金砖国家合作机制化建设的路径及方案

一、金砖国家完善机制化建设的重要性

完善金砖国家的机制化建设是金砖国家合作自起步以来的重要课题之一，其重要性不言而喻。

（一）机制化建设关系到金砖国家合作的定位以及未来发展方向

经过十多年的发展，金砖国家在国际舞台已经拥有了一席之地，在国际政治、经济、金融等多个领域越来越具有影响力，金砖国家成为国际关系中的一个行为体已经是不争的事实。但是金砖国家的根本定位是什么，如何界定其未来的发展方向，它是否有清晰的发展蓝图，则是一个重大问题。金砖国家是维持作为非正式国际机制的现状，还是成为正式的国际组织，最重要的标志就在于是否常设秘书处。但金砖国家对是否设立秘书处、如何设立及设立何种性质的秘书处还有分歧，而这一问题是关系到金砖国家合作未来发展的最具根本指向性的问题。

（二）机制化建设关系到未来金砖国家合作的重点

机制化建设已经成为金砖国家合作的重要领域之一，在金砖国家合作开启新的十年篇章之时，迫切需要寻找新的工作重点。

在金砖国家合作的第一个十年期间，金融议题一直具有突出地位，成为各项工作的重中之重，也标志着第一个“金色十年”的合作达到了一个高峰。“金砖五国”在全球层面推动国际货币基金组织和世界银行的份额改革和投票权改革，在金砖国家层面推动成立了新开发银行和亚洲基础设施投资银行等新兴多边开发金融机构，还积极推进增强金砖国家成员国金融安全的应急储备安排机制，在双边层面的成员国货币互换也取得很大进展。可以说，金砖国家在金融领域的合作已经取得诸多成果。在这一背景下，寻找新的重点合作领域，是金砖国家在下一阶段面临的重大课题之一。虽然这些年机制化建设也是金砖合作的领域之一，但都只是作为研讨议题，而没有上升到峰会的核心议题层面。直至2017年中国担任轮值主席国，才明确将机制化建设确定为金砖国家厦门峰会的四大工作重点之一，同政治安全合作、经贸务实合作、人文交流等其他三个议题一并推进。

实际上金砖国家合作的机制化建设对每一个成员国都非常重要，尤其是对于像中国这种在金砖国家合作中起着引领性作用的国家。应在开启新的金砖合作阶段的背景下，明确提出机制化议题，启动研讨金砖国家未来机制化建设的各种发展方向，以及完善相应的规则设计，未雨绸缪，推动金砖国家间下一阶段的合作。

二、金砖国家机制化建设面临“成长的烦恼”

2017年是金砖国家合作的重要时间节点，将开启第二个十年的合作新篇章，金砖国家合作进入了一个新的历史阶段。但在这一时间节点上，金砖国家面临着“成长的烦恼”，成为推动金砖国家机制化建设不得不引起高度重视的背景要素。这些要素既包括成员国内部的，也包括各成员国之间的，还有一些是金砖国家整体层面的。

（一）成员国国内政治经历了深度调整，幅度前所未有

金砖国家合作自启动以来，各国国内政治局势较为稳定，为金砖国家集中精力推动发展和相互合作营造了良好的内外部环境。但是这种局面在2016年发生了较大幅度的变化，部分成员国国内政治局势陷入动荡，不同政党和社会阶层之间的对立非常严重，特别是巴西和南非两国的国内政治局势更为严峻。这都对金砖国家合作产生了直接的负面影响，拖累了金砖国家合作，对其后续影响需要保持高度关注。

（二）成员国面临经济发展的巨大挑战，潜在风险前所未有

近些年来，金砖国家的经济发展都面临了较大挑战。中国进入经济发展新常态，结束了超高速发展阶段，进入了一个较长时段的稳定调整期，中国作为“金砖五国”经济发展和贸易合作的最主要牵动力，其经济调整将对金砖国家的经济贸易合作与发展产生重大而直接的影响；巴西、俄罗斯、南非由于政治、经济等各方面因素的影响，也都持续出现负增长或者1个百分点左右的低速增长；印度由于2016年下半年推行的货币改革带来的非预期性冲击，经济增长也低于预期。

更为关键的是，金砖国家普遍面临经济增长方式转型和经济结构调整的巨大挑战。虽然说金砖国家在全球经济形势不稳定的时期采取了抱团取暖的策略，相互协调立场以便集体应对来自发达国家消极经济政策的负面溢出效应，但其前提是发达国家经济表现欠佳，而新兴国家经济集体向好。但目前全球经济增长不仅尚未恢复到金融危机之前的表现，而且各经济体表现出极为明显的分化态势，美欧日等部分主要发达经济体克服了最困难阶段开始出现较稳定的经济增长，而包括金砖国家在内的多个新兴经济体则遭遇了自身经济发展的巨大困难，在这种新的情况下，金砖国家还能否实现抱团取暖、相互协调立场就成为巨大挑战。

经济的快速发展和相互之间日益加强的经济合作是金砖国家合作的动力，也是金砖国家进一步相互合作的黏合剂。在各成员国经济普遍面临新的发展境况的背景下，金砖国家合作将经历冲击带来的挑战。

（三）金砖国家需要明确未来合作的方向和重点

金砖国家在过去的十年中，围绕打造和加强全面合作这一战略目标，合作的重点领域一直围绕货币金融合作、推动国际多边金融机构和全球货币金融体系的改革而展开。但从2016年开始，金砖国家金融领域的合作取得了巨大成果，进入了相对稳定的运行时期，已经基本完成阶段性任务。如何寻找下一个突破口和重点领域，对金砖国家未来合作来说极为关键，金砖国家合作达到了新阶段，面临寻求新的发展方向的困惑，甚至可能会出现一定阶段的迷茫，也为其之间的合作带来了一定程度的挑战。

金砖国家合作的下一个重点在哪些领域，如何找到新的突破口，并且达成共识集体推进，是一个颇具挑战性的课题，也是进入了深度发展阶段的金砖国家合作必须解决的问题。

（四）金砖国家合作机制深度调整的需求前所未有

当前，金砖国家合作已经发展形成了全方位、多层次、宽领域、广格局的机制架构，每年度召开包括领导人峰会、领导人非正式会晤、部长级会议、高官层次的工作组会议、配套机制等在内的近百个机制，领域涵盖政治、经济、外交、安全、金融、贸易、投资、网络、科技、文化、教育、地方、青年、民间等几乎所有方面。但是，这些机制之间也存在重复建设、职能重叠、务实合作不足等问题，在尚未成立金砖国家合作秘书处的背景下，如何梳理和整合金砖国家合作机制、厘清各机制分工、实现协调与合作、提高各机制运行效率，长期以来都是金砖国家面临的重要议题，继续推动金砖国家合作的机制化建设和机制整合也应成为新时期金砖国家合作迫切需要完成的重要任务。作为2016年金砖国家合作的轮值主席国，印度曾经将金砖国家机制整合确定为当年的重要目标之一，希望进一步增强金砖国家合作的效率和有效性，但果阿峰会在这一方面最终取得的成果有限，成效不甚明显。

金砖国家在新时期加强机制整合、推动机制化建设意义重大。充分考察现有的各金砖国家合作机制，并弄清各机制之间的协调性，以充分发挥各机制的潜能，避免重复建设，可以确保金砖国家合作实现最大程度的协同，也有利于提升金砖国家的落实能力，高质高效地落实金砖国家历次峰会和各合作机制的成果，而不是贪大求多，导致长期未决的动议逐步消磨金砖国家合作的信誉度，使金砖国家陷入低效“空转”的困境。金砖国家要避免成为“清谈馆”，发展成为具有强大落实能力和执行能力的合作机制。

此外，金砖国家在不同的议题领域进行了层次不同的合作，整体金砖框架下还存在多个次金砖国家合作机制，例如在气候变化领域有基础四国（BASIC）机制，在战略安全领域有中俄印三方会晤（CRI），印巴南还推动了三边论坛合作机制（IBSA）试图打造民主国家合作共同体。如何推动次金砖国家机制与金砖国家机制的整合是亟须解决的课题。

金砖国家合作如何进一步扩大甚至扩容，也是关乎金砖国家机制建设和未来发展的重要课题。由于这一问题的重要性和敏感性，后文将做专门阐述。

三、金砖国家机制化建设的路径选择

（一）金砖国家机制化建设涵盖的领域

金砖国家合作的机制化建设呈现为三环模式，可以从三个方面来分析。第一，狭义的金砖合作，也是最小的核心环，指的是金砖国家自身的机制建设；第二，金砖国家合作机制与多个次金砖合作机制的关系；第三，金砖国家与其他发展中国家之间的合作机制建设。

1．狭义的金砖国家合作在完善自身机制建设方面的努力

目前，金砖国家已经形成了全方位、多层次、宽领域的合作机制架构。在领导人层面，有年度峰会机制，也有在二十国集团峰会期间的领导人非正式会晤机制；有议会论坛这一立法机构的合作和仅次于领导人峰会机制的安全事务高级代表会议机制；30余个部长级会议机制，基本上涵盖外交、经贸、金融财经、政党、卫生、科技、文化、教育、交通、农业、工业、网络安全、就业、海关、信息统计等主要领域；40余个高官层面的工作组和联络组机制。另外，在多边国际组织框架下的金砖合作，也是金砖国家合作机制建设的重要方面，主要包括联合国框架下的合作与协调。例如，在纽约、日内瓦、维也纳等进行的常驻代表和大使的定期和非定期会议；世贸组织框架下，特别是其中的二十国集团发展中国家的合作；在国际货币基金组织和世界银行等多边金融机构中各成员国常驻代表团的合作与会晤；等等。

2．金砖国家合作机制与其他次金砖国家合作机制的关系

理顺金砖国家机制同多个次金砖国家合作机制的关系并实现二者之间的有机整合是金砖国家机制化建设的重要议题。除了金砖国家层面的整体合作之外，实际上其成员国还呈现出议题联合与“多速金砖”的特点。也就是说，在不同的议题领域建立了不同的次金砖国家合作机制，不同的成员国也在不同的领域建立了不同的合作机制。主要表现为：

关于金砖国家的“议题联合”：金砖国家的部分成员国围绕不同的议题，形成了多项次金砖合作的机制，主要有气候变化领域的基础四国（包括巴西、南非、中国、印度等四国）机制；世贸组织内的二十国集团合作，以金砖国家为代表的主要发展中大国在全球贸易领域捍卫发展中国家的利益，围绕关税、农产品补贴等重要议题与发达国家集团进行谈判。

“多速金砖”：主要指金砖国家内部分成员希望先行推进某些方面的政策协调或沟通，使部分成员国之间的合作领先于其他成员国。例如，中俄印三边对话机制、印巴南民主共同体机制等。中俄印的三边对话机制已经举行了十余轮，三国外交部长定期就重大的全球和区域热点问题进行磋商，达成一致立场；三国还将适时启动中俄印领导人非正式会晤。印巴南（IBSA）起步早于金砖国家合作，试图打造所谓的新兴民主国家共同体，印度在其中发挥着推动性作用。但是由于金砖国家合作快速发展，目前IBSA处于停滞状态。

3．金砖国家与发展中国家领导人对话会

自2013年德班峰会以来，金砖国家形成并发展了金砖国家领导人与地区国家领导人对话会机制，也就是金砖国家领导人峰会的第二阶段，金砖国家领导人会同某一地区主要发展中国家或世界上具有代表性的发展中国家领导人进行对话。经过四年多的发展，这一对话机制逐步成熟，但是在对话的议题、受邀国的标准选择等方面都还处于起步阶段，有一定的随意性。

举行金砖国家与地区领导人对话会的工作起步于2013年南非担任金砖主席国期间。德班峰会期间召开了金砖—非洲地区领导人对话会，南非邀请了12个非洲国家领导人与会，并将当年的对话会主题确定为“金砖国家与非洲：致力于发展、一体化和工业化的伙伴关系”。2014年福塔莱萨峰会期间巴西召开了金砖—南美地区领导人对话会，邀请了11个南美国家领导人。2015年俄罗斯担任主席国，召开了金砖国家和上合组织双峰会，举行了金砖国家与欧亚经济联盟、上合组织成员国和观察员国及受邀国领导人对话会，邀请了9个欧亚国家与会。2016年印度担任轮值主席国期间，举行了金砖国家与环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议（BIMSTEC）成员国对话会，邀请了6个发展中国家与会。

2017年中国担任轮值主席国期间，通过举行“金砖国家+发展中国家领导人对话会”会议机制，突破一般的地区性限制，不再仅局限于中国周边地区，而是邀请全球主要的发展中国家和国际组织代表与会。这和中国自身的国际影响力和金砖国家合作的属性有关。

中国在2017年担任轮值主席国向受邀国发出邀请时，坚持的标准突出以下五点考虑：

第一，全球视野。受邀国应是全球主要新兴大国。符合这一标准的世界主要国家除了金砖国家外，主要来自二十国集团的非发达成员及其他一些地区性新兴大国，例如墨西哥、印度尼西亚、阿根廷、土耳其、波兰、沙特阿拉伯。

第二，具有地区代表性。“金砖五国”覆盖区域主要是南美、欧亚、南亚、东亚和南部非洲。世界上发展中国家较为集中的其他地区还有拉美和加勒比、中东、北部非洲、中东欧、中亚、东南亚等，可以进一步加强其代表性。因此，邀请上述地区一体化机制的轮值主席国可以带动金砖国家与这些地区国家集体之间的合作。

第三，发展中国家的属性。世界上的发展中国家主要分布在拉美、中亚、东南亚、非洲等地区。作为世界上最大的完全由发展中国家组成的合作组织，77国集团虽然自冷战结束以来被一定程度地边缘化，但在同金砖国家加强合作与对话方面有很大空间。

第四，底线思维，即受邀国参与对话不至于引起金砖国家现有成员国的分歧和争议。秉持金砖国家协商一致原则，在金砖国家成员国间引起较大争议的部分候选国家可以排除在外，暂时不适合邀请参加对话会。

第五，轮值主席国自身的外交优先合作对象。轮值主席国在金砖国家的年度会晤日程设置方面具有一定的主动权，在邀请其他发展中国家的领导人参加与金砖国家领导人的对话会时，可以提出在自身外交政策中角色比较重要的国家。

（二）金砖国家机制化的四条路径

金砖国家完善自身机制化的路径主要有四条，分别是一体化路径、组织化路径、协调化路径和扩大化路径等。

第一，一体化路径，指的是金砖国家合作是一种复合的多层次的区域一体化，可以从两个层面来分析。首先，金砖国家是全球范围内跨越大洲的区域间一体化，是分布于世界四大洲的五个新兴大国之间的多领域一体化；其次，每个金砖国家都是各自所在地区的领头羊，也都是推动各自所在地区一体化的重要力量，金砖国家合作呈现出由点及面的特点，其不仅是五个成员国之间的合作，更重要的意义是五国之间的合作带动了五片区域一体化之间的有效互动，形成一种网状式的联动发展。

第二，组织化路径，主要是完善金砖国家内部的治理架构建设，尤其是重点探讨完善和充实领导人层面的峰会和非正式会晤机制，确保其发挥金砖国家合作的政治引领和重大战略决断的功能。各个部级机制是金砖国家合作的支柱，除了稳步拓展其覆盖面之外，还需要追求实效，真正落实领导人层面达成的重要共识，确保执行力度；在多边层面，也需要完善多边国际组织框架下金砖国家开展的合作，除了定期的会见，更应该完善应急磋商机制。

第三，协调化路径，其含义是理顺金砖国家与次金砖国家机制之间的关系，争取能够实现整合，将各次金砖合作机制逐步纳入金砖国家合作的统一框架之下。在完全整合有难度的情况下，至少争取各个次金砖合作机制不对金砖合作产生巨大的负影响和削弱对冲，此时实现金砖合作机制和次金砖合作机制之间的协调就至关重要。这方面的重点是探讨金砖国家合作机制与印巴南论坛（IBSA）机制、中俄印会晤（CRI）机制、基础四国（BASIC）机制等次金砖国家合作机制的整合。

第四，扩大化路径，即探讨金砖国家扩容的可能性和可行方案等。扩容是一个国际机制发展的自然逻辑推导下所必然面临的问题。通过扩容，可以完善和发展金砖国家合作机制，提升其影响力。

四、关于金砖国家的扩容

金砖国家的扩容是其机制化建设的重要议题，也是一个具有高度敏感性的议题，各成员国在是否扩容、什么时候启动扩容、新成员国的标准是什么、如何启动扩容等议题上基本都存在多元甚至冲突的立场。

中国是金砖国家第一轮扩容的推动国，适时启动金砖国家适度扩容是符合中国国家利益的，2017年是中国数年一遇的轮值主席国机遇，适逢金砖国家合作第二个十年的初始之年，是中国通过担任轮值主席国特有的议程设置权为未来的金砖国家扩容提出规划的难得机遇期。但这个问题高度敏感。所以，在各方博弈之下，作为主席国的中国将完善金砖国家机制化建设作为厦门峰会的工作重点之一，提出了“金砖+”的概念，扩大金砖国家合作的朋友圈，拓展金砖国家伙伴关系网络，这是符合金砖国家合作现实的务实之举。

（一）关于金砖国家的扩容，有六点重要因素值得考虑

第一，金砖国家的扩容是一个事实和进程，而不是一个理论问题。2011年正是在中国担任金砖国家轮值主席国期间，成功地将南非吸纳为新的金砖国家成员国，推动了“金砖四国”向“金砖五国”的升级，金砖国家成功地实现了第一轮扩容。

第二，金砖国家已经积累了扩容的经验和教训。经过十年的合作，金砖国家已经形成了一定的共识和身份认同，形成了合作的突出特点，并在核心要素属性方面形成了相当稳定的认知，也为制定金砖国家成员国标准做出了有效探索。从反面看，欧盟和东盟等区域一体化组织，二十国集团和七国集团等其他国际机制的发展，都为金砖国家扩容提供了有效借鉴。欧盟作为一个区域一体化组织和国家集团的发展对金砖国家的机制建设特别具有启示意义，尤其是欧盟快速扩张吸纳新成员的教训，值得金砖国家认真研究。

第三，金砖国家实现扩容是金砖国家精神的内在要求。金砖国家精神是开放包容、合作共赢，扩容是金砖精神中“开放包容”的最直接反映。如果定位为“一个封闭的俱乐部”或“一个排他的单一集团”，对于金砖国家来说，和现有的国际组织尤其是发达国家主导成立的主要国际组织相比没有任何实质性的突破和贡献，与金砖国家合作的初衷是背道而驰的。

第四，金砖国家扩容势在必行，具有相当重要的现实意义。金砖国家目前只有五个成员国，覆盖面是南美（还是南美的葡语地区，广大西语世界同巴西之间的关系较为复杂）、欧亚、南亚、东亚和东南部非洲，区域代表性方面仍需要进一步提升。国际机制的规模效应也是关系到国际组织和机制影响力的一个重要因素，适度实现扩容，可以提升金砖国家的影响力，拓展金砖国家合作的覆盖面。更为关键的是其他一些新兴发展中大国有加入金砖国家的愿望，而且这些发展中大国也逐步具备了一定的实力，若以南非为标准，基本达到了金砖国家成员国的多项要求。为了扩大影响，关键是彰显金砖国家开放包容的精神，扩大扩容具有相当的必要性。否则，若其他一些符合条件的新兴大国长期被排斥在金砖国家合作之外，则可能会造成发展中国家群体的内部分裂，甚至给金砖国家合作造成意想不到的困难。

第五，要区分金砖国家增容扩员和金砖国家新开发银行的增容扩员。金砖国家新开发银行增容扩员可以为金砖国家增容扩员起到先行试验的作用，积累金砖国家扩容的经验。但是，要明确指出的是，二者有根本的区别。金砖国家扩容具有极强的政治和战略内涵，成员国应该代表新兴国家和发展中国家的利益，而根据金砖国家新开发银行章程的规定，所有联合国成员国都可以成为新开发银行成员，这一点同金砖国家有着本质不同。

第六，金砖国家的扩容要稳健，要逐步实现，不能为扩容而扩容，急于求成。金砖国家的扩容具有丰富的内涵，并不是只有吸纳新成员国这一种方式。在这一点上，要充分吸取欧盟的教训。中国作为金砖国家2017年主席国提出的“金砖+”的模式是一个很有益的探索。实际上“金砖+”并不是突然提出的一个理念，早在2011年，埃及就曾经提出过“金砖+埃及”的合作模式，希望能够参与到金砖国家的合作之中。

金砖国家在扩容的方式上，除了直接吸纳新成员国之外，还可以考虑以下两种方式：

第一种，建立“金砖+议题联盟”。即在某一具体议题上，联合金砖国家和相关发展中国家，推动更广范围内发展中国家的立场协调一致。这些议题以全球治理范畴的议题为主，例如，气候变化、全球多边经贸体系等。中国在2017年倡议召开的金砖国家和发展中国家政党、智库和民间社会组织三合一论坛是一个很有益的探索，邀请了除金砖国家之外的二十多个发展中国家代表与会，围绕全球治理和南南合作的多项议题进行研讨。

第二种，建立“金砖国家+联系国／伙伴国”伙伴关系制度。该制度自2013年开始启动，目前逐步完善发展的“金砖国家+发展中国家领导人对话会”是“金砖国家+联系国／伙伴国”的雏形，后续应继续完善这一机制。通过这种方式，可以实现金砖国家全球伙伴关系网络的有效拓展，进一步增强金砖国家合作的代表性和合法性，同时也更好地拉近金砖国家和广大发展中国家阵营的关系。

（二）关于金砖国家成员国的标准及条件

金砖国家成员国标准及条件是金砖国家合作机制发展及未来扩容的基本要求，应该在金砖国家第一阶段的十年合作基础上进行总结与凝练，尤其是总结南非于2011年加入金砖国家以来的经验，并考虑到金砖国家未来发展的定位和金砖国家合作的属性，逐步完善并制定较为清晰的金砖国家成员国条件。以下是其中尤为关键的五个要素：

第一，具有发展中大国和新兴经济体的属性。金砖国家的成员国一定是发展中国家和新兴大国，是代表上述国家利益的合作机制。

第二，是新兴经济体和发展中国家群体中的大国。对国家在领土、人口、经济等综合实力方面的要求是硬件，国家的规模是金砖国家成员国的必要条件之一。

第三，具有较为光明的发展前景。要有对国家发展前景的预判，金砖国家的成员国不能是快速发展、昙花一现的国家，而应该具有稳定的可持续的发展预期。

第四，地区代表性平衡。要从全球视野看待金砖国家，认清金砖国家是全球治理的平台，要充分反映世界各个地区新兴国家和发展中国家的利益，考虑到进一步提升金砖国家的合法性和代表性，未来的扩容可聚焦中亚、东南亚、拉美、北部非洲地区等。

第五，树立底线思维。也就是说不能触碰金砖国家扩容的红线，即新成员的加入不能引起现有金砖国家成员国之间的分裂或者深度分歧，若各成员国在某一候选国的加入上立场分歧严重，则可以搁置这一议题，不能轻易破坏金砖国家一贯遵循的平等性原则和协商一致的决策模式。