1.2 理论和现实背景

当代中国为我们通过地方治理实践来探讨政府间关系提供了良好的布景。中国不仅人口众多、疆域辽阔，而且存在显著的区域差异，多个层级的治理主体在治理实践中分工与合作，是客观条件约束下的必然选择。更为有趣的是，虽然《中华人民共和国宪法》第三十条只明确了省、县、乡（镇）三级地方行政区划，不少地区在省和县之间却还存在着地市一级治理机构，而农村许多基层群众性自治组织也在接受上级政府补贴和考核，发挥着相当重要的治理任务（孙学玉、伍开昌，2004；侯麟科等，2009）。这意味着，相比于其他幅员辽阔和人口众多的大国，中国的治理层级往往更多，而各个治理层级间关系的结构往往也更为复杂多样。

同时，持续推进并不断深化的经济转型，也为当今中国的地方治理带来了诸多挑战。在当今中国治理的实践中，任何层级的地方政府都必然同时应对多个领域的任务目标。在这种情况下，不同层级治理主体之间在协调合作的同时，又不可避免地会因各自利益偏好存在差异而产生张力。这就为我们观测和分析地方治理中的政府间关系，特别是各项政令在不同层级治理主体之间传导的模式、机制和逻辑提供了非常丰富的实证材料。不仅如此，针对当今中国不同治理层级之间的现实关系，学者们已经提出了许多富有洞见的理论模型和解释框架。然而，这些模型和框架之间存在不少悬而未决的分歧，有待我们通过实证研究进一步厘清、阐明。

与当代中国地方治理相关的一个重要学术争论，就是国家正式权力在地方治理实践中的实际运行状况和运转机制。这个话题既广受关注，又争议众多。虽然国家正式制度对上下级地方政府之间的关系进行了比较细致的规范，但由于存在“委托-代理”关系、信息不对称和非正式制度安排等各种因素，不同层级地方政府在地方治理中的实际关系往往相当复杂（陈剑波，2006；魏玮，2006）。不仅如此，当今中国政治与社会的许多方面深受历史、革命与改革等多个传统的交互影响（甘阳，2007：3；Heilmann and Perry，2011；Perry，2012）。仅以农村为例，学术界针对不同层级地方政府在各个历史阶段的实际关系就存在许多截然不同的看法，这些看法往往在一个核心问题上存在根本性的分歧，即国家正式权力制度究竟能够在多大程度上、采用何种方式深入农村基层。

传统观点认为，近代以前的中国农村存在两套组织架构与运行逻辑都不尽相同的治理结构：一方面，国家自上而下建立了覆盖全国、落脚于县的官僚体系，承担征缴税赋、执行上令和治理地方等多项任务；另一方面，在更为基层的乡（镇）、村两级，国家依靠在地方社会中享有威望的士绅或族长，通过“自治”维护传统社区的正常运行（费孝通，2006：52；张静，2000：18；窦竹君，2012）。另一种观点认为，宗族在传统中国农村所发挥的作用往往被夸大了；国家政权通过由“乡吏”构成的“常设”的、“科层式对上负责”的组织结构，在县以下也存在十分突出的控制（秦晖，2003：23；党国英，2003；张新光，2007）。近年来，关于中国传统农村地方治理结构的研究，开始呈现从强调辨析治理主体向注重分析治理规则的范式转变。然而，“自上而下”的国家正式治理结构究竟如何在传统农村落地生根，又如何在与族规民约等地方性知识的互动中真正作用于乡村，仍在很大程度上悬而未决（狄金华、钟涨宝，2014）。

对于上述问题的论争，也存在于对计划经济时期中国农村地方治理结构的研究之中。其中，许慧文与萧凤霞之间的对立可能最为著名，也最具代表性。许慧文（Shue，1988）认为，即便中国农村在新中国成立后经历了一系列的社会变革和政治运动，基层权力仍然主要掌握在本地干部手中，计划经济时代的中国农村基层社区呈现一种相对独立自足的“蜂窝状”结构。在这种结构下，基层干部与他们所在的农村社区存在直接的利益与道义联系，因此在执行上级政令时往往有所保留，在一定程度上缓冲了国家对农村基层社区的直接影响。萧凤霞（Siu，1989）在考察华南农村社区后，得出了与许慧文截然相反的结论。她认为，计划经济时代的国家对农村社区进行了全方位的彻底改造，传统的基层“自治”结构和规则几乎荡然无存，干部的权力和利益都更多地依赖上级组织而非基层社区。因此，在萧凤霞看来，计划经济时代的农村基层干部首先是国家——而非他们所在社区——的代理人，这些代理人将国家正式权力传导至每个村庄甚至每家每户，强化了国家对于农村基层社区的影响力和控制力。

改革开放以来，中国农村历经了多次深刻变革，地方治理结构出现了巨大变化。在此背景下探索国家正式权力影响和控制基层干部的实际情况，在理论和实证上都颇具挑战性，也激发了许多结论不尽相同的精彩研究。例如，一种观点认为，市场化改革打破了农村社区之间原本存在的壁垒，为上级政府贯彻自身意志创造了更加丰富的手段，从而削弱了基层干部在上级政府压力面前的自主性，使“国家的触角”得以更加深入地伸向农村基层（Shue，1988）；同时，市场化也削弱了基层干部和农村社区之间原本存在的利益关联，使基层干部更易受到上级领导要求的影响（杨大利、华纳，2012）。在这种情况下，一些学者指出，农村基层已经形成了通过量化考核将任务与指标层层下传的“压力型体制”（荣敬本等，1998）。然而，另一种观点则认为，每级治理机构都有基于自身利益出发的行为逻辑，改革给地方政府和基层干部提供了更多实现自身利益的机会和途径，实际上可能会削弱上级治理机构对基层的直接管控，加之“强调村民自治也从一个侧面表明国家开始从农村退出”，基层“所拥有的自由政治空间在国家力量开始从农村退出后大大增加”（杨善华，2000：106）。在这种情况下，一些地区农村地方治理机构的自主性得以良性发挥，产生了推动乡镇企业发展的“地方法团主义”（Oi，1992；1999）；而另一些寻求自身利益最大化的地方治理机构，则阻碍了善政深入乡村社区，引发农民的不满（张静，2000）。

综上所述，我们不难发现：在不同历史阶段，国家正式权力制度与基层社区之间总是存在某种张力。一些证据表明，国家权力在某些情况下确实能够通过地方代理人有力地向地方渗透；而另一些研究则提醒我们注意，不应过分简单地将国家正式治理结构视为单一的理性行为体，地方治理机构及其成员所具有的本位利益、自由意志与裁量空间，很可能会影响乃至削弱政令下达的效率与效果。我们认为，以上两种观点虽然看似针锋相对，但或许都有助于人们更好地认识与理解中国地方治理的实际结构。虽然我们在本节所进行的文献回顾大多集中于农村地区，但相关学术作品对不同层级地方政府在地方治理实践中结构性关系的理论性与经验性讨论，无疑也会对我们认识与理解当今中国城市地区的政府间关系深有启发。

与塞奇（2006）一样，我们认为：难以通过单一模型全面而准确地刻画出中国地方政府的本质。中国地方政府不同机关之间的关系多样且复杂。因此，要真正理解当今中国地方治理实践中不同层级地方政府之间的实际关系，关键不是在各种理论模式之间做出非此即彼的选择，而是在于充分利用实证资料，更为精准细致地勾勒出上级政令在地方下达与执行的实际情况，并分析导致上述情况在不同条件下呈现不同面目的根本原因。对此，一些学者已经从两个方面做出了具有启示意义的探索。

首先，许多试图刻画当今中国地方治理结构的理论模型都已经注意到：在不同领域之间，上级控制力与下级自主性可能存在显著的差异。“中国特色财政联邦主义”（Qian and Weingast，1997）、“分散的威权主义”（Lieberthal，1992；Landry，2008；Mertha，2009）、“晋升锦标赛体制”（周黎安，2004，2007；周飞舟，2009）和“行政发包制”（周黎安，2014）等富有影响力的模型，都在某种程度上主张：上级在牢牢掌握意识形态与组织人事等方面控制权的同时，常会在经济及其他一些领域给予下级相对充足的自主决策权力和空间。

其次，通过剖析案例，许多研究者发现：囿于自身利益及资源精力，下级机构和基层干部常会有选择地执行上级政令。具体来说，那些比较容易被量化考核的政令，即便不受群众欢迎，也更有可能被坚决执行（O'Brien and Li，1999），至少会被精心应付（艾云，2011；杨爱平、余雁鸿，2012）；而其他政令往往难以得到足够重视。在一些情况下，地方治理结构的上下级之间甚至可能“共谋”，以应付共同的上级（周雪光，2008）。

以上成果无疑有助于我们深入理解当今中国地方治理实践中政府间关系的结构，但也留下了值得继续探索的空间。

第一，大多数既有研究要么只关注某一个治理层级，要么没有在不同治理层级之间做出明确区分。然而，在当今中国，各级地方政府以及同一层级中不同类别的治理机构虽然都发挥着不可或缺的作用，但在性质、经费、结构与权责等方面往往存在着巨大的差别。因此，要想充分理解上级掌控力与下级自主性在当今中国的现实张力，有必要通过实证材料对各级各类治理机构的职能、分工、绩效考核与相互关系进行深入细致地分析。

第二，不少既有研究虽然已经注意到不同层级、不同类别地方政府的实际权责边界在不同领域有所差异，但分类往往比较简单（例如，只区分了政治领域与经济领域，或只区分了“受欢迎的政策”与“不受欢迎的政策”）。因此，有必要进一步厘清在哪些领域上级地方政府能够以政令形式将关于地方治理的意图有效传导下去，在哪些领域下级地方政府更有动力与能力在地方治理实践中自主行动。

第三，地方治理的实践是鲜活的，面对不断变化的政策环境，作为地方治理重要主体的各级地方政府也在不断发挥自身的能动性。但是，既有研究大多着意于呈现当代中国地方政府系统的结构性特征，很少能通过长时段的追踪观察，充分勾勒出在国家大政方针演进变化的背景下，地方治理实践中的政府间关系如何随之调整甚至重塑。改革开放以来，包括农村基层民主建设、分税制改革、农村税费改革在内的各项重大改革，不仅直接影响着地方治理的实践，也在很大程度上改变了各级地方政府在地方治理实践中的相互关系。因此，有必要考察上述各项改革对于各级地方政府在地方治理实践中下达和执行各项政令情况的影响，厘清当代中国地方治理体制变迁的规律，以便进一步深化我们对当今中国地方治理结构的理解。

第四，既有大多数研究要么提出了比较宏观的理论模型，要么着眼于数量有限的典型案例，本书通过以有代表性的全国抽样数据作为分析基础，辅以我们深入田野亲自收集的若干典型案例，希望为读者理解当今中国地方治理中的政府间关系提供更加缜密的经验证据。