1.3 灾害应急管理

应急管理（Emergency Management）也称为紧急事件管理，是针对特大、重大事件灾害的危险处置提出的。危险包括人身危险、物质危险和责任危险三大类。灾害应急管理是指有效组织和协调所有可用资源处理灾害事件的过程。灾害应急管理的根本目的是：通过对灾害进行系统监测和分析，进一步完善灾害应急管理周期中的减灾、准备、应对和重建等措施，以保护人民生命，使其免受危害，减少灾害的发生；通过有效的组织协调，尽可能减少经济和财产损失。

自然灾害、公共卫生事件和社会保障事件的频发，使灾害应急管理成为全球关注的焦点。如何以科学的战略和方法全面了解、应对各种突发事件，已成为各国共同面临的问题。本节在介绍灾害应急管理时代背景的基础上，首先介绍国内外灾害应急管理的现状，然后对国外主要的灾害应急管理体系进行比较分析，接着重点介绍我国灾害应急管理体系的体制、机制和法制建设，最后给出我国灾害应急管理的实际案例。

1.3.1 灾害应急管理的时代背景

自然灾害的频繁发生，不仅使自然环境受到严重破坏，也使人类社会受到巨大的冲击，已成为制约我国经济发展的重要因素。自然灾害的损失进一步增加，各种灾害相互重叠，防灾救灾的难度进一步加大^[62]。不仅是自然灾害，人为灾害（如交通事故、环境污染等）也对社会造成大量损失。从全球来看，特别是21世纪80年代以来，各种突发事件的发生率都很高，这些突发事件在各国都产生了重要的影响，也带来了巨大的经济损失。

近年来，我国的突发事件在不断发生。在自然灾害方面，由于自然地理环境和地质结构的影响，我国遭受的自然灾害越来越严重，其特点是高频率、大损失、分布广、突发性大，对国民经济和社会建设造成了严重的危害。在人为灾害方面，食品安全问题、各种传染病还威胁着人民群众的生命健康。这些突发事件，无论发生在哪个领域，都造成了巨大的损失，威胁到了国家的安全以及社会的和谐稳定^[63]。

1.3.2 国内外灾害应急管理的现状

1.国内灾害应急管理的现状

我国是一个自然灾害频发的国家，在与各种自然灾害抗争的过程中，积累了丰富的经验，为我国的灾害应急管理体系的建设奠定了基础。新中国成立之前，我国的灾害应急管理主要针对的是自然灾害，如地震、火灾、洪水、干旱等。

新中国成立以来，我国灾害应急管理体系的发展可分为两个阶段。第一阶段是新中国成立后到2003年“非典”事件，这一阶段的重点是预防和减轻单一灾害，成立了相应的地震、水利、气象等部门，但各个部门几乎是相互独立的。在加入“国际减少自然灾害十年”后，我国开始重视综合减灾。第二阶段，2003年“非典”事件暴露了我国单一防灾体系的不足，我国政府开始考虑建立防灾减灾与综合应急管理体系^[64]。

灾害应急管理体系的研究内容主要集中在国外政府灾害应急管理案例与制度分析，以及国内灾害应急管理体系的现状及对策。美国在长期的历史实践中形成了先进的灾害应急管理体系，该体系主要涉及联邦政府、州政府和地方政府3个层次^[65]。

根据我国灾害应急管理体系的现状，2003年11月国务院办公厅成立了应急预案工作小组，重点研究了应急预案编制和灾害应急管理的“一个案例，三个制度”（简称“一案三制”）体系。2004年，党的十六届四中全会进一步明确指出，要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。2006年，党的十六届六中全会提出要按照“一案三制”的总体要求建立灾害应急管理体系。《中华人民共和国突发事件应对法》第四条规定：国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。灾害应急管理体系的研究主要是：灾害应急管理的原则、技术和启动机制；针对灾害应急管理体系的要求，对灾害应急管理体制、机制和法制进行研究，提出相应的对策^[62]；研究现代政府管理体系，提出政府应该如何建立灾害应急管理体系^[66]。

2.国外灾害应急管理的现状

国外十分重视灾害应急管理方法与技术的研究，其研究涉及计算机、通信、工程技术、管理学、经济学、社会学、心理学、伦理学等领域。特别是在2001年“9·11”事件后，国外开始了突发危机灾害应急管理的系统性研究。

在灾害应急管理的理论方面，国外学者主要是从国际关系、国际政治和组织危机的角度展开研究的，灾害应急管理的研究主要涉及国际关系中的救援、医疗领域的救援等，重点研究了如何与多个组织合作、如何提高协同应急决策能力等内容。在灾害应急管理的实践方面，有较大影响力的灾害应急管理体系有3个，即美国的EMS（Emergency Medical Service）、欧洲的“尤里卡”计划中的EMMbrain、日本的DRS。这3个灾害应急管理体系都采用了先进的通信网络系统，实现了公共安全技术的体系集成和辅助决策支持。另外，国外在灾害应急管理的研究中还非常重视法制的建设，例如，美国国会在1950年通过了《灾难救济法》，在1968年通过了《全国洪水保险法》，在1988年通过了《司徒亚特·麦金莱-罗伯特·T.斯塔福法》，2001年“9·11”事件后通过了《国土安全法》^[62]。

1.3.3 国外灾害应急管理的比较分析

在灾害应急管理方面，国外一些国家逐步建立了适合本国政治体制和国情的灾害应急管理体系，对我国完善灾害应急管理体系具有重要的借鉴意义。

1.美国的灾害应急管理体系

美国灾害应急管理体系的法制建设比较具有代表性，主要的法律包括《斯坦福法案》《斯坦福法案修正案》《全国洪水保险法》《洪水灾害防御法》《灾害救助和紧急援助法》《国家紧急状态法》《美国油污法》等。美国灾害应急管理体系不仅包括联邦政府、州政府和地方政府，还包括国际资源、私营机构和志愿者，使灾害应急管理体系能够在紧急情况下迅速做出反应、有机协调和有效运作。

美国政府为了提高国家救灾的效率、节约救灾费用，于1979年正式成立了联邦应急管理局（FEMA），并陆续合并了国家消防管理局、联邦保险局、联邦广播系统、防务民事准备局、联邦灾害援助局、联邦准备局等。联邦应急管理局的主要任务是从国家应急反应的角度做好防灾、预防、响应和恢复工作，该机构强调协调缓解、响应和准备工作。

20世纪70年代初，美国提出了全面灾害应急管理的概念，这时美国的一级灾害应急管理的重点是应对苏联的核袭击和各种自然灾害，但忽视人为灾害，此时全面灾害应急管理的概念并不完整。到了20世纪70年代中后期，人为灾害频繁发生，应对人为灾害成为联邦应急管理局工作的重要组成部分，全面灾害应急管理概念的内涵越来越丰富。

联邦应急管理局认为，无论应对任何一种灾害都要经过减缓（Mitigation）、准备（Preparedness）、响应（Response）和恢复（Recovery）4个阶段，要求在各个阶段不同部门密切配合，协调完成应急管理工作。但事实上，这4个阶段之间的密切关系及其必要性尚未得到充分理解和落实。例如，州长和州灾害应急管理办公室将准备和响应看成州的责任，将减缓和恢复看成联邦政府的责任，从而导致州灾害应急管理办公室应急机制的碎片化。联邦应急管理局的成立很好地解决了这个问题，通过灾害应急管理全过程的实施，实现了全面灾害应急管理的响应程序。同时，联邦应急管理局与联邦机构、州和地方政府，以及私营机构建立了伙伴关系，以确保灾难应急响应的整个过程^[73]。

国家海洋和大气管理（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）模型是由美国国家海洋和大气管理局提出的，在美国多个州及地区使用。NOAA模型的基本步骤如图1.1所示^[74]。

2.加拿大的灾害应急管理体系

加拿大于1988年成立了加拿大应急准备局，现已升级为加拿大公共安全和应急准备部，其任务是应对各种国家危机、自然灾害和安全突发事件，确保加拿大的安全。加拿大的每个省和地区都有自己的紧急行动组织，当发生任何紧急情况时，加拿大政府要求地方当局，如医院、消防部门、警察和市政当局等先进行处理，各省或地区向加拿大政府提出的请求是通过关键基础设施保护和应急准备办公室来进行协调的，从请求的提交到国家一级的响应，再到资源的调用，往往只需要几分钟。

加拿大政府对公众参与灾害应急管理的态度是让每个人都知道在紧急情况下应该做什么，政府必须迅速做出反应，提供必要的应急资源和保障。为了使公众了解、支持和积极参与灾害应急管理，加拿大政府在每年5月举办“应急准备周”，由省、区、市、非政府组织、志愿者和教师进行宣传，传播灾害应急管理知识。

事件驱动处理链（Event-driven Process Chain，EPC）风险评估模型是在加拿大《危险辨识、脆弱性分析和风险评估应急准备手册》的基础上于1992年提出的，EPC风险评估模型的基本步骤如图1.2所示^[74]。

3.澳大利亚的灾害应急管理体系

澳大利亚灾害应急管理中心（Emergency Management Australia，EMA）成立于1993年，其任务是减少灾害和突发事件对澳大利亚的影响。EMA是国防部的直属机构。

澳大利亚的灾害应急管理体系涉及联邦政府、州和地方政府，以及社区，具体职责如下：

（1）联邦政府：行使宪法赋予的职责，对外代表国家开展海外灾害应急救援，对内应各州的请求协调国家物质资源、财政援助，以指导帮助事发地开展灾害管理和应急救援工作。

（2）州和地方政府：州和地方政府对灾害应急管理负有主要责任，各州和地方设有应急管理中心和地方应急管理委员会，并根据辖区内的政治、社会、经济、自然条件对灾害种类、特征和危害性进行评估，制定了一系列内容详细完备、可操作性强的应急管理规划、应急预案、操作手册和各种方案，并落实预防和处置救援中的各项职责任务。

（3）社区层面：按照“充分准备的社区”原则，各社区单元根据灾害种类和社区特色承担一线灾害管理职责，并针对本社区可能发生的灾害建立相应社区抗灾组织，制定社区灾害应急预案，开展社区灾害防范应对等工作。

在应急基金管理方面，在国家“自然灾害消除安排”（NDRA）框架下，联邦政府向各州和各地区提供财政援助，以减轻救灾和恢复的财政负担。联邦政府的救灾、善后、重建资金只根据灾害发生后的实际情况进行分配。“自然灾害消除安排”（NDRA）框架有效地确保了州和地方在救灾、重建方面的支出可以由联邦政府按比例补偿。联邦政府还向受影响的个人提供直接的财政援助，社会保障署负责向符合资格的申请人发放救助金，并提供资料及咨询服务，使公众能直接获得联邦政府的帮助^[66]。

1.3.4 我国灾害应急管理体系的体制、机制和法制建设

随着我国进入全面快速发展的关键时期，人与社会、人与自然的矛盾日益突出。如何有效加强灾害应急管理，提高突发事件的预警、预防和处置能力，是构建和谐社会的重要内容。建立健全灾害应急管理体系的体制、机制和法制，是灾害应急管理实施的重要保障。在评估区域环境稳定、致灾因素风险和受灾机构脆弱性的基础上，我国灾害应急管理体系的框架主要包括制定灾害应急预案、采集和评价灾害发生前的环境稳定、致灾因素风险和受灾机构脆弱性。

1.我国灾害应急管理体系的体制建设

2006年1月，国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》把突发公共事件（简称突发事件）分为四大类，分别是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，突发事件可分为4级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。

在发生突发事件后，省级人民政府或者事故发生地的国务院有关部门在报告特别重大或重大突发事件时，应当按照国家有关部门的规定，启动有关的应急预案。2010年9月1日起施行的《自然灾害救助条例》规定，县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据有关法律、法规、规章，上级人民政府及其有关部门的应急预案，以及本行政区域的自然灾害风险调查情况，制定相应的自然灾害救助应急预案。

自然灾害救助应急预案应当包括：自然灾害救助应急组织指挥体系及其职责；自然灾害救助应急队伍；自然灾害救助应急资金、物资、设备；自然灾害的预警预报和灾情的报告、处理；自然灾害救助应急响应的等级和相应措施；灾后应急救助和居民住房恢复重建措施。

2009年10月，民政部发布的《民政部关于加强救灾应急体系建设的指导意见》指出，灾害应急管理体系的建设目标是：用3～5年的时间，健全政府主导、分级负责、条块结合、属地为主的救灾应急管理体制；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的救灾应急综合协调机制；建成覆盖各级政府和城乡社区的救灾应急预案系统；建立健全规范、高效的灾情管理系统；建成布局合理、品种齐备、数量充足、管理规范的救灾物资储备系统；完善救灾法律法规，打造救灾科技支撑平台，建立专兼结合的救灾应急队伍；建立部门协调、军地结合、全社会共同参与的救灾应急工作格局，形成具有中国特色的救灾应急体系，全面提升救灾应急工作的整体水平。

危机管理模式下政府灾害应急管理责任的分析与探讨是建立灾害应急管理体系的重要前提和基础。按照危机管理模式的全过程，政府灾害应急管理分为4个阶段，即危机预防、减少危机发生的各项准备、应急响应，以及灾后重建与恢复，具体职责包括风险识别与评估，应急预案与政策、预测预警与预防规划、应急响应与救援、应急保障、灾后重建与恢复^[69]。

2.我国灾害应急管理体系的机制建设

作为一个自然灾害频发的国家，我国的灾害应急管理体系是一项复杂的系统工程，建设和完善信息沟通机制至关重要。

全球每年因各种灾害造成的人员伤亡、经济损失和社会影响都非常惊人，灾害风险管理已成为各国十分关注的领域，是实施减灾措施的第一步，是灾害应急管理的重要基础。灾害应急管理和灾害风险管理的关系如图1.3所示，灾害应急管理是灾前风险管理和灾后风险管理之间的一个环节。良好的灾害应急管理不仅可以在很大程度上减少伤亡，还可以为灾后的重建打下基础。灾害应急管理可分为4个阶段：减缓行动期、准备行动期、响应行动期和恢复行动期。

在借鉴国外灾害应急管理体系的先进机制时，不能机械地照搬，应当建设适合我国国情的机制。我国在建设灾害应急管理体系的机制时面临的主要挑战有以下几个方面：

（1）我国地理环境复杂，自然灾害多样、频发，自然灾害的发生具有明显的区域特征，我国各地的发展水平存在较大的差异，在进行救灾资源配置时需要考虑各地的发展水平。

（2）在建设我国灾害应急管理体系的机制时，应充分结合我国的政治体制优势。

（3）我国的传统文化源远流长，具有独特的民间救灾文化。在建设我国灾害应急管理体系的机制时，要继续发挥这一文化优势，将其与现代科学技术和管理技术结合起来，形成独特的救灾文化氛围。

（4）在建设我国灾害应急管理体系的机制时，应充分发挥现代科学技术的支撑作用，促进灾害应急管理过程中信息的顺畅流动、快速反应和高效协调。

自20世纪70年代以来，国外一些发达国家就开始系统研究灾害风险评估的理论和方法，一些国际组织也积极参与灾害风险评估方法的研究。灾害风险评估是灾害风险管理的关键环节，是有效进行灾害应急救援等活动的科学依据，也是灾害应急能力建设和评估的重要依据。美国的全面灾害应急管理理念及其构建的灾害应急管理体系已成为世界灾害应急管理的典范，为其他国家灾害应急管理体系的建设提供了丰富的经验^[75]。

我国灾害应急管理体系的机制建设主要表现在以下几个方面：

（1）继续推进“一案三制”建设，使灾害应急管理体系的机制更加完善。以“一案三制”为核心的灾害应急管理体系已基本建成，在应对2008年“5·12”汶川地震中已初见成效，但同时也暴露了不足之处。例如，灾害应急管理体系的功能和内部协同程度不高、灾害应急管理能力不强、联动协调机制不畅，难以满足应对综合复杂突发事件的需要。我国针对这些不足重点关注了监测预警机制、调查评价机制、问责机制等薄弱环节，贯彻“预防与应急并重、正常与异常相结合、牢牢把握灾害应急主动性”的指导原则，初步建成了以“统一领导、综合协调、分级管理、分级负责、属地管理”为主要任务的灾害应急管理体系，对不同参与者的功能进行了界定和整合。在基层灾害应急管理体系建设中，通过认真处理高层干预与属地管理的关系，使属地政府的责任意识和行动能力得到了有效的发挥。

（2）灾害应急管理的重心向基层延伸，基层应急能力建设成效显著。基层灾害应急管理的水平和能力直接关系到国家灾害应急管理工作的质量。抗击自然灾害是人类生存和发展的永恒主题，我们应该更加自觉地处理人与自然的关系，提高全民防灾、救灾意识，全面提高国家综合防灾、减灾、救灾的能力。2008年“5·12”汶川地震后，我国认真总结经验教训，加强基层灾害应急管理体系的建设和完善。基层灾害应急管理涉及广泛的社区、企事业单位和个体公众。

（3）强化科技支撑作用，灾害应急保障能力进一步得到提高。灾害应急管理高度依赖科学技术，近10年来，科学技术与灾害应急管理的结合，对提高我国防灾、减灾、救灾的基本能力和效率发挥了重要的作用。在国家政策和社会需要的推动下，全国各省市积极建设应急科技支撑体系。

（4）大力培育扶持灾害应急产业，灾害应急产业的发展势头良好。一方面，灾害应急管理需要大量的专业设备、工具、材料等，必将促进灾害应急产业的产生和发展；另一方面，灾害应急产业具有后备性、专业性和公益性的特点，因此，在灾害应急产业培育和发展阶段，政府需要制定必要的政策来支持和引导灾害应急产业的发展。国家发展和改革委员会在2011年颁布的《产业结构调整指导目录》中，将公共安全和灾害应急产品明确列入了鼓励类产业。2012年，工业和信息化部、国家安全生产监督管理总局联合发布《关于促进安全产业发展的指导意见》，并于2014年正式实施。

（5）社会主体积极参与，多主体协同参与模式更加稳定。长期以来，我国在灾害应急管理中一直存在着“强政弱社”的不足，社会力量参与应急反应的能力较弱，过于依赖政府。在应对2003年“非典”事件和2008年“5·12”汶川地震的过程中，多主体协同参与模式初步形成，社会组织和公众参与积极性空前高涨。经过进一步的改进，多主体协同水平得到明显提高。在各种社会组织中，由广泛的社会公众组成的志愿组织尤为突出，成为我国灾害应急救援过程中的重要社会力量。我国正在不断加强对相关志愿者组织及其服务的规范化、科学化管理，并逐步纳入法律范围^[76]。

（6）加强基础工作，加快预防控制机构的建设。在我国灾害应急管理体系的机制建设中，加强了基础工作，完成了重要地质灾害隐患点专业监测网络的建设，编制了地质灾害隐患点风险区划图，为政府决策和相关工作提供了科学的依据；继续大力推进矿山地质灾害应急管理机构和技术支持机构的建立，进一步解决防控任务艰巨与技术人员短缺之间的矛盾，着力解决资金不足、技术落后的问题，提高预防控制机构的管理水平和技术支撑能力^[77]。

3.我国灾害应急管理体系的法制建设

灾害应急管理的法制建设使灾害应急管理更加有序、有效。灾害应急管理法律制度是国家和公民在突发事件中各种社会关系的法律规范和原则的总和。灾害应急管理法律制度在应急状态下表达了国家意志的方向，通过各种力量的凝聚，科学配置国家灾害应急的力量，确保灾害应急目标得以实现，保护公民的权益。

我国灾害应急管理法制建设的历史悠久、源远流长，它可以追溯到重农主义理论、仓储理论、水利理论和森林复垦理论^[70]。例如，我国古代建立了汛期监测系统^[68]和信息传输系统。新中国成立后，我国颁布了一系列灾害应急管理法律。

2003年“非典”事件后，我国初步建立了以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）为核心的具有中国特色的灾害应急管理体系。2004年制定和完善突发事件应急预案，基本形成国家应急预案体系；2005年全面推进“一案三制”工作，逐步理顺灾害应急管理体制；2006年全面加强应急能力建设；2007年颁布《中华人民共和国突发事件应对法》。2008年3月，以第十一届全国人民代表大会第一次会议为标志，国家灾害应急管理体系基本建立^[71]。

1.3.5 我国灾害应急管理的案例

本节介绍我国灾害应急管理的两个典型案例。以珠海市金湾区应对台风“天鸽”为例，介绍金湾区政府采取的应对措施，为应对台风提供了重要经验；以湖南省常德市桥南市场特大火灾为例，分析城市在灾害管理方面存在的主要问题，以提高城市抵御灾害的能力^[72]。

1.珠海市金湾区应对台风“天鸽”

粤港澳大湾区城市的公共安全和灾害应急管理是湾区建设的重要内容和亟待研究的重大课题。2017年8月，珠海市金湾区大湾区在短短4天时间内遭遇两次强台风的侵袭，无论台风的间隔时间还是登陆地点的高度重合，都刷新了以往的气象纪录，台风“天鸽”更是有史以来对珠海影响最严重的台风之一。

按照我国灾害应急管理体系中的“属地管理”原则，金湾区政府作为基层政府部门，承担了应对灾害的重要职责，在应对台风“天鸽”的防灾、减灾、救灾工作中起到了具有良好的指导作用，实现了零死亡。其主要经验是：正确、充分的预防性准备是防灾、抢险、救灾的有力保障；及时有效的监测预警是减少遇难人员伤亡的根本措施；快速响应和处置是防灾救灾的关键。但从应对台风“天鸽”的不同阶段来看，仍有亟待完善的地方，如表1.12所示。

珠海市金湾区政府在遭遇严重台风和自然灾害时发挥着不可替代的作用，为进一步加强灾害应急管理体系的建设，在认真总结应对台风“天鸽”经验的基础上，围绕“一个中心、两把抓手、三个任务、四维保障”的理念，帮助防灾、减灾、救灾等应急能力迈上新台阶。

2.湖南省常德市桥南市场特大火灾

2004年12月21日，湖南省常德市鼎城区桥南市场发生特大火灾，该火灾是由一台电视机内部故障引起的。此次灾害暴露了应急管理中存在的问题是：工程设计不符合法律规定，施工审批不严格，监督管理和执法不到位；公众安全意识薄弱，管理部门防灾意识薄弱，无防火分区；未安装火灾自动报警和自动喷水灭火系统；消防用水严重不足，灭火器材缺乏；消防通道堵塞；在装修中大量采用了易燃、可燃材料；消防安全管理混乱，乱拉乱接电线，违章用火用电，违法经营易燃、易爆化学危险物品的现象严重；在火灾发生前，火灾自动报警系统没有调试开通，自动喷水灭火系统未交付使用，防火分隔设置尚未达到消防技术规范要求。

由此次火灾得出的经验和改进措施如下：

（1）依法加强城市规划管理，建立规划管理责任制和行政管理追究制。各级人民政府和规划行政部门应当建立规划管理责任制与规划行政责任追究制，严格执行城市规划管理法律、法规，加强规划管理工作，坚决查处已经形成的违法建筑。

（2）设立全国城市灾害应急管理委员会，省、市设立相应的机构，避免因管理分工和资源分散配置等原因造成投资高、效率低的弊端，为城市灾害应急管理提供良好的制度保障。

（3）加快建立城市灾害应急管理能力评价体系。建立城市灾害应急管理能力评价体系的目的是使政府灾害应急管理能力评价成为各级政府绩效评价的重要组成部分，纳入人大和政协的监督范围。

（4）普及城市灾害教育。加强城市防灾减灾宣传教育，让市民得以了解灾害发生的原因和防灾减灾措施，定期组织社区居民进行自救互救演练。