二、中国参与全球经济治理能力与国家经济实力的差距

（一）中国的经济成绩与经济实力

改革开放三十余年，中国的经济发展有目共睹，经济实力与日俱增。2016年，IMF对世界各国经济实力的排名中，在购买力平价条件下，中国的国内生产总值位居第一，美国、印度、日本紧随其后。华盛顿的专家将这一排名写入2016年4月最新的世界经济报告《世界经济展望》里，认为在购买力平价的基础上，中国是世界上最重要的经济体，并正在经历至关重要且复杂的过渡期，正在向以消费和服务为基础的可持续发展模式转变。

中国自2001年加入WTO以来，在全球化浪潮的客观条件和改革开放的主观驱动力作用之下，实现了快速发展，不断给世界经济的增长输入积极的活力。早在2006年，中国就成了全球最大的外汇储备国家；2009年，中国成了全球最大的出口国；2010年，中国经济规模首次超越日本，成为世界第二大经济体。在进出口贸易领域，2004年，中国贸易总额超越日本；到2013年，又以4.16万亿美元的对外进出口贸易总额超越美国，成为全球最大的货物贸易国；2012年，中国服务进出口额首次进入世界前三位，2014年上升至第二位，2015年中国服务进出口额7130亿美元，继续保持世界第二位。^[1]这些数字的变化都在说明近年中国经济的绝对实力迅猛增长。这30年来中国的出色表现甚至已经超越了在经济改革初期制定的经济增长预测和计划——改革开放总设计师邓小平曾预计，1981～2000年中国的经济增长规模将达到400%，然而实际增长达到了623%。2014年中国的经济规模已经较1981年增长2200%，中国经济的发展速度令世界刮目相看。

进入新世纪以来，世界经济进入了“新平庸”状态，尤其2008年国际金融危机的爆发更令西方国家经济陷入放缓或停滞的境地，而中国经济却在危机中依然表现良好，保持了中高速增长，中国经济与世界经济因此出现了某种程度上的反差。

这一方面在客观上放大了中国经济的国际影响力，比如中国制造的代表高铁、核电和水电等已经具有国际竞争力，在高科技领域、农业领域中国也已经有了自己的独特探索；另一方面中国资本也加快了“走出去”的步伐。商务部的数据显示，2014年中国实现全行业对外直接投资1160亿美元，同比增长15.5%，加上第三地融资再投资，中国对外投资规模应该在1400亿美元左右，这意味着中国在2014年成为资本净输出国，而这在中国经济与世界经济的增速比较和发展境遇比较下，更凸显出一种历史性“新常态”的建立。

（二）中国参与全球治理的不足：实力增长，参与缺失

然而，在现实的经济外交实践中，中国却面临着与实力上升不相符的“地位困境”矛盾，即日渐增强的国家实力与既有国际体系中的地位和受到的掣肘之处增多之间的矛盾。根据商务部数据统计，截至2013年，加入WTO以来中国共遭受国外贸易救济调查692起，1995～2010年连续16年成为全球遭遇反倾销调查最多的国家，2011～2015年国外对中国发起的贸易救济调查案件每年涉案的平均金额约为110亿美元，国际贸易保护主义对中国出口的负面影响和限制不容忽视。

同时，世界经济危机和金融危机暴露了当今全球金融体系和经济秩序的内在缺陷，作为全球治理的重点和中心环节，良善的全球经济治理已经迫在眉睫，更需要作为新兴经济体代表的中国的参与。虽然中国在世界经济中的地位越来越高，在世界经济中的利益比重越来越大，有需要、也有责任保持全球经济的稳定，并且到目前为止已经参与了一系列全球经济治理的组织，但是，正如世界贸易组织总干事帕斯卡尔·拉米所说：“中国还没有真正采取一个非常积极的态度或者主动的态度，所以从一定程度上讲，中国只是现在这个全球经济治理中被动的参与者。”^[2]相较于国家经济实力的提升，中国在全球治理问题中的参与度和参与能力两方面都有些捉襟见肘。相比之下，即使美国、欧盟对世界经济的贡献率已经低于中国，它们却依然能够凭借自己在世界格局和国际体系中的主导权和地位来维护自己的经济利益和国际影响力。

因此，对比中国与西方国家，不难发现中国在经济实力和全球治理参与方面的落差，即中国在全球经济治理方面的不足之处有：

第一，从参与的时间角度看，中国是全球治理中的“后来者”，参与时间晚，经验不丰富。新中国于1971年恢复联合国合法席位，1991年加入亚太经合组织，2001年加入WTO，加入国际组织的时间远远晚于欧美，对外开放至今也不过三十多年，对于国家历史而言重返国际社会的时间并不长，对国际组织许多领域的规则、机制都尚不熟悉，在处理问题方面仍需要积累和学习，需要一个学习—适应—反馈的过程，在各个领域形成一套维护国家利益，协调国家间、国家与非主权国家组织之间等多重主体间关系的中国经验。

第二，从参与的能力角度看，中国在国际组织中仍是“跟随者”，参与国际组织数量较少，且在已参加的组织中的地位和作用有限。根据国际协会联盟编写的《国际组织年鉴（2008～2009）》显示，2007年全球共有61386个国际组织，其中，中国参与了4386个，参与率仅为7.09%。这里面1753个是协定性组织，包括国际组织联盟25个，全球普遍性国际组织374个，洲际性组织联盟575个，地区性国际组织779个。而到2011年年底，中国参与的国际组织数量为4724个，参与率与2007年相比稍有提高，但几乎持平。与西方发达国家相比，中国存在很大的差距，中国参与的世界性国际组织的数量只相当于美国的1/3，英、法、德的1/4，而地区性协定组织的参与度与这些国家的差距更为明显。

同时，目前我国在重要国际组织当中任职的人员比较少，职位也较低，比如中国在联合国秘书处现有占地域分配员额的国际职员为71人（不包括语言服务类人员和其他临时性的职位），而按照中国的体量，在联合国秘书处的人员理想数量是119～161人，相差尚远，中国仍属于代表性不足的38个会员国之一。人员数量和职位影响着一个国家参与国际组织的能力，反过来也受到国家参与度的影响，因此数量和任职方面的不足也是我国对国际组织参与度欠缺的一个体现。

伴随着以“金砖国家”为代表的新兴经济体的兴起，发展中大国强烈要求改变原有的全球治理机制，促使世界经济政治格局朝着更为合理的方向发展。然而，尽管WB和IMF迫于形势变化的压力对投票权进行了改革，但是，根据《国际货币基金组织协定》和《世界银行章程》，IMF和WB的重大事项决策需要经过85%以上的特别多数票决定，这意味着在实践当中，美国仍然以16.47%和15.85%的投票份额拥有这两个国际组织的一票否决权。而中国尽管外汇储备量世界第一，是世界第二大经济体，投票权却依然位居第三，和排名第一的美国相差10个百分点以上。中国在国际组织中的参与度和能够达到的投票权重仍然不符合我国的国际经济政治地位。

第三，从参与的权力结构角度看，中国在既定的治理体系框架内是“被动参与者”，缺少规则制定权和议程决定权。自2008年G20峰会机制化以后，中国进入了全球经济治理的核心圈，而全球经济治理又是全球治理的重中之重。然而，中国的议程设置能力和改变、制定规则的话语权仍然缺失。比如，中国尽管在加入WTO之后提升了全球化水平，但仍然经常遭遇欧美国家对中国国际贸易的反倾销、反补贴行动，采取双重标准，设置重重障碍阻止和拖延中国企业在全球范围内扩展业务；同时，在环保等议题上，欧盟在气候变化领域退出碳排放交易体系，但欧盟仍然在单方面征收航空领域的碳排放税，且在哥本哈根世界气候大会上对中国等发展中国家要求苛刻，忽视国家的发展历程和发展需要，歪曲中国“抵制国际协议”。

与此同时，欧美发达国家在行业、技术标准的制定和相关行业法规的制定上，将本国认证的标准推广为全球通行的普遍行标，树立本国在行业内的优势，成为标准的“度量衡”，从而形成规则庇护下的贸易保护。根据不完全统计，国际标准化组织ISO和国际电工委员会IEC发布的国际标准已经接近20000项，但其中中国企业参与制定的仅有20余项。而这些标准的制定机构全球共有900多个，中国在其中占有不足10个。

至此不难发现，纵观中国重返国际社会、参与国际组织的历程，尽管已经实现了从“局外”到“局内”，从“旁观”到“参与”的转变，但是，若要想真正成为“积极的参与者、建设者和贡献者”，而不仅仅是“被动参与者”，中国就不能满足于顺应现有的、以西方国家为主体创立的全球治理框架，做一个“跟随式的参与者”，而是应该努力成为“创造者”。中国作为后来者，比美、英、日、欧等角色更晚出现在国际舞台上，因而错失了创立国际规则和治理体系的初始阶段，但是，目前中国已完成了从国际分类标准中的“低收入”经济体到“中等偏上”的转变，经济实力的增强和国际经贸活动中更举足轻重的地位使得中国、也要求中国进一步发挥自己在世界中的真实作用：在进一步学习国际规则的同时，也结合国家利益向国际社会提供更多的公共产品，以期重新定位中国在全球治理体系中的地位；在努力参与全球经济事务的管理过程中，也尽自己所能提高自身在规则制定和议程设置方面的影响力。