二、前期改革存在的问题

虽然2003年以来的农村金融改革进展良好，整体上达到了各项政策正向激励农村金融机构加大投入的效果，但是农村金融仍然是我国金融体系的薄弱环节。从前期改革历程可以看出，我国农村金融体系仍是缺机制而不是缺资金。现有体制有明显的行政化特征，宏观政策上存在重视政策目标、忽视政策手段的倾向，微观上没有真正建立良好的公司治理机制，造成整个体系严重依赖优惠政策，缺乏市场竞争和市场化退出机制，监管责任不落实，发展不可持续。

第一，农村金融机构公司治理机制普遍缺位。创新是农村金融机构可持续发展的关键，好的治理结构是创新能力的基础。目前，农村金融机构治理结构不完善是其亏损的根本原因。能否建立治理结构完善的农村金融组织是农村金融市场开放成功与否的关键指标。在实践中，监管部门对基层农信社法人治理提出了严格要求，包括“三会一层”设置、独立董事，乃至在董事会中成立了专门的人事、薪酬、风险委员会。但是，省联社通过任命农信社高管取得了全面管理权，取代了股东的决策地位，造成农信社法人治理流于形式，从股东大会开始就成为“走程序”的摆设。小股东既难以掌握充足信息，又难以通过董事会代表或股东大会进行主动治理，更难以通过交易“用脚投票”进行被动治理。此外，一些股权实际上是名股实债。

第二，农村金融有效监管体系缺乏，消费者和投资者保护不足。一方面，金融监管缺位、错位严重。农信社目前处于多级监管、多头监管，监管对象和责任主体都不明确。银监部门既通过各省级、地市级派出机构对省联社、县联社（农商行）进行直接监管，又通过省联社对县联社进行间接监管。一是监管部门疏于日常监管。监管部门往往以风险防范责任归地方为由，将监管责任转嫁给省联社，同时也将专业金融监管转变成了地方政府的行政管理。二是监管部门责任不明。县级法人机构一旦出现风险事件，究竟是银监分局监管失职，还是省联社出现管理问题，难以区分。三是部分新兴领域存在的监管空白相对更为严重。一些机构借农村金融、普惠金融之名，行影子银行甚至非法金融之实。另一方面，消费者和投资者保护不足。从我国金融监管的布局看，在“一行二会”体制下，金融消费者和投资者权益得到了较好的保护。但是随着金融科技的发展，互联网技术在金融领域的应用越来越广，农村的金融消费者和投资者的权益明显不足。

第三，风险处置和市场化退出机制均不健全。现有机制缺乏及时校正问题的能力和动力，往往到机构主要负责人换届或个别机构出现风险事件时才能暴露问题。一方面，由于强调地方政府要承担“兜底”责任，无论经营者还是管理者自然希望不到万不得已不要暴露问题。另一方面，地方政府还往往寄希望于通过吸收兼并“消灭”风险。地方政府做大法人机构，将县级农村信用社合并为地市级，甚至省级统一法人机构，其主要理由就是要解决部分机构的风险和包袱问题。按此倾向，必然进入风险越大、机构越大的恶性循环，最终需要中央出手“兜底”。如果因为个别机构出现风险，就推翻一贯行之有效的政策，用做大机构的方法去“兜底”风险，实际上是“以优补劣”“奖劣罚优”，不仅损害了员工敬业、经营良好的农村信用社的利益，还释放了错误的激励信号。

第四，地域差别化制度设计没有跟上。我国东、中、西部地区发展水平、经济结构以及地理环境迥异，不同地区的农村金融需求千差万别，东部地区农村的金融需求主要来自非农部门，中部地区农村的金融需求主要在种养业，而西部地区农村的金融需求在很大程度上是用来满足由于产出的不确定性带来的生活方面的盈余调剂。同样是“三农”问题，不同地区之间的侧重点各不相同，东部地区的重点是农村问题，中部地区的重点是农业问题，西部地区的重点是农民问题。然而，之前的信用社改革却是“一刀切”的。省联社的设计难以适应农村金融需求多样化的需要。以“一刀切”的方式建立县联社和省联社，或许便于对信用社的管理，但是这样的做法也会将风险集中到省和县，中央政府要求改革的风险由省一级承担。问题在于贫穷的省份能否兜底。省联社或许在其他省份适用，但在一些有着多种金融需求形式的发达省份可能并不适用，甚至可能会出现扼杀金融创新的情况。在县联社体制下，所有的信用社都无一例外加入了，难以有体制外的竞争，这形成了事实上的垄断，而垄断是创新的天敌。

第五，基础设施和政策支持有待进一步加强。一是支撑农村金融发展的基础设施尚需完善，关键领域改革协调力度需要加大。这体现在农村各类产权的确认、登记、评估、抵押、流转机制等尚未完全建立，动产抵押等创新严重缺乏，一些已经行之有效的做法尚未制度化、规范化。二是资本市场在支农方面发挥的融资和风险管理功能都还远远不够。三是农业保险起步晚、底子薄，保障水平低，保险机构服务能力和管控能力有待进一步提升。