第四节 海关监督管理的法律依据

一、行政法律

行政法律是指由国家最高权力机关全国人民代表大会和它的常务委员会制定、由国家主席颁布的规范性文件的总称。这些法律规范明确地规定国家行政机关的组织和活动的指导思想、原则、任务、管理体制、权限划分、领导制度、工作制度、管理形式和方法。行政法律是行政机关活动的准则和依据。所谓依法行政，就是依据这些法律进行行政管理，实现国家管理职能。

海关是国家的进出境监督管理机关，担负着代表国家执行监督管理进出境运输工具、货物和物品的任务。而监督管理职能的行使，最根本的依据就是行政法律。目前，在我国尚无一部海关监管法典。但在2000年7月8日公布，2001年1月1日实施的《海关法》中，规定了海关组织与活动的指导思想、原则，规定了海关工作人员的任务，规定了海关监管工作的基本原则以及违法责任等，为海关监管提供了法律依据。该法在2013年6月29日和2013年12月28日分别进行了修正，2001年1月1日开始实施的原《海关法》废止。在其他一些法中，也有关于海关货运监管法规的内容，如《药品管理法》第10条，《文物保护法》第27、28条，《食品卫生法》第28、29条，《固体废物污染环境防治法》第66、67条，以及《商检法》《动植物检疫法》《枪支管理法》等法律的有关条文，都是海关监管法规的主要表现形式。

二、行政法规

行政法规是指国务院为了实施宪法和有关法律，组织领导社会主义现代化建设，在自己职权范围内，制定的基本行政管理规范性文件的总称。

行政法规的特点：

（1）行政法规的制定机关仅限于国务院，即中央人民政府，其他任何国家机关都无权制定。现行宪法第89条第一款规定，国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规。据此，行使行政法规立法权的机关是国务院。

（2）制定行政法规必须根据宪法和法律，必须坚持立法有据的原则。没有宪法和法律的依据，就不能制定行政法规。

（3）制定行政法规是国务院职权范围内的活动，而不是根据最高权力机关临时或特别授权而进行的活动。国务院的职权限于国家的行政管理，因而国务院制定的行政法规不能超越国家行政管理的范围。

（4）行政法规是国务院行政管理涉及的一些比较大的方面所制定的基本管理法规，它在行政管理文件中，具有最高效力。一切地方性法规，行政规章、措施、决定、命令、指示等，都不能与它相抵触，否则无效。

三、行政规章

（一）根据我国宪法和法律的规定，行政规章是指以下两种行政文件

（1）国务院各部委规章：国务院各部、各委员会，包括一些直属机构，如海关总署、工商行政管理局、统计局等，依法制定的规范性管理文件。宪法第90条第2款规定：国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。

（2）地方性规章：省级人民政府及其管辖的较大的市的人民政府依法制定的管理本辖区行政事务的规范性管理文件。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第35条第一项规定：“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。”

可见，行政规章是我国中央国家机关主管部门和地方省级和较大的市的人民政府为实施法律、行政法规、地方性行政法规，在自己权限范围内依法制定的规范性行政管理文件。海关监管依据的规章是指国务院各部委制定的规章。

（二）行政规章与行政法规的区别

（1）制定机关不同，行政规章制定的机关是国家行政机关的主管部门，行政法规只有国家行政机关才能制定或批准。

（2）效力不同，行政规章效力比行政法规低，不得与行政法规相抵触，否则无效。

（3）名称不同，行政规章一般是具体执行、具体实施性的，其名称多为办法、规定、通知、通告、公告，行政法规一般称条例、细则。

规章的发布一般是通过《国务院公报》《人民日报》以及各地方的《政报》发布，并以这些文字为准，可以不另行文。海关总署制定的规章，一般以海关总署令的形式发布，除在《人民日报》发布以外，并刊登在《中国海关》和各地海关公告栏。

行政规章在海关货运监管法规中数量最多，内容最广，是海关监管法规的最主要表现形式。如《海关关于进出口货物申请担保的管理办法》《海关关于对外加工装配业务的管理规定》《中华人民共和国海关对中国籍旅客进出境行李物品的管理规定》《边民互市贸易管理办法》《报关员资格全国统一考试暂行规定》，国家计委、经贸委的《关于汽车产业政策》,1995年7月20日国家经贸委、外经贸部、海关总署联合发出通知，发布新的《特定产品目录》,1997年3月11日海关总署、国家专利局《关于实施专利权海关保护若干问题的规定》以及国家环保局、外经贸部、海关总署、国家工商局、国家商检局联合制定的《废物进口环境保护管理暂行规定》等。

四、国际条约

（一）国际条约的概念

国际条约是国家及其他国际法主体间所缔结的以国际法为准，确定其相互关系中的权利和义务的一种国际书面协议，也是国际法主体问互相交往的一种最普遍的法律形式。

随着我国对外开放政策的实施，我国同世界各国间的经济、文化、科技等国际交往日益频繁，同其他国家签订的条约或加入已经签订的国际条约日益增多，我国签订和加入的生效条约，对于国家机关、企事业单位和公民具有约束力和法律效力。这些条约虽不属我国国内法的范畴，但就其具有与国内法同样的约束力这一意义上而论，它也是我国法律的一种表现形式。同样，条约也是海关监管法规的主要表现形式之一，如《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》（简称《京都公约》）等。

（二）条约的加入

加入是指未在条约上签字的国家于多边公约签署后参加该公约并受其约束的一种正式国际法律行为。

中华人民共和国成立以后，特别是改革开放以来，为了加强我国的国际关系，促进国际合作，促进对外经济贸易和科技文化交往，我国经过审查，陆续承认和加入了一些国际公约，这些公约中有不少规定了海关货运监管法规的内容，成为海关货运监管法规的组成部分之一。《1972年集装箱关务公约》，我国政府代表于1986年1月22日向联合国秘书长递交加入书，同年7月2日对我国生效；《濒危野生动植物种国际贸易公约》,1973年3月3日订于华盛顿， 1981年1月8日我国政府递交加入书，同年4月8日对我国生效；《国际纺织品贸易协议》,1984年1月我国政府确认加入该协议等。

我国于1995年1月16日加入经修正的《1965年便利国际海上运输公约》（IMO）。同年3月，海关总署下文转发，并要求各关在研究深化船舶监管业务改革时，在简化手续、制定文书等方面，应充分考虑符合《公约》的有关的要求。对《公约》中的“标准条款”必须做到，对“推荐做法”也应尽量鼓励做到。

（三）条约的保留

根据《条约法公约》第2条1款（丁）项规定，保留系指：“一国于签署、批准、接受、赞同或加入条约时所作之片面声明，不论措辞或名称如何，其目的在于免除或更除条约中若干规定对该国适用时之法律效果。”双边条约一般不发生保留问题，因为对于不同意的条款双方完全可以通过谈判解决，如达不成协议，则条约就根本不能成立，不需要保留。多边条约因涉及国家较多，关系复杂，而每个国家的政策和利益又不尽相同，而多边条约经常发生保留问题。根据国家主权原则，任何一国得于签署、批准或加入条约时，提出保留。《条约法公约》第19条首先肯定了国家的这种权利。但该条还规定，有下列情形之一者。不得保留：

（1）条约本身禁止保留；

（2）条约仅准许特定的保留而有关保留不在其内；

（3）保留与条约目的和宗旨不同。

我国在参加国际公约时，根据我国的对外政策和具体情况，对一些公约曾提出过保留。例如，1985年8月22日我国在加入《1971年精神药物公约》时，对该公约第12条第一款作了保留；与此同时我国在加入《经1970年3月25日修正1961年麻醉品单一公约议定书修正的1961年麻醉品单一公约》时，对该公约第48条第二款提出保留等。根据上述保留条款，我国不受该项条款的约束。

（四）双边条约和协议

自1987年以来，我国和南斯拉夫、捷克、蒙古、越南、俄罗斯、韩国、匈牙利、新西兰、吉尔吉斯以及以色列等国政府之间签订了有关海关行政互助方面的双边协议。这些也是我国和有关国家在海关监管方面的法律依据之一。