第一章 研究背景

第一节 研究问题

一 精准扶贫：多维贫困的治理视角

我国经济社会发展达到了总体较高的程度，已经不能简单地从整体和局部的关系来看待当前我国的贫困现象，也不宜仅以“收入或支出”单一标准来治理贫困问题。在党和政府扶贫开发力度不断加大的趋势下，我国的贫困现象从新中国成立初期的整体化转变为改革开放时期的局部化，进而变为后来的区域性、碎片化，同时这些嵌入不同片区、不同人群内的碎片化的贫困，仅靠单纯的政府资金投入已难以消除。

在贫困问题日益复杂的形势下，党的十八大提出全面深化改革开放和全面建成小康社会奋斗目标，之后党的十九大报告中又指出，“重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”。因此，如何能更有效地帮助贫困地区、贫困村加快发展，支持贫困农户增收脱贫、提高发展能力，成为全面建成小康社会的攻坚之战。

2011年颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》将扶贫开发的目标确定为：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”2015年底，《中共中央国务院关于打赢脱贫致坚战的决定》中，除列出《扶贫开发纲要》中的目标外，还新增了“确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的目标。该新增目标从脱贫角度对扶贫开发工作提出要求，体现了我国扶贫开发任务转向精确化和具体化，而这种精确化、具体化的转向的基础和根据则是近年来提出的精准扶贫方略。[1]

“精准扶贫”由中共中央总书记习近平2013年11月在湖南湘西调研时首次提出。2015年6月，习近平总书记在贵阳召开的座谈会上进一步对精准扶贫提出了六个方面的要求，即“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准”，并于同年11月在中央扶贫开发工作会议上做了更深入的阐述，提出“要解决好‘扶持谁’的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。要解决好‘谁来扶’的问题，加快形成中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位”。

可见，我国现阶段实践的“精准扶贫”是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的反贫困方略，它旨在把嵌入不同地区、不同人群中的贫困人员识别出来，有针对性地评估贫困原因并有针对性地实施脱贫策略。精准扶贫的对象主要是贫困农民，“谁贫困、就帮扶谁”。作为我国反贫困工作的重点工作，为了更精准、更全面地实现精准扶贫、精准脱贫，我国精准扶贫包括了干部驻村帮扶、职业教育培训、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、电商扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、构树扶贫、致富带头人创业培训、龙头企业带动等十项工程，大体涵盖了产业、教育、金融、住房、旅游等领域的不同主体参与扶贫脱贫的不同形式。

在马克思看来，无产阶级的贫困不仅包括物质贫困，还包括政治贫困、精神贫困、意识贫困和心理贫困等。[2]同样，经济学家阿马蒂亚·森也认为贫困是多方面因素造成的，应从多维贫困的视角认识到贫困存在动态的发展规律，要注重提高个体的基本可行能力的获得、减少社会排斥。[3]而习近平总书记提出的“精准扶贫”，正是以“内源式扶贫”为贫困治理理念，以提升贫困人口发展的内生动力为扶贫脱贫工作目标，将物质扶贫与精神扶贫相结合，充分激发社会各方的参与积极性，努力形成政府、市场、社会三方合力推进的扶贫开发格局。[4]

因此，无论从理论还是从实践来看，我国的精准扶贫是多主体、多形式的多维贫困治理模式，应能有效解决区域化、碎片化贫困现象。在多维贫困治理的大背景下，我国大部分贫困人口实际能受益一种至几种的不同维度、不同类型的扶贫项目，在不同地区的扶贫脱贫实践中，这些项目对贫困人口发挥的作用也有所不同。鉴于本研究调研点属于革命老区，存在经济基础薄弱、农业生产条件有限、农业劳动生产率相对不高等问题，为了更好地研究分析其贫困村的脱贫之路，本研究将聚焦贫困治理中的社会治理格局、劳动力转移就业扶贫和产业扶贫三方面，并围绕此方面提出如下三个研究问题。

二 研究问题之一：精准扶贫与社会治理

进入21世纪以来，我国学界有关社会治理的概念梳理和理论探讨日益增多。从学术意义而言，“治理”体现了多中心的权力、不间断的平等协商、公共部门和私人部门的共同承担等多层含义。在此基础上，社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等，通过平等的协商对话机制，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终形成符合整体利益的公共政策的持续过程。它能为解决社会结构分化、利益价值多元、社会风险频发等现代社会问题提供传统政治统治和政府管理手段无法解决的应对方法。[5]

社会治理理论的内涵有四个方面。一是治理主体多元化，政府是领导者、设计者和牵头人，但不是包办人，要充分发挥市场组织、社会组织、民众等非政府主体的作用；二是相关利益主体的权力平等性，治理各方存在差异性，是多元化的，权力的向度是自上而下和自下而上的双向互动，主体间一定是多元合作、共同参与的关系，是通过对话、协商、谈判等方式谋取共识，避免集体行动困境；三是既重视正式制度的规范性作用，也重视非正式制度的整合价值；四是强调以问题解决为焦点。[6]

从我国社会建设的实践来看，党的十九大报告提出，“要打造新时代共建共治共享的社会治理格局”，要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，并对多元参与共治的责任和参与形式做了明确规定。党的十九届四中全会对此制度做了创新，提出了“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。

无论是理论上还是实践上，社会治理体系已成为推动我国当代社会建设良性进行的重要元素，在反贫困领域也不例外。贫困的社会治理，应由包括政府、市场、社会在内的各方相关利益主体参与扶贫工作，通过社会资源、社会资本的合理分配，形成多层次的贫困治理结构，提供多维度的贫困治理服务，同时提升不同治理主体的治理能力，尤其提升贫困人口自我治理的能力和其社会资本的积累。

自精准扶贫相关政策和举措实施以来，脱贫工作取得了巨大成效，但有些地区逐渐出现了一些深层次的矛盾和问题，政府决策者、学术界以及社会各界逐渐达成共识，认为这些矛盾和问题很大程度上源自扶贫脱贫工作中的社会治理体系的运行不足。精准扶贫的目标是帮助贫困人口摆脱贫困，但仅靠政府或某些组织的单方面力量不足以精准识别出碎片化的贫困人口，也不足以提供有针对性但又多维的系统的扶贫措施，一定是需要社会多方主体主动参与到贫困治理工作中，才能在有限的资源下高效地完成脱贫攻坚战。同时，这种多方主体也一定要包括贫困人口自身在内，通过他们积极参与精准脱贫的过程以实现益贫式增长。只有这种人人有责、人人尽责的贫困治理模式才能实现真正的精准扶贫精准脱贫，并保证脱贫效果的可持续性。

因此，在精准扶贫过程中应鼓励和培育各方主体的参与和发展意识，形成政府、市场、社会组织、受助群体等多主体平等合作、协商对话的治理结构，实现反贫困工作制度的机制化与常态化。[7]鉴于贫困农村的社会治理体系存在何种格局、社会治理能力处于何种水平，对于推进反贫困工作，尤其对于巩固和维护已有的脱贫成效，具有非常重要的作用，本研究的第一个研究问题是：在精准扶贫、精准脱贫的过程中，蛛岭村的社会治理格局处于何种状态？存在哪些可推广借鉴的经验？哪些方面仍需要改进？

三 研究问题之二：精准扶贫与劳动力转移就业扶贫

劳动力转移就业，是指农村人口离家务工以获得工资性收入的经济行为。它能够帮助农村家庭实现快速增收，成为我国精准扶贫的主渠道之一。当前很多贫困农村受到自然基础条件薄弱、发展条件不足的制约，在立足农村改革以实现农业发展增收的同时，推动农村“剩余”[8]劳动力转移就业，是农村贫困家庭短时间内摆脱客观条件束缚而尽快实现脱贫的有效途径。[9]

改革开放初期，随着市场机制在生产要素配置过程中的作用越来越大，越来越多的农村劳动力离开居住地进入城市从事第二、第三产业。这种现象被称为“农民进城务工”。学者们用不同的理论来解释并分析这种现象发生的原因。比如，刘易斯提出了著名的发展中国家劳动力转移的二元经济模型；[10]斯塔克等人用“相对贫困”来解释劳动力转移问题，认为当劳动力感受到自身经济地位相对较低时会产生迁移动机，以谋取自身经济地位的改善；[11]唐纳德·博格提出了著名的推拉理论，认为在影响劳动力迁移的因素中，原住地的推力的影响要比外界拉力的影响要小，因此当只有强烈推力而无强烈拉力时，迁移的可能性较小。[12]舒尔茨在他的人力资本理论中提出迁移行为是劳动力个体的一种经济投资过程，并且这是一种回报率很高的投资，能够在实现个体经济增收的同时促进区域经济的发展。[13]总的来说，这些分析都在一定程度上说明了我国农村劳动力转移就业是一种理性的行为，符合城乡长期协调发展的规律，是我国经济发展的必然结果。

一般来说，农村劳动力转移主要有三种方式。一是向当地的非农产业（主要为乡镇企业）转移，二是向省内城镇转移，三是省际转移。[14]近年来，在保持这三种转移就业方式的同时，由于农村经济的多元化发展，比如农村合作经济兴起、种植业养殖业的规模化和企业化经营、农村服务业的加速发展、三产融合等，一些农民就地在“家门口”实现转移就业。比如在家门口的扶贫车间就业。这种就业形式的特点是就业时间灵活、能够通过短期培训上岗、能够照顾家庭、不需要太多的体能等。尽管就地转移就业的人口规模不大，但能够有效帮助那些需要照顾家庭、需要灵活就业时间、自身技术不足或体能较弱的贫困人口获得就业机会。这些人群是贫困家庭中的潜在生产力，是碎片化贫困现象中的扶贫难点和重点。

无论是哪种方式的转移就业，都能帮助贫困家庭的劳动力提升技能、获得工资性收入甚至能够习得致富思维，脱贫效果明显且有较高程度的可持续性。劳动力转移就业能给缓解农村贫困带来多重效用，除了增加家庭收入外，同时还会降低绝对贫困的发生率、提高流动者本人及家庭成员的人力资本水平、促进现代农业生产要素的使用、改变农村家庭以往单一的收入结构。[15]不过，农村劳动力转移就业也会带来消极影响，主要有两方面：一是导致农业生产部门产值下降。农村劳动力的择优转移会导致农业生产部门的人力资本浅化，对农村发展产生不利影响。[16]二是农村劳动力转移将会给农村带来系列负面社会效应，如农地抛荒、留守群体、“空心村”、农村基层组织的衰落和新农村建设困境等。[17]

党的十八大以来，习近平总书记在一系列扶贫开发讲话和实地调研活动中，都十分关心和重视就业扶贫，并对此做出一系列要求和安排。在党和政府的不懈努力下，目前我国的扶贫工作已经进入攻坚阶段，贫困地区成为扶贫攻坚的主战场，脱贫任务艰巨。由于大部分贫困地区人口较多而资源相对稀缺，区域经济发展水平有待提高，促进劳动力转移就业便成为此类地区贫困人口脱贫的重要路径。因此，加强对贫困地区劳动力转移的研究具有较强的现实意义。本研究的第二个研究问题是：在蛛岭村，劳动力转移就业在其脱贫过程中起到了什么样的作用？存在哪些可推广借鉴的经验、哪些方面仍需改进？

四 研究问题之三：精准扶贫与产业扶贫

产业扶贫是以市场为导向，以增加经济效益为中心，以发展产业为杠杆的扶贫开发过程。它是促进贫困地区发展、帮助贫困农户增收的重要途径，是扶贫开发战略的重点。作为一种内生发展机制，产业扶贫旨在促进贫困人口（家庭）与贫困地区的协同发展，深耕发展基因、培育发展动力和阻断贫困发生。

进入21世纪以来，我们国家把开发扶贫作为反贫困工作重点，投入了越来越多的资源。国家投入大量的开发资金，直接用于经济发展，用于发展投资和产业，因此开发式扶贫也常常被称为“产业扶贫”，这一概念的提出，也实现了国家扶贫政策从“输血”到“造血”的转变。2015年习近平总书记在减贫与发展高层论坛上首次提出“五个一批”的脱贫措施，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。而在这“五个一批”之中，产业扶贫涉及对象最广、涵盖面最大，是能否实现精准扶贫的关键。近年来，在党中央的强烈号召和要求之下，国内很多地区可谓真正享受到了“授之以渔”的产业扶贫政策实惠，产业扶贫是当前让更多贫困地区民众摆脱穷苦生活，逐步走向富裕的重要抓手。无论是从著名学者阿马蒂亚·森的发展观来看，还是从可持续发展理论、参与式发展理论观之，产业扶贫的理念都有着积极的意义与后发力。

近年来，国内学者对产业扶贫进行了大量的研究。学者们发现产业扶贫可以极大地调动农户参与产业化经营的积极性，促进贫困地区增产增收，是一种行之有效的扶贫方式，并指出要确立龙头企业带动型产业扶贫模式，企业要通过组建园区加强对基地的控制，主动吸纳广大贫困农户参与产业化经营；[18]产业扶贫可以实现扶贫对象自我发展能力提高与农业现代化的有机结合[19]，形成了贫困家庭收入的主要来源并缓解了贫困地区脆弱生态环境面临保护与发展的危机，[20]在农村基础设施建设、农民收入水平、职业转变等方面均有积极功能，有利于可持续发展。[21]阿马蒂亚·森在其著述中指出发展可以看作扩展人们享有真实自由的一个过程，这里的真实自由不仅指自由的权力，还有自由的能力。[22]产业扶贫试图以发展扶贫对象的能力来改善其生产能力和生活水平，与阿马蒂亚·森的发展理念不谋而合。

不过，产业扶贫在实践的过程中也面临着各种各样的问题。学者研究发现，政府主导的产业扶贫项目因为缺乏村庄社会性参与及村庄公共平台的承接与运作，往往会导致扶贫目标偏移、拉大贫富差距、加速村庄原子化溃败以及降低农民对政府的政治信任等后果[23]。当前产业扶贫在践行参与式理念的过程中，出现了目标偏离与实践变形。多元主体的互动参与异化与政府主导下的被动参与，包括龙头企业、农村经济合作组织和贫困农户在内的多元主体难以与地方政府进行平等对话与协商，主体间地位不平等及互动不足是当前产业扶贫中遇到的主要瓶颈[24]。

可以说，产业扶贫是传统扶贫思想和方式的延续，也是新时期扶贫手段的创新。目前，我国产业扶贫的实践模式主要有四种基本分类：“公司+农户”、“合作社+农户”、“公司+合作社+农户”和“公司+合作社+基地+农户”。在实践的过程中，四种模式也发挥着自己独特的作用，为产业扶贫的发展创造了新的举措，积累了新的经验。当然，从各地实践来看，产业扶贫也存在一些问题，需要我们客观对待，不断改进。在扶贫攻坚的关键时期，以精准扶贫的视角，深入总结产业扶贫的一般经验和规律，并针对其发展困境提出相应的对策建议，对于推动精准产业扶贫具有重大意义。因此，本研究的第三个研究问题是：在蛛岭村，产业扶贫在其脱贫过程中起到了多大的作用？存在哪些可推广借鉴的经验、哪些方面仍需要改进？