模式，具体视案情而定。三是复议机关定位模糊。对于复议机关在质证程序中的法律地位、权利义务，认识并不一致。复议机关较少参加质证。四是证据规则不足。不少地方法院反映，适用质证程序审理案件时，更多的困惑来自相关证据规则的不足，亟须从举证责任分配、举证时效、质证效力等方面予以明确。
有鉴于此，为了贯彻落实国家赔偿法的相关规定，依法规范赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件，积极回应人民群众对司法公正公开的迫切期待，最高人民法院出台了《质证程序规定》，对质证程序及相关证据规则予以规范。为准确理解适用该司法解释，现就各条文精义解读如下:
第一条【本规定的适用】赔偿委员会根据国家赔偿法第二十七条的规定，听取赔偿请求人、赔偿义务机关的陈述和申辩，进行质证的，适用本规定。
【条文精义】
国家赔偿法在确认前置程序取消、协商程序增设、事实行为纳入审查范围、举证责任确定等方面作出了重大修改，适用质证程序审理国家赔偿案件能够更好地贯彻执行这些规定。国家赔偿法及其司法解释仅有两个条文涉及质证程序，不足以满足司法实践的需要，有必要进行系统、具体的规范。本条通过引述国家赔偿法第二十七条有关的规定，明确了《质证程序规定》的适用。在起草过程中曾有意见主张本条表述为“赔偿委员会在审理国家赔偿案件过程中，为查明事实，分清责任，依法听取赔偿请求人、赔偿义务机关的陈述和申辩，组织双方对证据进行对质、核实，适用本规定”，但多数专家学者和地方法院认为这种表述琐碎且不周延，更倾向于采用现有表述，直接指引向国家赔偿法相关规定，简洁周延，因此，本条最终采用了现有表述。
2010年国家赔偿法规定质证以前，各级人民法院积累了不少相关成功经验，一些高级人民法院还进行了一定程度的积极探索，但当时一律称为听证。2010年修正国家赔偿法以后，我院通过制定《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》(以下简称《赔偿委员会审理程序规定》)、《最高人民法院关于人民法院办理自赔案件程序的规定》(以下简称《自赔程序规定》)、《关于国家赔偿法实施中若干问题的座谈会纪要》(以下简称《座谈会纪要》)，正式区分了质证与听证:赔偿委员会居中审理国家赔偿案件，必要时可以组织赔偿请求人和赔偿义务机关进行质证;人民法院作为赔偿义务机关办理自赔案件，必要时可以组织赔偿请求人、原案件承办人以及其他相关人员进行听证。
第二条【质证范围】有下列情形之一，经书面审理不能解决的，赔偿委员会可以组织赔偿请求人和赔偿义务机关进行质证:
(一)对侵权事实、损害后果及因果关系有争议的;
(二)对是否属于国家赔偿法第十九条规定的国家不承担赔偿责任的情形有争议的;
(三)对赔偿方式、赔偿项目或者赔偿数额有争议的;
(四)赔偿委员会认为应当质证的其他情形。
【条文精义】
本条重申了《赔偿委员会审理程序规定》第十四条规定的内容。国家赔偿法第二十七条规定可以质证的情形为“赔偿请求人与赔偿义务机关对损害事实及因果关系有争议”，《赔偿委员会审理程序规定》第十四条在此基础上予以扩张和细化，并规定了兜底条款。在征求意见过程中，多数意见同意以重申《赔偿委员会审理程序规定》第十四条的形式规定质证案件的范围，但有意见建议将质证严格限定在国家赔偿法规定“损害事实及因果关系有争议的”范围。我们认为，为了《质证程序规定》的体例完整和适用范围明确，需要专列一条规定质证范围。更重要的是，适度扩张质证范围顺应了司法实践的发展需要。在司法实践中，质证已成为赔偿委员会审理国家赔偿案件特别是非刑事司法赔偿案件的主要审理方式，多数中级人民法院赔偿委员会质证率在90%以上，高级人民法院赔偿委员会质证审理案件普遍多于书面审理案件，司法实践先行的有益成果应予肯定。《赔偿委员会审理程序规定》已经对国家赔偿法规定的质证范围进行了扩张和细化，本条与该司法解释第十四条规定保持一致，适度扩大适用质证方式审理的案件范围，顺应司法实践的现实需要。
本条明确对侵权事实、损害后果及因果关系等有争议，经书面审理不能解决的国家赔偿案件，人民法院赔偿委员会可以适用质证程序审理，从而确定了书面审理方式和质证审理方式之间的适用关系。对于事实没有争议、只涉及法律适用的可采用书面审理方式;对于事实有争议的原则上均应当采用质证审理方式。关于质证形式，在实践中有的地方法院采圆桌会议形式，有的地方法院采法庭审理形式。国家赔偿案件的特殊性决定了质证的功能不仅是查清事实，还包括化解矛盾，圆桌会议形式有利于缓和气氛，促进调解。法庭审理形式则有利于凸显司法权威，助升司法公信力。《质证程序规定》未限定质证是采用圆桌会议形式或者法庭审理形式，认可了司法实务视具体案情采取相应形式的做法。
第三条【质证公开原则】除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，质证应当公开进行。
赔偿请求人或者赔偿义务机关申请不公开质证，对方同意的，赔偿委员会可以不公开质证。
【条文精义】
本条规定质证公开原则。第一款规定质证以公开为原则，明确了不公开质证的特殊情形，即对于涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的国家赔偿案件，均不予公开质证。第二款规定可以不公开质证的情形，适用条件是一方提出，对方同意，赔偿委员会审查决定不予公开质证，体现了一定程度的意思自治。
在征求意见过程中，有意见认为，赔偿委员会处理赔偿请求以书面审理为原则，建议不公开质证。对此，我们认为应坚持质证公开原则，三大诉讼法均根据宪法规定了公开审理原则，国家赔偿审判属于人民法院进行审判活动的一种，亦应按照宪法要求遵循这一法治基本原则，通过司法公开促进司法公正，实现国家赔偿法保障人权、规制公权的宗旨。有意见还建议将涉及商业秘密的案件纳入不公开质证的范围。对此，我们认为，三大诉讼法均只规定涉及国家秘密、个人隐私的案件不公开审理;商业秘密属于相对不公开审理的范围，民事诉讼法和2012年修改的刑事诉讼法规定经当事人申请，涉及商业秘密的案件可以不公开审理，故未将商业秘密纳入绝对不公开质证的范围。
第四条【质证权利义务】赔偿请求人和赔偿义务机关在质证活动中的法律地位平等，有权委托代理人，提出回避申请，提供证据，申请查阅、复制本案质证材料，进行陈述、质询、申辩，并应当依法行使质证权利，遵守质证秩序。
【条文精义】
本条对双方的平等法律地位作了宣示性规定。作为私权利主体的赔偿请求人相对于作为公权力主体的赔偿义务机关，在质证中处于天然的弱势地位。在实践中，一些国家机关对其作为赔偿义务机关与赔偿请求人当面质证存有一定程度的抵触心理。需要重申法律面前人人平等的宪法原则，强调赔偿请求人、赔偿义务机关在质证中具有平等的法律地位。
赔偿请求人、赔偿义务机关类似于诉讼中的当事人，在质证活动中的法律地位平等，均有权委托代理人，提出回避申请，提供证据，申请查阅、复制本案质证材料，进行陈述、质询、申辩，并应当依法行使质证权利，遵守质证秩序。需要指出的是，本条规定赔偿请求人、赔偿义务机关依法享有申请查阅、复制本案质证材料的权利，指的是经赔偿委员会审查许可，赔偿请求人、赔偿义务机关方可以查阅、复制本案质证材料。这一规定与民事诉讼法、行政诉讼法的规定一致，在民事诉讼中，当事人的查阅、复制范围由最高人民法院规定;在行政诉讼中，涉及国家秘密、个人隐私以外的本案庭审材料，当事人经人民法院许可可以查阅。
第五条【举证责任分配的原则】赔偿请求人、赔偿义务机关对其主张的有利于自己的事实负举证责任，但法律、司法解释另有规定的除外。
没有证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证责任的一方承担不利后果。
【条文精义】
本条规定举证责任的基本含义和举证责任分配的一般规则。举证责任具有行为意义和结果意义的双重含义，本条规定更侧重于后者即待证事实真伪不明时不利诉讼后果的承担。举证责任分配针对的是法律要件事实，是将不同要件事实的诉讼风险在赔偿请求人、赔偿义务机关之间分配。举证责任分配的一般原则为，赔偿请求人、赔偿义务机关通常应对其所主张的有利于自己的待证事实负举证责任;对于待证事实举证不能的，由负有举证责任的一方承担不利后果。
本条规定在国家赔偿法第二十六条第一款和《赔偿委员会审理程序规定》的基础上，[1]以罗森贝克的法律要件分类说为学理基础，在立法例上借鉴了1976年《法国民事诉讼法》第9条、我国台湾地区“民事诉讼法典”第277条、《美国模范刑法典》第1.12条4.(1)条的规定。本条规定更为强调结果意义的举证责任，理由在于:
第一，举证责任的本质在于作为裁判基础的法律要件事实真伪不明时的不利诉讼后果的承担。按照法律要件分类说，依据实体法规定的法律要件事实的不同类别在当事人之间分配举证责任;当事人对对己有利的法律规范所规定的要件事实负举证责任，要件事实处于真伪不明状态时，法院将不适用当事人请求适用的对其有利的法律规范。
第二，举证责任具有行为意义和结果意义的双重含义，但结果意义代表举证责任的本质。二者的联系主要在于行为责任依附于结果责任，负有结果责任的一方负有在先的行为责任即最先提供证据的责任。行为责任与结果责任的区别在于:(1)性质不同。前者立足于提出证据的程序层面，后者立足于败诉风险或承担不利诉讼后果的实体层面。(2)对象不同。前者可针对所有事实即要件事实、间接事实、辅助事实，后者仅针对要件事实。(3)能否由双方当事人负担和由代理人分担不同。前者可以由双方当事人负担，可以由代理人部分或者全部分担。后者只能由一方当事人负担，不能由代理人分担。(4)能否转移不同。前者可随着举证活动的进行在双方当事人之间来回转移，后者始终只存在于一方当事人。(5)能否预先分配不同。前者无须也不能预先分配，负担结果责任的一方总是负有行为责任，不负担结果责任的另一方是否负担行为责任，则视对方提供证据的情况而定。后者总是依据法律规定在双方当事人之间适当分配，完全不受实际举证进程的影响。
第三，本条表述与其后的第六条至第八条的规定具有一致性，都是突出结果意义的举证责任，主要从诉讼风险承担的角度规定举证责任，具有实质的分配意义，更能引导双方合理举证。
第四，本条第一款“有利于”的用语，点明了结果意义的举证责任的实质。在表述上，既对应于第二款的“不利后果”的表述，又呼应了举证时限、自认、妨碍举证的推定中关于“有利”、“不利”的事实等表述。
第六条【特殊情形下的举证责任】下列事实需要证明的，由赔偿义务机关负举证责任:
(一)赔偿义务机关行为的合法性;
(二)赔偿义务机关无过错;
(三)因赔偿义务机关过错致使赔偿请求人不能证明的待证事实;
(四)赔偿义务机关行为与被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力不存在因果关系。
【条文精义】
本条规定举证责任分配的特殊规则，对举证责任分配的一般原则进行适度修正，确保实质公平正义的实现。对于本应由赔偿请求人负举证责任的待证事实，在特殊情形下由赔偿义务机关承担举证责任。按照举证责任分配的一般规则，赔偿请求人应对国家赔偿责任构成的全部要件事实承担举证责任。考虑到赔偿请求人处于弱势地位，举证能力有限，有必要结合举证能力的大小、距离证据的远近等因素，合理地减轻赔偿请求人的举证责任，实现赔偿请求人与赔偿义务机关在国家赔偿程序中的平等对抗。
在适用违法归责原则的国家赔偿案件中，赔偿义务机关对其行为的合法性负有举证责任。《赔偿委员会审理程序规定》第十三条借鉴了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称为《行政证据规定》)第六条的规定:“赔偿义务机关对其职权行为的合法性负有举证责任。赔偿请求人可以提供证明职权行为违法的证据，但不因此免除赔偿义务机关对其职权行为合法性的举证责任。”本条继受了该规定关于赔偿义务机关对其行为的合法性承担举证责任的内容，理由是:一方面，赔偿请求人在国家赔偿程序中处于弱势地位，特别是在收集赔偿义务机关行为违法性的证据方面更是处于弱势。另一方面，职权法定原则要求国家机关在行使职权时应当充分收集证据，根据事实、依照法律实施公权力行为。同时，本条未再规定“赔偿请求人可以提供证明职权行为违法的证据，但不因此免除赔偿义务机关对其职权行为合法性的举证责任”。理由是，由于对同一要件事实只能由一方而非双方负举证责任，明确赔偿义务机关对其行为合法性的举证责任，即意味着赔偿请求人对这一事实的举证享有权利但不负有义务。
在适用过错归责原则的国家赔偿案件中，赔偿义务机关对其无过错负有举证责任。理由是:(1)赔偿请求人证明赔偿义务机关过错的难度并不亚于对赔偿义务机关行为违法的证明，行为违法实际上是客观化的过错，二者在举证责任分配问题上可以作同等考量。(2)否定事实或者消极事实难以直接证明，但仍可以间接证明。比如，证明某甲不在北京的事实，可以通过证明某甲在天津的事实间接证明。现行法律和司法解释有证明无过错等否定事实的类似规定，如《民法通则》第一百二十六条规定:“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”又如《民事证据规定》第四条对于环境污染、物件致人损害、共同危险行为、医疗损害的举证责任分配有关于证明不存在因果关系、过错的规定。再如《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条关于物件所有人或者管理人能够证明自己没有过错的不承担损害赔偿责任的规定。(3)在侵权责任法出台以前，民法学理上一般根据《民法通则》第一百二十一条的规定，将国家机关及其工作人员职务侵权作为民事侵权的特殊类型，并认为适用过错推定原则，即赔偿义务机关应证明其不具有过错。(4)在国家赔偿实践中，不少国家赔偿案件如不作为侵权案件涉及过错的证明，诸如监狱对患病的羁押人员是否尽到及时救治义务，作为赔偿请求人的被羁押人或者其亲属往往很难收集证据，作为赔偿义务机关的监狱更为接近相关证据，由赔偿义务机关证明其无过错更为合理。
对于因赔偿义务机关过错致使赔偿请求人举证不能的待证事实，由赔偿义务机关负举证责任。理由是:(1)有类似立法例可循。《澳门民法典》第三百三十七条中规定，“因对方之过错使负举证责任之人不能提出证据时，举证责任亦倒置”。[2](2)在国家赔偿司法实践中，一些非刑事司法赔偿案件因赔偿义务机关过错致使赔偿请求人对某些事实举证不能，例如涉及证明人民法院是否有超标的查封行为的案件，人民法院在查封时未列财产清单致使赔偿请求人无法举证，应由该人民法院对自己不存在超标的查封行为承担举证责任。
被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关对其行为与被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力不存在因果关系负有举证责任。2010年国家赔偿法第二十六条第二款规定:“被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。”2010年国家赔偿法修改过程中，立法机关曾在草案中将“伤”的情形纳入第二十六条的规定，但最终未予规定。从举证难易程度、距离证据的远近等因素考虑，赔偿义务机关对其控制之下的羁押场所发生的事实较易进行了解，赔偿义务机关对其行为与被羁押人在羁押期间所受伤害不存在因果关系负举证责任，更符合公平正义的要求。在司法实践中，不少地方法院也提出了这一呼吁。《质证程序规定》按照立法原意规定因果关系举证责任倒置，未扩展及“伤”的情形，但由于多数案件中因果关系与过错的证明具有同一性，在实践操作中不妨通过适用《质证程序规定》第六条第(二)项的规定，实现类似的效果。
第七条【抗辩事由的举证责任】下列情形，由赔偿义务机关负举证责任:
(一)属于法定免责情形;
(二)赔偿请求超过法定时效;
(三)具有其他抗辩事由。
【条文精义】
本条规定赔偿义务机关对抗辩事由负有举证责任，列举了具有法定免责的情形、赔偿请求时效届满的抗辩事由，并规定了“兜底”条款予以周延。抗辩事由是赔偿义务机关针对赔偿请求人的赔偿请求而提出的证明赔偿请求不成立或者不完全成立的事由，应由赔偿义务机关负举证责任，仍属于举证责任分配正置的范畴。在其他诉讼程序中，抗辩事由属于被告举证责任范畴并无疑义，但在国家赔偿程序中，法定免责事由、赔偿请求时效等是否属于赔偿委员会依职权审查范围，是否属于赔偿义务机关举证责任范围，存在模糊认识，需要在规定中明确。
本条规定的法定免责情形主要包括国家赔偿法第十九条规定的刑事赔偿责任的免责情形，《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第七条规定的非刑事司法赔偿责任的免责情形等。[3]民事诉讼法上规定被告对法定免责事由负举证责任，如《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称《民事证据规定》)第四条第(三)、(六)项的规定。
本条规定的赔偿请求时效是指国家赔偿法第三十九条规定的赔偿请求人请求国家赔偿的两年时效，而非国家赔偿法第二十四条、第二十五条规定的赔偿请求人申请复议、申请赔偿委员会作出赔偿决定的三十日期限。在征求意见过程中，有意见建议由赔偿义务机关和赔偿请求人共同承担赔偿请求时效的举证责任。对此，我们认为:结果意义的举证责任仅能分配给一方承担，而非双方共同承担。如要求处于弱势地位的赔偿请求人承担于己不利事实的举证责任，缺乏合理性基础。可供参考的类似规定有，民事诉讼法上将诉讼时效规定为当事人抗辩事项，而非人民法院依职权审查事项;行政诉讼法规定被告对诉讼时效届满负举证责任。[4]需要说明的是，2004年《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定(试行)》第三条第(三)项规定将“确认申请人申请确认应当在司法行为发生或者知道、应当知道司法行为发生之日起两年内提出”作为立案条件。该规定是我院审监庭参照1991年民事诉讼法第一百八十二条关于申请再审的两年期限规定作出的，将确认申请期限界定为除斥期间。2010年国家赔偿法取消确认前置程序以后，确认申请在国家赔偿程序中一并审理，统一适用国家赔偿法第三十九条规定的请求时效。2012年施行的《最高人民法院关于国家赔偿案件立案工作的规定》在起草过程中，有意见建议将赔偿请求时效规定为立案条件，但我们认为，赔偿请求时效影响的是赔偿请求人的实体权利，纳入实体审查范围为宜，故未予采纳。本条将赔偿请求时效届满作为抗辩事由，由赔偿义务机关负举证责任，与《最高人民法院关于国家赔偿案件立案工作的规定》是一致的。
第八条【复议机关的说明责任】赔偿委员会认为必要时，可以通知复议机关参加质证，由复议机关对其作出复议决定的事实和法律依据进行说明。
【条文精义】
复议机关作为赔偿义务机关的上级机关，是国家赔偿审理前置程序复议程序中的裁决者，并非国家赔偿法规定的国家赔偿责任的承担者，故不负有举证责任，但对其作出复议决定的事实和法律依据负有说明的责任。
在起草过程中，曾存在复议机关应承担举证责任还是说明责任的分歧，后统一认识为复议机关承担说明责任，但对此存有复议机关一律参加质证、一律不参加质证和仅在变更赔偿决定时参加质证的三种不同分歧意见。对此，本条规定“赔偿委员会认为必要时，可以通知复议机关参加质证”，并不因复议机关维持、变更、撤销赔偿决定或者逾期未作决定而有所不同。理由是:(1)2012年颁行的《人民法院国家赔偿案件文书样式》(以下简称国家赔偿文书样式)制定了赔偿委员会通知复议机关参加质证的通知书样式，在赔偿委员会作出的国家赔偿决定书样式中将复议机关列于赔偿请求人、赔偿义务机关之后。(2)实践中存在复议机关逾期不作复议决定，作出维持的复议决定偏多，以及不愿意参加质证的现象，如果规定复议机关一律不参加质证或者仅在变更赔偿决定时参加质证，将放任甚至助长这些现象的发展。(3)即便是在复议机关作出维持决定的情况下，有些案件如涉及协调、补偿的案件需要通过复议机关参加质证，以赔偿义务机关的上级机关身份促进国家赔偿纠纷的实质性化解。(4)考虑到在司法实践中复议机关维持赔偿决定的居多，这类案件多数在事实认定和法律适用上变化不大，复议机关不参加质证对案件审理的影响较小，故未作复议机关应当参加质证的刚性规定。
第九条【赔偿请求人申请调查取证】赔偿请求人可以在举证期限内申请赔偿委员会调取下列证据:
(一)由国家有关部门保存，赔偿请求人及其委托代理人无权查阅调取的证据;
(二)涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据;
(三)赔偿请求人及其委托代理人因客观原因不能自行收集的其他证据。
赔偿请求人申请赔偿委员会调取证据，应当提供具体线索。
【条文精义】
本条规定赔偿请求人向赔偿委员会申请调取证据的条件、范围和要求。鉴于在国家赔偿司法实践中，赔偿请求人及其委托代理人收集证据能力较弱，本条参考民事诉讼法、《民事证据规定》和行政诉讼法、《行政证据规定》的相关规定，针对赔偿请求人及其委托代理人无权查阅调取的国家有关部门保存的证据，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据，以及赔偿请求人及其委托代理人因客观原因不能自行收集的其他证据，规定赔偿请求人申请赔偿委员会调取证据的权利。需要说明的是，赔偿请求人对自己的主张承担完全的举证责任，赔偿委员会仅在赔偿请求人确因客观原因不能收集证据时，依赔偿请求人申请而不是依职权调取证据。同时，为了防止审理期限的不当拖延，实现保护赔偿请求权和降低司法成本之间的合理平衡，本条规定赔偿请求人应当在举证期限内提出申请，并应当提供确切线索。还需要说明的是，考虑到作为公权力机关的赔偿义务机关收集证据能力较强，其原则上不能申请赔偿委员会调取证据。
第十条【赔偿委员会依职权调查取证】赔偿委员会有权要求赔偿请求人、赔偿义务机关提供或者补充证据。
涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实，或者涉及依职权追加质证参加人、中止审理、终结审理、回避等程序性事项的，赔偿委员会可以向有关单位和人员调查情况、收集证据。
【条文精义】
本条规定赔偿委员会有权要求赔偿义务机关、赔偿请求人提供或者补充证据，并规定赔偿委员会依职权调查取证的范围。在国家赔偿审理程序中，赔偿请求人与赔偿义务机关负有举证责任，提供证据是举证活动的核心，赔偿委员会作为裁决者不负有举证责任。在起草过程中，不少地方法院建议，考虑到国家赔偿案件中权利救济和公权规范的需要，赔偿委员会有必要主动介入赔偿请求人与赔偿义务机关的举证活动，在适度范围内依职权调查取证，起到指导、帮助的积极作用。《质证程序规定》采纳了建议，明确涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实的，赔偿委员会可以依职权调查取证。在国家赔偿案件中，需要赔偿委员会对涉及程序性事项依职权主动调查取证的情况极少，但不排除随着国家赔偿司法实践的发展会逐步增多，因而在赔偿委员会依职权调查取证范围中规定了“依职权追加质证参加人、中止审理、终结审理、回避等程序性事项”。
第十一条【举证时限】赔偿请求人、赔偿义务机关应当在收到受理案件通知书之日起十日内提供证据。赔偿请求人、赔偿义务机关确因客观事由不能在该期限内提供证据的，赔偿委员会可以根据其申请适当延长举证期限。
赔偿请求人、赔偿义务机关无正当理由逾期提供证据的，应当承担相应的不利后果。
【条文精义】
本条规定举证期限、延期举证以及逾期举证的法律后果。国家赔偿法及其司法解释未规定举证时限，在司法实践中存在证据随时提出的现象，影响质证乃至整个审理活动的效率，不少地方法院为此强烈建议在《质证程序规定》中确立举证时限制度。本条根据国家赔偿的实际情况，对国家赔偿举证时限制度作出了原则性、引导性的规定。
国家赔偿法及其司法解释未规定举证时限，在司法实践中存在证据随时提出的现象，证据随时提出主义带来不少弊端:一是容易造成证据突袭，有损程序公正价值;二是容易造成程序回流，破坏了程序的稳定性;三是容易造成新证据的提交而增加案件的改判率，有损决定的既判力。《质证程序规定》倡导证据适时提出主义，对国家赔偿举证时限制度作出了原则性、引导性的规定。
第一，举证期限。举证时限制度是对证据随时提出主义的限制，赔偿请求人、赔偿义务机关必须在举证期间内提供证据。《质证程序规定》规定的是法定举证期限，赔偿请求人、赔偿义务机关应当在收到受理案件通知书之日起十日内提供证据，理由是:(1)《人民法院国家赔偿文书样式》中的样式20为通知赔偿义务机关或复议机关的受理案件通知书样式，其规定赔偿义务机关、复议机关自收到国家赔偿申请书副本之日起十日内递交有关案卷材料。(2)国家赔偿法第二十八条规定人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件的期限为三个月，短于民事、行政一审案件六个月的审限。由于赔偿请求人申请国家赔偿的很多证据存在于卷宗材料中，举证期限的意义更多地在于督促赔偿义务机关及时提供卷宗材料。国家赔偿案件的举证期限可参考《行政证据规定》第一条关于被告举证期限为十日的规定，规定赔偿请求人和赔偿义务机关的举证期限为十日。(3)民事诉讼中的最低举证期限有缩短的趋势。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十三条规定人民法院指定的举证期限不少于三十日。2014年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十九条第二款规定，第一审普通程序案件不得少于十五日，当事人提供新的证据的第二审案件不得少于十日。(4)赔偿请求人、赔偿义务机关如因客观事由不能在十日期限内提供证据，可以向人民法院赔偿委员会申请延期举证。
第二，延期举证。赔偿请求人、赔偿义务机关确因客观事由不能在举证期限内提供证据的，人民法院赔偿委员会可以根据其申请适当延长期限。赔偿请求人、赔偿义务机关申请延期举证，应当是因客观事由造成的举证障碍，人民法院赔偿委员会应当根据申请人的举证能力、申请人不能在举证期限内提供证据的原因等因素综合判断，决定是否准许延期举证。延期举证需具备三个条件:(1)赔偿请求人、赔偿义务机关确因客观事由不能在举证期限内提供证据。赔偿请求人、赔偿义务机关对在举证期限内因客观事由造成举证障碍的情形负有举证责任，通常以书面的形式向人民法院赔偿委员会提出。(2)赔偿请求人、赔偿义务机关应当在举证期限内向人民法院赔偿委员会申请延期举证。在因客观事由造成举证障碍的情况下，延期举证是当事人的一项质证权利，但延期举证的请求必须在举证期限内提出。赔偿请求人、赔偿义务机关申请的内容限于延期举证，而不是其他。(3)经人民法院赔偿委员会准许。经人民法院赔偿委员会审查，赔偿请求人、赔偿义务机关在举证期限内不能提供证据确因“客观事由”造成的，应当准许其延期举证。对于不具有不能提供证据的“客观事由”的情形，人民法院赔偿委员会应当拒绝其延期举证的申请，并书面说明拒绝的理由。需要注意的是，对于不能提供证据的“客观事由”的情形和举证时限的适当延长，属于人民法院赔偿委员会自由裁量的范围，但要从严掌握，过于宽泛将丧失举证时限的意义。
第三，逾期举证的法律后果。《质证程序规定》作出了宣示性、引导性的规定，即赔偿请求人、赔偿义务机关无正当理由逾期提供证据的，应当承担相应的不利后果。对于逾期举证的法律后果，美国和法国实行严格的证据失权制度，逾期举证通常产生证据失权的法律后果;德国和我国台湾地区相对缓和，规定证据失权的要件主要为:逾期举证行为、(法官依自由心证判定的)诉讼迟滞的可能、直接单独因果关系及可归责性。在起草过程中曾考虑参考德国、我国台湾地区的证据失权制度，明确逾期举证的最严重后果为证据失权，规定“赔偿请求人、赔偿义务机关因故意或者重大过失逾期提供证据的，赔偿委员会可以不予采纳该证据”。但最终仅对逾期举证的法律后果作引导性的概括规定，理由是:(1)在现行法律、司法解释中，区分逾期举证的不同法律后果的为2012年民事诉讼法第六十五条，其规定了逾期举证的不利后果为“不予采纳该证据，或者采纳该证据但予以训诫、罚款”。但因司法解释无权对训诫、罚款作出规定，未予借鉴该规定。(2)现阶段规定逾期举证将承担“相应的不利后果”，可以起到规范赔偿请求人、赔偿义务机关及时举证的引导作用。同时，不利后果的内涵和外延更为丰富，便于人民法院赔偿委员会根据案情灵活掌握，如可以责令拖延方承担因逾期举证给对方增加的费用，也可以对因故意或重大过失逾期提交的主要证据、关键证据等予以采纳。(3)《质证程序规定》颁行后，通过实践继续探索如何合理区分逾期举证的不利后果，待时机成熟再作规定更为稳妥。
第十二条【证据交换】对于证据较多或者疑难复杂的案件，赔偿委员会可以组织赔偿请求人、赔偿义务机关在质证前交换证据，明确争议焦点，并将交换证据的情况记录在卷。
赔偿请求人、赔偿义务机关在证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判员在质证中说明后，可以作为认定案件事实的依据。
【条文精义】
本条规定证据交换的适用范围、目的和法律效果。在实践中，一些人民法院对于证据较多或者疑难复杂的国家赔偿案件，在质证之前组织赔偿请求人、赔偿义务机关进行证据交换，取得了明确争议焦点、提高质证效率的良好效果。本条总结了实践经验，第一款规定对于证据较多或者疑难复杂的案件，可以进行质证前的证据交换，明确争议焦点，并将交换证据的情况记录在卷;第二款规定在证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判员在质证中说明后，可以作为认定案件事实的依据，即这些证据视为已经质证的证据或者无须质证的证据。
第十三条【质证通知】赔偿委员会应当指定审判员组织质证，并在质证三日前通知赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参与人。必要时，赔偿委员会可以通知赔偿义务机关实施原职权行为的工作人员或者其他利害关系人到场接受询问。
赔偿委员会决定公开质证的，应当在质证三日前公告案由，赔偿请求人和赔偿义务机关的名称，以及质证的时间、地点。
【条文精义】
本条规定质证通知期限、通知对象，以及公开质证通知期限和公告内容。在实践中，存在赔偿委员会根据案情不同指定一至三名不等的审判员组织质证的情况，《质证程序规定》总结了这一实践经验，规定“赔偿委员会应当指定审判员组织质证”，组织质证的审判员人数视案件难易情况而定。“质证三日前”的质证通知期限、公开质证通知期限，参照了民事诉讼法第一百三十六条、刑事诉讼法第一百八十二条的相关规定。在征求意见过程中，有意见建议，有些赔偿请求人住地偏远，将质证通知改在质证前七日更为妥当。我们认为，“质证三日前”与其他诉讼法的开庭通知期限一致，其表述能够涵括“质证前七日”的表述，具体通知时间可由承办法官在案件审理过程中视情况而定。
在起草过程中，一些地方法院提出，有些国家赔偿案件的审理，需要通过质证向赔偿义务机关作出原职权行为的工作人员，或者有利害关系的公民、法人或者其他组织了解情况，但赔偿委员会没有依据要求相关人员参加质证，导致一些事实无法查清。为此，本条第一款中规定:“必要时，赔偿委员会可以通知赔偿义务机关作出原职权行为的工作人员，有利害关系的公民、法人或者其他组织到场接受询问。”
第十四条【质证效力】适用质证程序审理国家赔偿案件，未经质证的证据不得作为认定案件事实的依据，但法律、司法解释另有规定的除外。
【条文精义】
适用质证程序审理的国家赔偿案件，坚持证据裁判原则，原则上只有经过质证的证据才能作为认定案件事实的依据，遵循了证据法一般原则，与三大诉讼保持一致。但书规定的例外情形主要包括:对于证据交换中没有争议的证据，自认事实、免证事实甚至因妨碍举证而推定的事实所对应的证据，无须进行质证。
关于应否规定“未经质证的证据不得作为认定案件事实的依据”，在起草过程中存在正反两种不同意见。反对意见的理由是:(1)国家赔偿案件的审理是以书面审理为原则，不同于三大诉讼的以开庭审理为原则。如作规定，在立法上缺乏依据。(2)如作规定，将导致书面审理案件和质证案件在定案依据要求上的截然不同。按照国家赔偿法规定，适用质证程序审理案件的证据，必须经过质证才能作为定案依据，而适用书面程序审理案件的证据，不需质证即可作为定案依据，将产生书面审理案件和质证案件之间的悖论。赞成意见的理由是: (1)国家赔偿法第二十七条规定了赔偿委员会“可以”进行质证，属于授权性规定，法律已经授权赔偿委员会决定是否进行质证和质证的法律效果。(2)质证已成为赔偿委员会审理国家赔偿案件特别是非刑事司法赔偿案件的主要审理方式，多数中级人民法院赔偿委员会质证率在90%以上，高院人民法院赔偿委员会质证审理案件普遍多于书面审理案件，需要对质证的法律效果予以规定。(3)如不规定未经质证的证据不能作为认定案件事实的依据，将在客观上助长拒不参加质证现象的发生，最为极端的后果就是国家赔偿案件的审理全部回归到书面审理形式。(4)未经质证的证据不能作为认定案件事实的依据，是三大诉讼都遵循的证据法一般原则。最终，《质证程序规定》采纳了后一种意见及其理由。
第十五条【质证内容】赔偿请求人、赔偿义务机关应围绕证据的关联性、真实性、合法性，针对证据有无证明力以及证明力大小，进行质证。
【条文精义】
本条规定质证内容，即赔偿请求人、赔偿义务机关应当围绕证据的“三性”，证据的证明力进行质证。本条规定了赔偿请求人、赔偿义务机关进行质证的两个主要标准:一是证据是否具有证据能力。证据的关联性、真实性、合法性的证明存在逻辑上的先后顺位关系。二是证据对案件事实的证明程度。在确定证据具有“三性”的基础上，确认证据的证明力。
第十六条【质证准备】质证开始前，由书记员查明质证参与人是否到场，宣布质证纪律。
质证开始时，由主持质证的审判员核对赔偿请求人、赔偿义务机关，宣布案由，宣布审判员、书记员名单，向赔偿请求人、赔偿义务机关告知质证权利义务以及询问是否申请回避。
【条文精义】
本条规定质证程序开始前书记员和主持质证的审判员应做的程序性预备工作。本条总结了国家赔偿司法实践的普遍做法，参考了民事诉讼法第一百三十七条、刑事诉讼法第一百八十五条的规定。考虑到质证活动可能在合议庭组织下进行，也可能在一名或者两名审判员组织下进行，本条未规定由审判长而是由主持质证的审判员进行核对、宣布和询问。
第十七条【质证顺序】质证一般按照下列顺序进行:
(一)赔偿请求人、赔偿义务机关分别陈述，复议机关进行说明;
(二)审判员归纳争议焦点;
(三)赔偿请求人、赔偿义务机关分别出示证据，发表意见;
(四)询问参加质证的证人、鉴定人、勘验人;
(五)赔偿请求人、赔偿义务机关就争议的事项进行质询和辩论;
(六)审判员宣布赔偿请求人、赔偿义务机关认识一致的事实和证据;
(七)赔偿请求人、赔偿义务机关最后陈述意见。
【条文精义】
本条规定质证活动进行的先后顺序。本条总结了司法实践的相关做法，参考了民事诉讼法的相关规定。在征求意见过程中，部分地方法院提出，实践中存在不同案件的质证参加人诉讼能力差距较大，案件审理的繁简难易程度差距较大，是否可以在质证程序中进行调解亦有不同，应根据案件具体情况灵活掌握质证活动的环节，建议不对质证顺序作强制性规定。《质证程序规定》采纳了建议，规定一般按照本条的顺序进行质证。各级人民法院在实践中可根据案件审理的繁简难易、是否需要在质证活动中进行调解等情况，精简或者增补质证程序的具体环节。
第十八条【赔偿委员会调取证据的质证】赔偿委员会根据赔偿请求人申请调取的证据，作为赔偿请求人提供的证据进行质证。
赔偿委员会依照职权调取的证据应当在质证时出示，并就调取该证据的情况予以说明，听取赔偿请求人、赔偿义务机关的意见。
【条文精义】
本条规定赔偿委员会依申请、依职权调取的证据的质证方式。本条第一款规定赔偿委员会根据赔偿请求人申请调取的证据，在质证中作为赔偿请求人提供的证据。赔偿请求人对该证据的证明力等情况较为了解，赔偿委员会因赔偿请求人收集证据能力有限帮助其调取的证据，仍应作为赔偿请求人举证范围内的证据。第二款规定赔偿委员会依照职权调取的证据应当在质证时出示，并就调取该证据的情况予以说明，听取赔偿请求人、赔偿义务机关的意见。对于赔偿委员会依照职权调取的证据，赔偿请求人、赔偿义务机关对其证明力等情况不够了解，赔偿委员会主动依职权调取证据体现了赔偿委员会的意志，应由居中审理的赔偿委员会出示该证据，加以必要的说明。
第十九条【自认】赔偿请求人或者赔偿义务机关对对方主张的不利于自己的事实，在质证中明确表示承认的，对方无须举证;既未表示承认也未否认，经审判员询问并释明法律后果后，其仍不作明确表示的，视为对该项事实的承认。
赔偿请求人、赔偿义务机关委托代理人参加质证的，代理人在代理权限范围内的承认视为被代理人的承认，但参加质证的赔偿请求人、赔偿义务机关当场明确表示反对的除外;代理人超出代理权限范围的承认，参加质证的赔偿请求人、赔偿义务机关当场不作否认表示的，视为被代理人的承认。
上述承认违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的，不发生自认的效力。
【条文精义】
本条规定赔偿请求人、赔偿义务机关在质证程序中的自认、拟制自认、代理人的自认以及不发生自认效力的情形。赔偿委员会审理国家赔偿案件特别是组织赔偿请求人、赔偿义务机关进行质证时，常遇到自认的情形，但国家赔偿法及其司法解释未有相关规定，需要予以规范。
自认事实属于免证事实，具有约束质证双方和赔偿委员会的法律效力。本条第一款规定赔偿请求人、赔偿义务机关在质证程序中对对方主张的不利于自己的事实向赔偿委员会予以承认，从而免除对方对自认事实的举证责任。赔偿请求人、赔偿义务机关自认包括明确自认和拟制自认，拟制自认是指既未表示承认也未否认，经审判员询问并充分说明法律后果后，仍不作明确表示的，发生拟制自认的法律效果。本条第二款规定代理人在质证程序中的自认，代理人在代理权限范围内的承认发生自认的法律效果，但参加质证的赔偿请求人、赔偿义务机关明确表示反对的除外;对于代理人超出代理权限范围的承认，如果参加质证的赔偿请求人、赔偿义务机关不作否认表示，亦发生自认的法律效果。本条第三款规定不发生自认效力的例外情形，第一、二款规定的承认违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的，不发生自认的法律效力。
第二十条【免证事实】下列事实无须举证证明:
(一)自然规律以及定理、定律;
(二)众所周知的事实;
(三)根据法律规定推定的事实;
(四)已经依法证明的事实;
(五)根据日常生活经验法则推定的事实。
前款(二)、(三)、(四)、(五)项，赔偿请求人、赔偿义务机关有相反证据否定其真实性的除外。
【条文精义】
本条规定自然规律以及定理、定律，众所周知的事实，根据法律规定推定的事实，已经依法证明的事实，根据日常生活经验法则推定的事实，属于免证事实;其中，自然规律以及定理、定律属于不可推翻的绝对免证事实，其余四项属于可推翻的相对免证事实。
第二十一条【妨碍举证的推定】有证据证明赔偿义务机关持有证据无正当理由拒不提供的，赔偿委员会可以就待证事实作出有利于赔偿请求人的推定。
【条文精义】
本条规定赔偿义务机关妨碍举证时，赔偿委员会可以就待证事实作出有利于赔偿请求人的推定，与第六条第(三)项的规定相呼应。在起草过程中，部分地方法院提出，实践中存在赔偿义务机关妨碍举证的情形，但因国家赔偿法及其司法解释未有相关规定，赔偿委员会无法予以规制。为此，《质证程序规定》参考《民事证据规定》第七十五条、《行政证据规定》第六十九条的规定，起草本条规定以促使赔偿义务机关提交证据，加大保护赔偿请求人权益的力度。
第二十二条【赔偿委员会认证的原则】赔偿委员会应当依据法律规定，遵照法定程序，全面客观地审核证据，运用逻辑推理和日常生活经验，对证据的证明力进行独立、综合的审查判断。
【条文精义】
本条规定赔偿委员会对证据进行认定的基本原则，即赔偿委员会在认定证据时应当依据法律的规定，遵照法定程序，全面、客观地审核证据，运用逻辑推理和日常生活经验，对证据的证明力进行独立、综合的审查判断。在起草过程中，我们除本条之外，还草拟了证明标准的条款，后因各方对国家赔偿证明标准为高度盖然性标准还是多元标准的认识分歧较大，最终决定暂不予规定，留待实践继续探索。证明标准不仅涉及赔偿请求人、赔偿义务机关对其负举证责任事实的证明要求，也涉及赔偿委员会运用司法裁量权对质证双方所举证据的认定要求。本条从赔偿委员会认证的角度，在一定程度上缓解了证明标准规范暂缺的问题。
第二十三条【质证笔录】书记员应当将质证的全部活动记入笔录。质证笔录由赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参与人核对无误或者补正后签名或者盖章。拒绝签名或者盖章的，应当记明情况附卷，由审判员和书记员签名。
具备条件的，赔偿委员会可以对质证活动进行全程同步录音录像。
【条文精义】
本条规定质证笔录制作，赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参加人签名或者盖章的具体程序。质证笔录是质证全部活动的再现，也是赔偿委员会作出裁决的依据，应当予以规范。本条要求书记员应当将质证的全部活动记入笔录，质证笔录由赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参与人核对无误或者补正后签名或者盖章。《质证程序规定》还根据人民法院审判实践的经验，规定审判员和书记员签名的前提为赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参与人拒绝签名或者盖章。与此同时，本条还对质证活动的录音录像作出了规定，要求具备条件的人民法院对质证活动进行全程同步录音录像。
第二十四条【拒不质证的后果】赔偿请求人、赔偿义务机关经通知无正当理由拒不参加质证或者未经许可中途退出质证的，视为放弃质证，赔偿委员会可以综合全案情况和对方意见认定案件事实。
【条文精义】
在司法实践中，仍存在赔偿请求人、赔偿义务机关拒不参加质证的现象。赔偿请求人、赔偿义务机关经通知无正当理由拒不参加质证或者未经许可中途退出质证的，视为在程序上放弃质证的权利，其法律效果类似于庭审缺席，不能就对方的证据和主张等发表意见，但不影响人民法院赔偿委员会综合全案情况和对方意见认定案件事实，从而保证既能督促赔偿请求人、赔偿义务机关参加质证，又能实现国家赔偿法救济私权和规制公权的宗旨。
在起草过程中，大多数意见赞成规定拒不参加质证的法律后果，否则无法督促赔偿请求人、赔偿义务机关积极参加质证，不利于查清案件事实和化解矛盾。对于如何规定拒不质证的法律后果，在征求意见过程中形成三种不同意见:第一种意见建议规定为“不影响赔偿委员会综合全案件情况和对方质证意见认定案件事实”，从而最大限度地寻求救济赔偿请求人权利和维护纳税人权利之间的平衡点，实现国家赔偿的实质正义，同时也符合国家赔偿案件以书面审理为原则的特点。第二种意见建议对于赔偿请求人应“视为撤回赔偿申请”;对于赔偿义务机关应“视为放弃质证权利”，从而与民事诉讼、行政诉讼拒不到庭的效果一致。但该意见对赔偿请求人和赔偿义务机关规定了不同的法律后果，对处于弱势地位、需要寻求救济的赔偿请求人过于严厉。第三种意见建议规定为“视为放弃质证权利”，类似于缺席庭审的法律效果。该意见实质上是将是否参加质证纳入赔偿请求人和赔偿义务机关的处分权行使范畴。在软化拒不质证的法律效果的同时，通过“未经质证的证据不能作为认定案件事实的依据”的刚性规定，形成对赔偿请求人和赔偿义务机关刚柔相济的实质性约束，既能督促赔偿请求人、赔偿义务机关参加质证，又能实现国家赔偿法救济私权和规制公权的宗旨。最终，《质证程序规定》在综合第一种和第三种意见的基础上对本条作出了规定，以最大限度地寻求救济赔偿请求人权利和维护纳税人权利之间的平衡点，实现国家赔偿的实质正义。
第二十五条【延期质证】有下列情形之一的，可以延期质证:
(一)赔偿请求人、赔偿义务机关因不可抗拒的事由不能参加质证的;
(二)赔偿请求人、赔偿义务机关临时提出回避申请，是否回避的决定不能在短时间内作出的;
(三)需要通知新的证人到场，调取新的证据，重新鉴定、勘验，或者补充调查的;
(四)其他应当延期的情形。
【条文精义】
本条规定可以延期质证的情形。在实践中，因某些事由出现，致使赔偿委员会已经确定质证日期的质证活动不能如期进行，或者已经开始的质证活动无法继续进行，但国家赔偿法及其司法解释未规定何种事由可以延期质证，需要加以明确。为此，《质证程序规定》明确具有赔偿请求人、赔偿义务机关因不可抗拒的事由不能参加质证的，赔偿请求人、赔偿义务机关临时提出回避申请的，需要通知新的证人到场，调取新的证据，重新鉴定、勘验，或者补充调查的，以及其他应当延期的情形，赔偿委员会可以延期质证。需要说明的是，考虑到及时救济赔偿请求人权利和国家赔偿案件审限较短的需要，本条第(一)项规定将赔偿请求人、赔偿义务机关不能参加质证的事由限定为“不可抗拒的事由”，其范围窄于民事诉讼法上的“正当理由”，相当于《行政证据规定》第一条第二款规定的“不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由”。
第二十六条【本规定适用效力】本规定自2014年3月1日起施行。
本规定施行前本院发布的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。
【条文精义】
本条规定《质证程序规定》的适用效力。考虑到《质证程序规定》将对质证程序的进行、赔偿请求人与赔偿义务机关的举证责任分配、赔偿委员会的职责等方面产生较大影响，需要为赔偿请求人、赔偿义务机关和赔偿委员会预留必要的熟悉时间，所以将施行日期规定在《质证程序规定》公布两个月以后。本条文还规定本司法解释施行前我院发布的司法解释与《质证程序规定》的内容发生冲突的，应当适用《质证程序规定》。
起草过程中存在另一种意见，建议在本条第一款增加规定:“2014 年3月1日尚未审结的国家赔偿案件不适用本规定。”增加第二款规定:“本规定施行前已经审结的国家赔偿案件，赔偿请求人、赔偿义务机关以违反本规定为由提出申诉的，赔偿委员会不予支持。”增加第三款规定:“本规定施行后根据国家赔偿法第三十条决定审查的国家赔偿案件，适用本规定。”同时，原第二款顺延为第四款。对此，我们认为:(1)关于是否规定“2014年3月1日尚未审结的国家赔偿案件不适用本规定”的问题。《质证程序规定》关于质证程序的规定，属于程序性规定，可以适用于尚未审结的案件;关于证据规则特别是举证责任分配的规定，涉及实体性权利，一般不适用尚未审结的案件，因此不宜将尚未审结的案件是否适用本司法解释的问题绝对化。考虑到质证程序为选择性而非必经程序，由赔偿委员会视案情决定是否适用质证程序来适用本司法解释，更能符合案件审理的实际需要。(2)对于“本规定施行前已经审结的国家赔偿案件，赔偿请求人、赔偿义务机关以违反本规定为由提出申诉的，赔偿委员会不予支持”，在理论和实务中已达成基本共识，司法解释中现已少有类似规定。(3)关于是否规定“本规定施行后根据国家赔偿法第三十条决定审查的国家赔偿案件，适用本规定”的问题。在其他诉讼法上，对于司法解释是否适用再审案件规定并不一致。从国家赔偿法现暂未区分再审案件和申诉案件，《质证程序规定》关于举证责任分配等内容可能影响到赔偿请求人、赔偿义务机关的实体权利，司法解释对社会的可预期性影响，既判力优先于溯及力原则等角度考虑，暂不宜作出此规定。
[1]国家赔偿法第二十六条第一款规定:“人民法院赔偿委员会处理赔偿请求，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《赔偿委员会审理程序规定》第十二条规定:“赔偿请求人、赔偿义务机关对自己提出的主张或者反驳对方主张所依据的事实有责任提供证据加以证明。有国家赔偿法第二十六条第二款规定情形的，应当由赔偿义务机关提供证据。没有证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证责任的一方承担不利后果。”
[2]学者起草的证据法建议稿亦有类似内容，如肖建国、章武生教授2008年起草的《民事证据法建议稿》第二十一条规定:“有下列情形之一的，实行举证责任倒置:(一)民法明确规定实行举证责任倒置时;(二)存在法律推定、举证责任的免除或存在具有上述意义的有效约定时;(三)因对方的过错使负举证责任的人不能提出证据时。”
[3]国家赔偿法第十九条规定:“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任:(一)因公民自己故意作虚伪供述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的;(二)依照刑法第十七条、第十八条规定不负刑事责任的人被羁押的;(三)依照刑事诉讼法第十五条、第一百七十三条第二款、第二百七十三条第二款、第二百七十九条规定不追究刑事责任的人被羁押的;(四)行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关的工作人员与行使职权无关的个人行为;(五)因公民自伤、自残等故意行为致使损害发生的;(六)法律规定的其他情形。”《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第七条规定:“根据国家赔偿法第十七条、第三十一条的规定，具有下列情形之一的，国家不承担赔偿责任:(一)因申请人申请保全有错误造成损害的;(二)因申请人提供的执行标的物有错误造成损害的;(三)人民法院工作人员与行使职权无关的个人行为;(四)属于民事诉讼法第二百一十四条规定情形的;(五)被保全人、被执行人，或者人民法院依法指定的保管人员违法动用、隐匿、毁损、转移、变卖人民法院已经保全的财产的;(六)因不可抗力造成损害后果的;(七)依法不应由国家承担赔偿责任的其他情形。”
[4]《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条规定:“当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政证据规定》)第四条第三款规定:“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”学者起草的证据法建议稿亦有类似内容，如王利明、肖建国教授起草的《中华人民共和国民事证据法》(草案第六稿)第二十一条规定:“诉讼时效期间届满的事实，由被告负责证明，但法律另有规定的除外。原告对于被告的时效抗辩，主张有中止、中断或延长事由存在的事实，则对该事实负证明责任。”