第二节 中国法治技术的历程与经验

法治文明是政治文明的核心组成部分，是社会整体发展和进步的基本标志和重要表征。现代法治文明的成果，也是人类在对法律不断认识和突破的历史演变过程中逐渐积累而成的。“法治文明即一个国家实行法治的状态和程度所体现的文明，是人们在具备一定社会条件的前提下，把法律尊崇为治国的方式，以追求政治民主、社会正义、保障人们权利所取得的成果和成就。”[5]如果将法治精神与法律制度描述为“灵魂”和“肉体”的关系，那么法治技术就是保持法治生命所必需的“血液”。

从法治文明的结构层次分析，法治理念、法律制度和法治技术构成了层层递进、有机协同的三维结构，三者之间呈环环相扣关系。法治理念指在运用法治方式开展法治实践的过程中必须遵循的基本价值原则，法律制度的正确制定和有效执行，都必须在先进法治理念的引领下进行。先进的法治理念通过具体的法律制度内容和法律执行过程的文明进步状态得以体现。法治技术具体指在法律制定、执法过程、法律监督等法治实践的各个环节中时常运用到的操作层面的技术性方式方法。如果只从法治理念、法律制度、法治技术三维结构中的任何一维去单纯地理解法治文明，都是极其片面和错误的，要以整体性的思维观，从法治文明的角度出发，去理解法治文明的内涵和外延。贯彻依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，必须推进依法行政，建设法治政府，使政府真正依法履行各项职能。

在行政法领域，叶必丰教授认为，“行政法的客观基础是一定层次的个人利益与公共利益间的对立统一关系。对这种利益关系，不同的时代、不同的人们有不同的价值取向。总体上说，近代行政法强调这种利益关系的对立性，即命令与服从、权力与控制；当代行政法强调这种利益关系的一致性，即政府与公众之间的服务与合作、信任与沟通，从而使行政权摆脱站在人权对立面的角色，实现政府与公众之间的和谐状态”。[6]

运用法治方式开展国家和社会治理，首先必须解答的根本问题是法律代表和维护谁的利益，即法律是否是良法，制度是否是好的制度。法律代表和维护谁的利益是一个价值观层面的问题，属于法治理念范畴。法治理念的根本价值内核是强调以法律权威来治理国家与社会，对于法治这一治理方式的基本价值取向，人类社会在不懈追求法治文明的过程中，不断改变着过往既有的法治观念，不断吸纳着过往法治观念中的先进文明基因。真正意义上的法治理念适应社会进步、体现法治文明本质，并且普遍为人们接受和尊重的法治观念，才是符合人类文明发展规律要求的法治理念。凸显文明进步要求的法治理念首先要求一切法律制度从根本上体现人民的意志、代表人民的利益和维护人民的权利。从一般意义上而言，法治理念是各个社会形态下受到广泛认同，尤其是受到统治者所推崇的一套关于法治的基本观念或基本思想，反映和体现出来的只是特定社会时期对法治基本观念认识的真实存在状态和认识水平。因此，不同历史形态下的社会，不论法治理念中的文明基因成分有多少，但必定存在着各式各样的法治理念，甚至存在着根本不同的法治理念。在奴隶社会时期，是否存在真正意义上的法治理念已无从考证，但在这一社会阶段，法治观念的孕育或者萌芽是肯定存在的。在这一野蛮与剥夺占据主流的社会条件下，体现先进文明的法治观念必定得不到当时的统治者——奴隶主阶级的青睐和推崇，法律冷冰冰、残酷无情的强力规制特性则得到了极致发挥，法律不过是用来保护奴隶主对广大奴隶们的私人占有权和随意处置权。基于封建地主阶级对农奴的剥削特性，漫漫封建历史长河里，流行和推崇的一套法治理念，则是运用法律制度的强制力，有效地控制、约束和限制人民大众的人身权利和个人行为，法治的根本目的不是通过规范政府权力更好地保护人民大众权利，恰恰相反的是，通过法律强制力限制与约束甚至牺牲人民大众的基本权利，来维护封建地主统治阶级的最高利益。在欧洲中世纪一段漫长黑暗时期里，法律变为保护教皇和宗教至上神权的一把利剑。进入资本主义自由发展阶段，为了促进资本主义市场经济的快速有序发展，保护和巩固新兴资产阶级的利益，法治理念逐渐回归到了其应有的基本价值原则和精神内核。例如，维护法律的至上权威、保护人民的自由权利等观念，逐渐得到资本主义世界的广泛共识，一方面起到了资产阶级革命的思想引领作用，另一方面逐渐确立了法治方式治国理政的主导地位，但从本质而言，却仍然摆脱不了维护资本主义统治利益的桎梏。无产阶级领导地位和生产资料全民公有制的确立，使法治理念完全具备了回归其文明本质的阶级基础和经济基础，如切实维护人民群众当家作主的地位、保护人民民主权利的真正实现、代表人民群众的根本利益、真正实现法律面前人人平等法治理念才具备付诸实践的政治保障和经济条件。

社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体，是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。社会主义法治理念，是马克思列宁主义关于国家与法的理论同中国国情和现代化建设实际相结合的产物，是中国社会主义民主与法治实践经验的总结。其内容可以概括为五个方面：依法治国是社会主义法治的核心内容；执法为民是社会主义法治的本质特征；公平正义是社会主义法治理念的价值追求；服务大局是社会主义法治的重要使命；党的领导是社会主义法治的根本保证。法治理念在特定的社会形态里是相对恒定的，且不论其文明理性程度如何，而法治观念则是多种多样的，不仅因个人而异，而且因人群、阶层差异而体现出明显的差异性，各式各样的法治观念里面不乏代表社会文明进步的法治思想观念。例如，在奴隶社会时期占统治地位的法治理念显然是愚昧落后的，但那一时期仍然有一批先贤哲人提出了许多经久不变的内含先进文明基因的法治精神理念，对任何时代都有正确的价值指导意义。例如，古代大思想家们提出的法律对自由权利的保护、对社会秩序的维护、对公平正义的弘扬等法治基本价值观念，始终是引领现代法治文明建设的永恒价值追求，始终是衡量当今世界各国法治实践成效是否体现文明进步的最核心标准。同时，法治理念还内在要求法律内容平等、法律执行公正、法律监督透明、法治技术先进、法律效能优良的基本标准。

如果说一个国家的权力机构的立法活动、政府的执法活动、司法机关的司法活动是一个国家法治大厦本身的话，那么，一个国家的全体成员的法治观念、守法意识就是这座大厦的基础。全民、全社会的守法意识不是自动形成的，而是要依靠法治宣传教育工作去促进法治观念的形成。法治是人类文明进步的重要标志，是当今时代的鲜明特点。法治精神是公平、正义、平等、自由、秩序、安全、权利等价值理念的综合体现。在全面推进依法治国的新常态下，只有坚持以人为本，让法治精神深入人心，才能为实现“四个全面”奠定思想基础。法治建设的根基在于法治文化的全面普及、法治精神的深入贯彻以及全民自觉守法的舆论导向。法律制度是法治文明的重要载体。法律是规范与控制社会和个人行为的内容，制度则是推动社会发展进步的机制，两者互补互促、不可分割。从法律和制度定义的本质内涵来看，同质性的价值蕴含不少，即同时具备稳定性、约束性、广泛认同性等特性。因此，法律和制度是一种交叉存在、相互转化的关系。正式的制度可以认定为法律体系的重要组成部分。未取得法律形式的非正式制度，在实际社会生活中，常常发挥着法律应有的功能。同时，随着社会的发展需要，非正式制度常常通过法律形式的获得，转化为正式的制度。当然，非正式的制度要获得政治意义上的合法性，其内容则必须符合法律精神的基本原则，不得与法律相抵触。例如，尚未取得法律形式的各个层级、各个类别的组织纪律、村规民约等，都必须接受法律权威的检阅和监督。法治文明首先必须充分体现法律制度设计的科学性、时代性、合理性和进步性要求。法律制度设计包括外在形式和实质内容两个层面的设计，仅仅表现出外在形式正义，而不体现法治本质要求的法律制度不是蕴含文明的法律制度。法律制度的根本意义在于建立和维持社会秩序，保护人类自身不至于在无秩序化的内耗中消灭自己。在法律制度的规范和约束下，一切有利于社会和谐秩序建立和维护的组织化行为将得到肯定和承认，一切破坏既定社会秩序、不利于社会稳定的个性化行为将得到控制和抑制。法律制度优于其他治理手段的原因之一，在于法律制度本身的稳定性和可预测性特点。法律制度是对人们日常行为的一种固定化模式，不为领导人的改变而改变，不因人情关系的改变而改变。有了这种明确性的规定，人们的行为便有了一个正确的指向，各类行为后果的确定性使得人们对自己所采取的种种行为效应有了明确的可预见性，从而自觉规避一切法律所禁止的行为，自觉趋向法律制度所鼓励和赞成的行为。在纷繁复杂的社会生活中，不确定性和不安定性因素就会大大减少，人类社会的安全系数就会大大增加。一个社会内各个领域的法律制度越是健全，社会的和谐稳定局面就越有可靠的保障和坚强的后盾。

我们把视角聚焦在行政诉讼上。在运用法治方式治理国家的过程中，即制定法律制度、实施法律制度、监督法律效果等过程中，会碰到这样那样的难题，解决这些难题所采取的经验、方法与技巧，就是法治技术。法治所采取的技术手段是否科学合理，直接影响法律手段运用的时间效率和质量效益。例如，法律执行程序中一个微小的技术环节上的偏差，就有可能产生与预想效果背道而驰的结果。因此，法治文明建设除了突出强调法治理念价值层面和法律制度内容本身的文明进步之外，必须认识到在法治过程中所采取的法治技术手段的重要性。法治文明建设过程的各个环节都存在特定的问题需要运用法治技术予以解决。例如，在法律制度的设计和制定环节，面临民意的输入、鉴定和整合问题，道德与法律之间的衔接和融合问题，限制政府权力和保护公民权利之间的良性互动问题等，这些问题的有效解决除了需要正确法治理念的引领，还需要一套科学法治技术的支撑。在法律制度的制定和实施环节，面临如何保障法律适用的公平性，如何破除法律实施过程中常常遭遇到的困局，如何设计一套有效的法律实施程序破解“公平和效率”的两难局面，等等。在监督法律制度实施效果环节，面临如何整合执政党、政府、社会、公众等各个监督力量的法律监督合力，如何保证司法审判的公正性和独立性，如何设计司法纠错纠偏机制等问题。以上法治实践各个环节的问题，如若不能得到有效的解决，法律实施成效就会大打折扣，法治文明的进步程度也会存疑。随着法治成为人类社会普遍选择的治理方式，建设法治文明的号角也随之吹响，法治技术也逐渐丰富起来。法治技术是在法治成为国家治理方式的基本选择之后才逐渐得到发展和成熟。人类社会也正是在逐渐解决法治实践中所遭遇到的一道道难解之题的过程中，不断积累起在法治实践中被证明行之有效的法治技能与方法，最终实现法治技术的文明状态。法治技术一旦被承担法治职能的相关国家机关及其人员掌握并普遍运用，法治的成效就会得到切实提高，立法、执法、司法等各个法律实施环节的有效性才能有主体保障条件，立法机关掌握先进的立法技术就能生产出体现正义原则的“良法”，执法机关掌握先进的执法技术就能及时有效地应对执法过程的突发情况，司法机关掌握先进的司法技术就能最大限度地确保司法审判的公正、最大限度地降低冤假错案的发生概率。

总之，在社会问题纷繁复杂的现代社会里，法治技术对于法治价值原则在社会治理中的有效性起着关键性的作用，法治技术的精致程度和法治理念的实践成效关联性相当紧密。同时，法律制度制定的效度和普及的深度，也与法治技术的先进性和配套性有着直接的相关性。

经典案例

广州某房产建设有限公司诉广州市地方税务局第一稽查局税务处理决定案

2005年1月，广州德发房产建设有限公司（以下简称德发公司）委托拍卖行将其自有的位于广州市人民中路555号“美国银行中心”的房产拍卖后，按1.38255亿元的拍卖成交价格，向税务部门缴付了营业税6912750元及堤围防护费124429.5元，并取得了相应的完税凭证。2006年间，广州市地方税务局第一稽查局（以下简称广州税稽一局）在检查德发公司2004年至2005年地方税费的缴纳情况时，认为德发公司的上述房产拍卖成交单价格2300元/㎡，不及市场价的一半，价格严重偏低，遂于2009年9月，作出穗地税稽一处〔2009〕66号税务处理决定，核定德发公司委托拍卖的上述房产的交易价格为311678775元，并以311678775元为标准核定应缴纳营业税及堤围防护费，决定追缴德发公司未缴纳的营业税8671188.75元，加收营业税滞纳金2805129.56元；决定追缴堤围防护费156081.40元，加收滞纳金堤围防护费48619.36元。德发公司不服该决定，提起行政诉讼。[7]