2.5 小结和讨论

本章所报告的基于全国抽样调查数据的实证分析结果说明：地方政府在地方治理中的职能以及这些职能在各级治理主体之间的分布结构，在不同程度上受到了地方财政体制、中央政策变化、基层政治生态、社会矛盾结构和宏观经济周期等诸多因素的影响。通过对比乡（镇）政府和村两委实际职能与工作重点在2000～2007年的结构性变化，我们归纳出这两个治理层级在21世纪初中国农村地方治理中所扮演的主要角色和所发挥的主要作用。

总的来说，在地方治理实践中，乡（镇）政府以经济建设和财政增收为中心的职能特征非常突出。村两委虽然也承担一定的经济职能，但总体上还是更重视政治政策和社会服务方面的职能。税费改革后，乡（镇）政府和村两委的税费收缴压力均出现了较大幅度下降，但乡（镇）政府围绕工业和农业的招商引资工作则被进一步强化。同时，税费改革进一步弱化了村两委的经济类职能，强化了其公共服务类职能。但即便是在这种情况下，村两委在地方治理中发挥社会服务职能时，往往也是响应性地执行中央政策，很少能够形成内生的、稳定的服务功能。

此外，税费改革后，各类基层矛盾逐步向上集中的趋势较为明显。出现这种情况的原因比较复杂。例如，在我们的调查样本之中，一些规模较大、上访级别较高的信访事件，都与征地拆迁有关，由此产生的治理压力在很大程度上与宏观经济周期和国家对于非农用地出让的调控政策有关。此外，国家在2007年前后重大活动较多，也在一定程度上产生了群体事件的机会结构。更重要的是，农村税费体制改革和新农村建设等中央大政方针，虽然起到了调整财政体制、增加农村公共投入的作用，但难以从根本上扭转干群关系紧张的局面。在这种情况下，基层社会的干群矛盾未能得到彻底缓解，甚至出现了加剧的趋势。这迫使许多乡（镇）政府改变自身职能结构，投入大量精力和资源来应对冲突及维持村干部队伍的稳定。从这个意义上说，农村税费改革虽然卓有成效，却没能推动许多乡（镇）在治理实践中真正转变为服务型政府。

我们还应看到，在2000～2007年的地方治理实践中，乡（镇）政府工作任务集中化趋势与村两委工作任务分散化趋势并存。如表2-3所示，在2000年，排在列表首位的计划生育，被67%左右的样本乡（镇）列入了“前五位工作任务”；而到了2007年，排在列表首位的社会综治，则被高达近85%的样本乡（镇）列入了“前五位工作任务”。然而，表2-6却显示，在2000年，排在列表首位的税费收缴被74%左右的村两委列入了“前五位工作任务”，而到2007年，排在列表首位的计划生育则只被大约65%的村两委列入了“前五位工作任务”。换言之，在这段时间内，样本中不同乡（镇）政府工作重点趋于相近，而不同村两委工作重点的差异性则逐步增强。

导致这个现象的原因比较复杂。从总体上讲，乡（镇）作为国家正式行政体制的基层一级，其工作职能由源于上级、平级以及群众等各类行动者所施加的多种外部影响综合决定。2000～2007年，随着宏观经济的快速增长，各区域之间地方政府水平竞争的激烈程度出现了显著提升；同时，如同我们在本章所分析的那样，农村税费改革改变了原有的财政收缴方式，村两委逐渐弱化了协助乡（镇）政府收缴税费的职能。这两种情况都必然促使乡（镇）政府强化其为本地工商业和农业招商引资的职能。此外，在这一时期，农村基层矛盾上移的趋势明显，常常超越了村两委的处理能力，迫使越来越多乡（镇）政府直接负担起维护社会稳定的责任。

与此同时，伴随着财权和组织人事权的弱化，村两委的工作重点开始向承担中央所规定的工作转变。中央政策在不同地区的执行环境（如地方政府的重视程度、政策执行的成本和群众的需求等）存在差异，导致村两委职能的区域差异也逐步扩大。此外，农村税费改革之后，乡（镇）政府对于村两委的实际控制能力下降了，村两委的工作自主性得到了提高，这也可能使不同地区村两委的实际职能和工作重点出现分化。

需要强调的是，如同本章所指出的那样，乡（镇）政府和村两委实际职能和工作重点的演变情况，从表面上看并不一致，甚至在某些方面完全相反，但二者的变动在事实上往往是紧密相连的。村两委的职能变化，在很大程度上受制于乡（镇）政府的行为选择。依据本章的分析，我们可以看到：中央的一些政策设计看似对村两委产生了远强于对乡（镇）政府的作用效果，但这背后的实际原因却在于乡（镇）政府通过考核和责任制将相关工作下压、下推给了村两委。在下面几章，我们将通过更有针对性的定性和定量分析，详细阐明这个机制。