第十四条 保证金的交纳

【条文原文】

第十四条 采购人、采购代理机构可以要求供应商在提交响应文件截止时间之前交纳保证金。保证金应当采用支票、汇票、本票、网上银行支付或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳。保证金数额应当不超过采购项目预算的2%。

供应商为联合体的，可以由联合体中的一方或者多方共同交纳保证金，其交纳的保证金对联合体各方均具有约束力。

【条文主旨】

本条对保证金的交纳时间、形式、金额及联合体交纳的方式作出具体规定。

【条文解读】

《政府采购法》没有规定政府采购担保制度。《政府采购法实施条例》第三十三条规定：“招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%。投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的，投标无效。采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标供应商的投标保证金，自政府采购合同签订之日起5个工作日内退还中标供应商的投标保证金。竞争性谈判或者询价采购中要求参加谈判或者询价的供应商提交保证金的，参照前两款的规定执行。”也就是说，非招标采购活动也可以要求供应商提交保证金。本条则直接具体规定了非招标方式下保证金的形式、金额等具体内容，为非招标采购活动收取保证金提供了直接的法律依据。政府采购担保制度的设立，既限制了没有经济实力的供应商，又对违规行为明确了经济惩罚措施，有利于维护采购人的利益，保障政府采购活动顺利进行。

一、是否收取保证金由采购人决定

采购保证金是供应商向采购人提交的保障供应商依法、诚信参与政府采购项目的担保。依据本条规定，采购人或者采购代理机构可以在竞争性谈判文件和询价通知书中，按照投标保证金的规定，约定竞争性谈判或询价采购保证金的各项要求。谈判文件、询价通知书要求供应商提交保证金，体现了民事合同中平等自愿的原则。交纳保证金也不是谈判文件、询价通知书必须规定的内容，在谈判文件、询价通知书中可以约定交纳，也可以不约定，完全可以视市场成熟度、供应商的诚信度或者采购的项目要求等因素而定。

需要注意以下几点：第一，采购人、采购代理机构要求供应商交纳保证金的，供应商应当在提交响应文件截止时间之前交纳，在提交响应文件截止时间之后交纳的，其响应无效。第二，谈判文件、询价通知书中约定的保证金条款必须符合竞争性谈判或者询价采购文件的规定。例如竞争性谈判中，已提交响应文件的供应商经过谈判，不能满足采购需求，在提交最后报价之前退出谈判，采购人或者采购代理机构应及时退还退出谈判供应商的保证金。对于谈判周期较长的项目，不宜将成交通知书发出时间确定为退出谈判供应商的保证金退还时间，应尽早退还。

二、保证金的数额

保证金数额太高可能会限制规模小的供应商参与竞争的机会，太低又失去了信用保证的作用，因此有必要限制一个合理的比例，本条规定保证金数额应当不超过采购项目预算的2%。在谈判文件、询价通知书中应明确要求供应商提交保证金的数额和形式，既要实施可靠担保，又要尽可能降低交易成本、鼓励交易。

三、保证金的形式

本条规定保证金的提交方式应当是支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式，交纳形式丰富多样，为供应商提供了更多选择，但不能采取现金（即现钞）形式。

（1）支票。《中华人民共和国票据法》（以下简称《票据法》）第八十一条规定：“支票是出票人签发，委托办理支票存款业务的银行或者其他金融机构在见票时无条件支付确定的金额给收款人或者持票人的票据。”支票分为现金支票和转账支票。对于用作保证金的支票，由供应商开出，并由供应商交给采购人，采购人再凭支票支取资金。

（2）汇票。《票据法》第十九条规定：“汇票是出票人签发的，委托付款人在见票时，或者在指定日期无条件支付确定的金额给收款人或者持票人的票据。”汇票一般分为商业汇票和银行汇票。对于用作政府采购保证金的汇票，若是银行汇票，则由银行开出，交由供应商递交给采购人，采购人再凭银行汇票兑取汇款。

（3）本票。《票据法》第七十三条规定：“本票是出票人签发的，承诺自己在见票时无条件支付确定的金额给收款人或者持票人的票据。本法所称本票，是指银行本票。”对于用作保证金的银行本票，由银行开出，交由供应商人递交给采购人，采购人再凭银行本票兑取资金。

（4）保函。保函，是指银行、保险公司、担保公司或个人，应申请人的请求，向第三方开立的一种书面信用担保凭证，担保在申请人未能按双方协议履行义务时，由担保人代其履行一定金额、一定期限范围内的某种支付责任或经济赔偿责任。对于用作保证金的保函，当供应商不履行义务时，由开具保函的第三方向采购人承担相应的责任。

四、联合体保证金的交纳

供应商为联合体的，可以由联合体中的一方或者多方共同交纳保证金，只要其提交的保证金金额达到谈判文件、询价通知书规定的金额即可，其交纳的保证金对联合体各方均具有约束力。也就是说，当联合体拒绝签订政府采购合同或因存在违法行为导致其保证金被采购人扣留时，该保证金应由联合体成员共同承担、按照其联合体内部约定分担。联合体成员之一承担自身责任比例之外的保证金责任的，可以向联合体其他成员追偿。

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第十二条也规定：“采购人、采购代理机构可以要求供应商在提交响应文件截止时间之前交纳磋商保证金。磋商保证金应当采用支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳。磋商保证金数额应当不超过采购项目预算的2%。供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的，响应无效。供应商为联合体的，可以由联合体中的一方或者多方共同交纳磋商保证金，其交纳的保证金对联合体各方均具有约束力。”

【疑难解析】

1.政府采购活动中可以设置哪些类型的保证金？

无论是政府采购活动还是其他公共采购活动，保证金类型的设置都不得违反国家现行规定，不得设置没有法律法规依据的保证金。从2016年开始，国务院办公厅印发了《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号），工业和信息化部、财政部印发了《关于开展涉企保证金清理规范工作的通知》（工信部联运行〔2016〕355号）要求建立保证金目录清单制度，取消没有法律法规依据或未经国务院批准的保证金，清单之外的保证金一律不得收取（执行）。工业和信息化部、财政部发布《关于公布国务院部门涉企保证金目录清单的通知》，保证金目录中涉及公共采购领域保证金的，只有投标保证金、竞争性谈判、询价等响应保证金以及履约保证金。以往招标采购实践中较为常见的所谓诚信保证金、设备保证金等有关人员自行创设的保证金，均不在其中。

2.政府采购保证金为什么不能采取现金（即现钞）形式？

规定政府采购保证金不能采取现金（即现钞）形式的主要考虑因素有以下几个：一是依据《现金管理暂行条例》规定，投标保证金不属于采用现金结账的适用范围，故为规避风险应当使用非现金方式提交；二是为了减少采购成本，供应商如果参加多项政府采购项目，保证金需要占用大量资金，对供应商来说无疑是一个沉重的负担，不利于激发市场活力，鼓励交易，故保证金也应当以非现金形式提交^[6]。