第3章 地方治理实践中的综合目标责任制考核

3.1 引言

考核既是地方治理实践中联系上下级地方政府的纽带，又为我们了解地方治理实践中上下级地方政府之间的互动提供了一个绝佳的切入点。在科层体制内部，确立考核指标、进行绩效评价并依据考核结果奖优惩劣，是上级向下级传达政策意图并影响下级行为的重要方式。当代中国地方政府常被认为具有科层体制的典型特征。因此，要想真正了解当代中国地方治理实践中政府间关系的现状及影响因素，就必须先全面理解上级地方政府对下级领导班子进行考核的方式、内容、演变规律和实际作用效果。

在研究中国地方政府和地方治理的学术文献中，考核受到了特别广泛的关注。在一些有影响力的学术文献中，对上级布置的任务考核指标进行数量化分解以及将任务考核指标与物质化的评价体系相关联，更被认为是当代中国地方政府“压力型体制”的两个主要特征（荣敬本等，1998；荣敬本，2001）。在关于考核的学术文献中，最受关注、影响最大而争议又最多的话题是考核压力在现行体制下究竟对经济增长和地方治理产生了怎样的实际影响。例如，有些研究者利用分省数据研究了干部升迁与绩效考核的关系，发现政治提拔与地方经济增长绩效正相关，进而认为政治晋升激励激发了地方政府发展经济的热情，提出了著名的“晋升锦标赛”理论（Li and Zhou，2005；周黎安，2007）。但是，并非所有研究者都同意这种观点。Landry（2002，2004）基于市一级的数据发现，市长并不会因为差的经济绩效而受到惩罚。周飞舟（2009）利用“大跃进”的案例表明，在“压力型体制”之下，锦标赛式的干部考核虽然可以在短期内刺激基层干部的积极性，但这种效果却难以持续。陶然等（2010）学者基于实证研究指出，在省一级，经济增长与官员升迁之间并不存在显著的相关。另外，还有不少研究指出，地方干部之所以重视发展经济，未必是因为考核直接带来的压力，也未必希望通过在考核中脱颖而出、获得晋升，而往往希望能在经济发展的过程中实现他们自身的利益诉求（Qian and Weingast，1997；王永钦等，2007；陶然等，2009）。此外，还有一些研究呈现了考核可能带来的负面效果。例如，黄辉祥（2002）认为，为完成上级下达的考核指标，一些基层干部的所作所为加重了农民负担，并直接导致了20世纪90年代以来农村乱收费等一系列问题。朱平芳等（2011）学者则发现，一些欠发达地区为了在吸引外国直接投资的政府竞争中胜出，可能会对投资企业降低环保标准。

以上讨论兼具理论与现实意义。但是，它们要么比较笼统地将考核作为一个整体进行讨论，要么着眼于某个具体治理层级的考核，不能帮助我们充分理解不同层级地方政府在当代中国地方治理实践中的实际关系。虽然通过Edin（2003）和Gao（2008）等学者所贡献的一些富有启发性的案例，我们能够在一定程度上管窥地方政府如何在地方治理实践中开展考核，但是，综观既有文献，我们几乎无法找到任何对于考核具体内容及其演变趋势的系统性分析。我们希望本章所报告的研究结果，能在一定程度上填补上述空白。

具体来说，在本章，我们首先从总体上介绍在当代中国地方治理实践中将县、乡（镇）、村三级联结起来的干部考核体制，然后详细分析东部地区一个县级市在1993～2013年干部考核的具体变迁情况，以剖析具体案例的方式，帮助读者深入了解当代中国地方治理实践中的考核及其演变特点。在此基础上，我们将立足有代表性的全国样本，分析2000～2007年地方政府在治理实践中如何设置综合目标责任制考核的指标，并且通过分析考核指标体系在这一时期发生的重要结构性变迁，揭示包括农村税费改革在内的重要地方治理政策调整如何改变了县、乡（镇）两级地方政府对下级领导班子工作的期待与要求。