第1章 导论

1.1 引言

地方治理对人民生活、社会发展、政治稳定与国家繁荣的重要意义，已经在全球范围内得到了高度重视与普遍认可。2015年9月，联合国可持续发展峰会通过了由193个会员国共同达成的《改变我们的世界——2030年可持续发展议程》，地方治理构成了该议程第16个目标的重要内容。[1]为实现上述目标，联合国开发计划署（United Nation Development Programme，UNDP）在过去一个时期针对地方治理和基层发展的年均投入高达5.65亿美金。[2]

联合国开发计划署之所以如此重视地方治理，是因为该署已经明确意识到：对于绝大多数民众来说，在现存各种形式的治理模式与实践中，地方治理是他们最直接、最紧密与国家发生联系和互动的渠道，也是他们获得公共服务、参与公共决策、行使公民权利与履行公民义务的首要途径（UNDP，2018）。无独有偶，亚洲开发银行（Asian Development Bank，ADB）也明确指出，提升地方治理水平是在地方层面改善公共服务质量、效率、透明度与可问责性的关键所在。为此，亚洲开发银行也投入巨大资源，鼓励亚洲各国通过改善地方政府财政状况、完善地方财务审计制度、支持地方基础设施建设等多种途径来提升地方治理水平（ADB，2018）。

应该指出，越来越多的研究者和实践者已经注意到了民众、社会团体、行业协会和地方文化网络等诸多社会行动者在地方治理中所发挥的重要作用，甚至有学者基于西方经验提出了“无政府治理”的大胆理论推想（Rhodes，1996）。尽管如此，各级政府——特别是地方政府——在地方治理中所发挥的作用，仍是大量学术讨论和治理实践的核心关注所在。其背后的原因在于：能够合法垄断权力、获取税收的政府，在提供公共物品和服务、确保政治和社会秩序稳定以及促进经济和社会发展等方面，既掌握无可比拟的资源，也负有不容推卸的责任。因此，即便在普通民众、社会团体、行业协会和地方文化网络等诸多社会行动者日益走向地方治理实践前台的情况下，地方政府依然有责任和义务为这些行动者创造更好的平台与条件，以便他们能够更加主动、积极、高效地参与到地方治理的实践当中。

当然，地方政府在地方治理实践中所发挥的作用远远不限于此。事实上，地方政府作为地方治理实践的关键行动者，在治理过程中常常同时扮演许多角色。从国家与社会关系的角度来看，地方政府归根结底是国家政权体系的一个组成部分。因此，无论地方政府的结构如何、无论地方政府与中央政府之间的具体权责边界如何划分，地方政府都是国家在地方的触角，是执行国家政策、落实上级指令的具体机构。但是，从中央与地方关系的角度来看，地方政府因为与其所治理的地方社会在人员和业务上存在着密切联系与频繁互动，在看待具体事务的价值、意义与重要性等方面，很可能并不总是与中央保持一致，因而在行动逻辑与行为实践方面常会表现出一定的自主性。

地方政府的这种自主性，对地方治理的效果产生了深刻的影响，而且这种影响的作用机制和实际效果，往往可能比人们想象的更为复杂。一方面，地方政府面对它们认为不切实际或者没有道理的上级政令，通过在治理过程中发挥自主性，有时能够在一定程度上抵消不合适政策的危害，在一定范围内保护其辖区内民众的利益；另一方面，地方政府为了最大化自身利益，也有可能会在治理过程中有选择性地执行某些上级政令甚至曲解上级政令，从而损害政府声誉与民众利益。基于后一种观点，甚至有学者指出，自《联邦党人文集》发行之日起，西方语境中就已经逐渐形成了“低层级政府更容易被利益集团影响与利用”的看法（Bardhan and Mookherjee，2000）。

不仅如此，即便在同一政策领域，不同地方政府在地方治理中扮演的角色，也可能大相径庭。例如，有研究发现，由于同一级别地方官员在权力体系中的实际政治地位总是有所差别，即使是在那些中央政府决心最坚定的领域，公共政策的实际效果也可能在不同地区呈现巨大的差异（Yang，1996；Kung and Chen，2011）。与此同时，也有研究发现，在发展中国家经济转型的过程中，有些地方政府在政治方面扮演着中央代理人的角色，而在经济方面则扮演着地方利益代言人的角色（Gong，2006）。可见，即便是同一地方政府机构，在面对地方治理的不同方面时，也可能在某些领域严格（甚至过度）执行上级政令，而在另一些领域则消极应对（甚至刻意忽略）上级政令。

政府间关系对地方治理影响的这种复杂性，当然不是仅仅存在于当今中国的例外情况。许多西方学者已经意识到，在治理机构、组织架构与业务内容日趋复杂、多层级治理逐渐发展为世界范围内主流治理实践模式的今天，探索各级政府在围绕地方治理所展开的互动中如何界定与塑造相互关系，具有重要的现实意义与理论价值（Peters and Pierre，2001）。事实上，如何理顺政府间关系、优化多层级治理效果，已经逐渐发展为政治学与公共政策研究中最具创新性的主题之一，引起了学术界的广泛重视（Liesbet and Gary，2003）。

然而，迄今为止，就政府间关系对地方治理的影响而言，相关领域的学术探讨仍然主要建立在对西方——特别是欧洲各国——治理实践经验的研究与思考之上。与此同时，虽然当代中国的中央与地方关系已经受到了学术界的广泛关注并被深入讨论，但目前几乎没有从地方治理视角出发来对地方政府内部各级治理主体之间的关系进行分析与探讨的专著。我们希望本书能够成为学术界为填补以上空白而迈出的探索性一步。

本书基于我们在过去十余年间对中国数百个基层社区进行抽样调查和实地走访所系统收集的实证资料，以翔实的数据、严谨的分析和生动的案例勾勒出中国地方治理体制在21世纪初的运转逻辑和作用机制。具体来说，本书试图回答以下三个问题：第一，在当代中国的地方治理实践中，各级治理主体究竟优先重视哪些领域的工作？第二，不同层级、不同类别的治理主体，在当代中国的地方治理实践中如何互动，反过来，这种互动又如何塑造了各级治理主体在当代中国地方治理中的相互关系与实际行动？第三，在改革开放以来若干重大政策和制度改革的背景下，由不同层级、不同类别治理主体构成的地方治理体制，受到了哪些影响，又发生了哪些变化？

在本书相关章节，我们基于实证材料，对上述问题所涉及的诸多具体概念给出具有可操作性的定义。在此，我们仅希望花费少许篇幅，明确界定“地方政府”这一本书通篇涉及的核心概念。在本书中，我们从非常广义的角度来界定和使用“地方政府”这个概念。我们的学术讨论重心在于那些对某个行政区域地方治理负有全面责任的正式机构。因此，出于行文简顺和与理论文献对话的考虑，除非特别说明，我们在本书中使用“地方政府”这个概念时，广义地涵盖了省级以下的各级党委和政府，而没有对两者进行特别区分。如同本书后续各章展示的那样，在当代中国地方治理的实践中，同一级别的党委和政府虽然有所分工，但由于存在交叉任职等制度安排，在涉及与上级或下级的关系时，它们更应该被作为一个整体进行考察。在上级对下级所进行的综合目标责任制绩效考核中，这一点体现得尤其突出。类似地，本书在使用“政府间关系”这个概念时，也并不是狭义地指称不同层级政府之间的关系，除非特别说明，我们一般都将同级党委和政府作为一个整体进行分析。此外，在广大的中国农村地区，村庄往往是观察和分析国家与社会在地方治理实践中互动情况的最基本单位。考虑到这一点，为了确保本书理论体系的完整性和周延性，尽管严格来讲村党支部与村民委员会的法律属性是“基层群众自治组织”，我们在一些章节也将它们纳入“地方政府”和“政府间关系”等概念的涵盖范围。

总的来说，本书希望围绕当代中国地方治理实践中政府间关系的若干重要维度，对我们在过去十余年间所收集的定量与定性实证资料，展开系统性的实证分析。在此基础上，我们希望能为相关领域的理论探讨和实践工作提供一些新的启示。为了帮助读者更好地理解后续各章中实证分析的背景、内容与意涵，在本章余下部分，我们首先概要介绍全书的理论与现实背景，随后说明本书各项研究所使用的方法和数据，最后简要交代全书各章的内容安排。