贵州营商法治环境研究[1]
习近平总书记强调“法治是最好的营商环境”，贵州省在优化营商环境工作中，结合民营企业权益保护工作，大力优化营商法治环境，发力立法、执法、司法、守法和法治监督等系列环节，有效表达民营企业等市场主体利益诉求、有效规范和保障民营企业等市场主体经营发展、有效提供法律救济、有效营造全社会守法等营商法治环境；着力降低企业经营法治成本，保障企业家合法权利和利益。
一 营商法治环境的基本现状及评价
近年来，贵州省不断出台优化营商环境法规、政策规范性文件，对国家营商环境相关政策法规予以细化落地，促进营商法治环境构建。2017年出台地方法规《贵州省外来投资服务和保障条例》，规定了投资服务、权益保障、诚信建设、投诉调处、投资环境评估预警等系列优化营商环境的保障措施，以进一步保障省外（境外）来黔投资主体合法权益，推动国家内陆开放型经济试验区建设。2018年专门出台《贵州省优化营商环境集中整治行动方案》，从办理施工许可、执行合同、办理破产等领域突出问题入手，推进贵州营商法治环境优化。2019年又出台了《贵州省营商环境优化提升工作方案》，从市场监管、执行合同、办理破产、保护知识产权等方面进一步推进营商法治环境优化。贵州省各级法院、检察院从优化营商环境的关键环节——保护民营企业和企业家合法权益出发，出台系列接地气的保障措施，切实化解企业家等投资者的后顾之忧。贵州省检察院近年来探索制定了《关于充分发挥检察职能保障和促进非公有制经济健康发展的二十条措施》《关于加强产权司法保护的二十条措施》等规范性文件，切实保障市场主体和企业家合法权益。从2019年“贵州省百企营商环境状况”抽样调查数据可以看出，企业对贵州开展的系列营商法治环境促进工作总体上是认可的，在企业对当前“扫黑除恶专项斗争”的满意度方面，有68%的企业“满意”，还有23.2%的企业比较满意，满意率达91.2%；在企业对营商法治环境的总体评价方面，有49.6%的企业认为“好”，还有40%的企业认为“较好”，认可率达89.6%；在企业对政府依法行政的评价方面，有44.8%的企业认为“好”，还有41.6%的企业认为“较好”，认可率达86.4%；在企业对审判机关办理涉企案件公正与效率的评价方面，有46.4%的企业认为“好”，还有38.4%的企业认为“较好”，认可率达84.8%。
二 营商法治环境存在的不足
从调研情况来看，少部分企业反映营商法治环境存在执行难、执法不规范、多头执法、选择执法等不足。企业营商法治环境与企业生产经营中的各个环节密切相连，相互伴随、相互影响，具体表现主要有以下五方面。
（一）各类市场主体合法权益平等保护力度仍待加强
一是民营企业合法权益保护常受到不平等对待。首先，民营企业具有灵活性，相比国有企业，更容易采用甚至创造新业态、新模式，在实现对传统业务创新的基础上，又会生成一些新兴财富和利益。比如电子商务中大数据手段应用，让大量互联网企业拥有了规模巨大的数据库，这些数据经收集、存储、加工和处理后蕴含巨大的经济利益和社会利益，但这些利益如何得到依法确认和保护，在现实中仍是复杂的法律难题。因而，在此之上的企业权益只能由企业先行自力保护，缺乏应有的法律保护。其次，民营企业利益受损时所采取的行政执法举报、司法报案、司法诉讼等行为，尽管目前已在很大程度上破除了立案难的问题，然而由于涉及的是私有财产权益保护，较国家财产权益保护而言，客观上常常得不到更加及时的保障和救济。涉及国有企业时，由于涉及防止国有资产流失、国家利益受损等问题，行政执法、司法裁判人员往往会考虑更多的责任追究风险，从而优先对国家企业权益进行保障救济，客观上导致民营企业权益保障靠后。最后，民营企业合法权益受保护的力度得不到充分实现。当民营企业合法权益受损而进行报案时，公安执法机关更多会倾向于按民商事纠纷处理，尽量不以刑事或治安案件立案，使得民营企业更多选择时间成本更长的民事诉讼方式维护自身合法权益。而当国有企业合法权益受损而进行报案时，公安执法机关更多会考虑国有资产流失、国家利益受损带来的社会危害，为免受行政处分和纪律责任追究，更多会主动采取行政执法手段来尽快制止损失或防止损失扩大。
二是民营企业运营中的现实维权能力常受到各种因素制约。民营企业通常体量小、运营成本高、利润总量小，常常没有足够的力量承担专业的维权支出；同时民营企业经营人员法律专业水平和意识通常不高，常常不能适度预防法律风险；同时在风险发生、权益受损时，常常又无法寻求及时有效的途径和手段进行维权；往往费尽力气、成本和时间找到法律救济方法时，又因时间成本、经济成本过高转而放弃对自身合法权益的维护。而国家企业经营人员通常为避免可能的管理责任追究风险，在企业经营合法权益受损时，不论维权时间成本、经济成本有多高，都会优先考虑通过法律途径继续维权，采取刑事治安手段维权不成亦会采取诉讼等法律手段维权。从而客观上导致民营企业合法权益受损更为易发和普遍。
三是民营企业获取及时有效的公用事业服务的法律救济力度受限。一般国家企业通常在获取水、电、气及排水、通信等公用事业服务方面较民营企业更为便利。一般国家企业经营管理人员与公用事业企业单位经营管理人员同属国有企业人员，业务联系便利。一般国家企业与公用事业企业单位多有或多或少的历史、业务等联系，利益联系密切。民营企业则与上述水、电、气及排水、通信等公用事业单位在人员、权益上大多没有什么联系，故在获取公用事业服务方面，被更多地要求按规则、条件和时限办事，落实到具体的公用事业单位人员，又有个体理解差异，公用事业单位人员为了降低个人工作责任，在执行过程中极易利用自由裁量权，增加更多的条件限制或循环证明等隐性壁垒。
（二）各类市场主体市场准入仍需强化实质平等
一是国有企业在市场准入方面具有先天优势。我国实行改革开放、发展市场经济尽管已有40多年时间，然而国有企业伴随新中国发展全过程，基于历史和现实的因素，在市场准入方面，国有企业具有天然的优势。同时，随着国有企业进一步做大做强，对于投资大、回报周期长的领域，国有企业在市场准入的现实实现上亦有足够优势。
二是民营企业在市场准入方面具有先天劣势。客观来说，民营企业每进入一个新的市场准入领域，都是一次新的尝试，经验、责任、技术、实力等方面均需要一个不断由小到大、由生到熟、不断试错的过程。故而民营企业的市场准入实践过程并非一个顺利的过程，必然面临着风险、事故和责任，一旦发生负面事件，监管部门必然面临社会压力，故而对民营企业的市场准入更多持审慎态度。
三是外资企业在市场准入方面具有严格控制。在市场准入环节，外资企业面临的困境与民营企业有些相似；同时，由于涉及国家主权、国际竞争力、经济发展等宏观利益考量，对于特定领域，尽管外资企业力量强大、技术成熟、经验丰富，仍会受到管控；这一管控是动态发展的，相应的法律制度亦是动态发展的，故及时实现国家外商投资管控发展调整亦是营商法治环节的应有之义。
（三）对市场主体合规运营要求仍需更具针对性
一是国有企业体量大，营利压力没有民营企业迫切。国有企业的设立多具有特定社会责任或国家战略考量，通常体量较大，同时为职业经营管理人员具体运营，故其并非仅仅以营利为目的，同时在运营中时时处处都讲究按程序和法律办事，以免被追究管理责任。
二是民营企业体量参差不齐，营利压力迫切。民营企业会面临更现实的市场竞争压力，要尽可能多地营利，如果企业亏损，即使企业所有经营环节合法合规，亦无法生存。故在企业规模较小、企业发展初期，其合规经营程序风险控制是排在营利之后的，企业首先要生存，其次才是逐渐成熟的规范发展，这是客观现实也是自然规律，必须客观面对这一现象。
三是法律合规要求门槛形成时对小微民营企业实际合规能力考虑不足。通常意义的法律合规要求，是需要具有法律专业知识的专门人员或第三方专业机构的专业服务实现的，获取这一专业服务的成本对于不同规模的企业影响是不同的。对于初创阶段的小微企业，有时这些成本同其他直接成本一样将直接影响企业生存；而法律风险后果通常不会立即出现，也不会必然发生，其他生产成本支出则是必然支出的。故在此情况下，机会成本就必然成为企业考虑的事项。
（四）在行政执法过程中仍需进一步平等对待各类市场主体
一是民营企业常面临更大范围、更快速度、更多不确定性的责任追究风险。民营企业在市场竞争中常常结合自身优势寻求差异化竞争，也就是更多创新，采用更多的新模式、新业态；而这些新兴领域常常没有现成的法律规则去遵守、没有现成的法律风险去防范，同时也存在更多不断试探法律底线的经营现象；一旦出现不良社会影响，就会出现新的法律规制手段或原有法律规范被解释用于规制这类现象，进而追究民营企业、管理人员、投资者企业家的法律责任。
二是国有企业常常有更多优势化解法律风险。国有企业多从事传统或成熟市场业务，在市场竞争中也没有充分的动力去试探法律底线，故其市场经营行为的法律风险较民营企业更少且可控；同时，一旦出现法律风险苗头性问题，出于防止国有资产流失、国家利益受损等大局考虑，执法和司法部门人员通过与国有企业经营管理人员及时沟通提醒等方式，促使国有企业主动改进，消除风险，进而避免出现严重违法后果。
（五）在司法过程中亦需进一步平等对待各类市场主体
一是在司法裁判中仍需进一步破除地方保护主义。基于本地经济社会发展、劳动用工、社会影响等考虑，司法裁判中的地方保护主义倾向仍不同程度存在。有些地方为保护本地知名企业、知名品牌、知名商品，进而促进当地经济发展、社会稳定，难免对涉及本地企业利益的司法案件进行自由裁量权之内倾向性裁量。这种现象过去由于司法文书未普遍公开、自由裁量失当无确切标准而较多发生，随着司法文书全国范围内统一公开、自由裁量权逐渐规范，这种现象有所控制，但无法完全杜绝。
二是在司法裁判中仍需破除不同所有制区别对待的惯性思维。基于国家利益考虑，对国有资产、国有权益进行及时、全面、有效保护，是十分必要的；然而，在当前司法裁判案多人少的情况下，裁判人员要实现法律效果、政治效果和社会效果统一，既要保护国家利益、照顾百姓民生，又要平等保护各类权益，民营企业权益保护力度、效率难免会受到影响；同时，不少人仍受国有、私人区别对待的惯性思维影响，在民营企业权益保护具体案件中主动性不够。
三是在司法裁判执行中仍需大力降低企业成本。当前随着司法案件的大量增加，案多人少的矛盾更为突出，企业在立案、一审、二审、执行等程序环节排队进行，一个案件从审理到执行到位要花去不少时间，同时也要消耗大量人力和财力，严重的将会影响一个企业的存亡。
三 优化营商法治环境的对策建议
针对企业营商法治环境存在的上述主要问题，可以采取针对性的措施，破解营商法治环境难题，从而优化营商环境。
（一）加大各类市场主体合法权益平等保护力度
一是加大和加快民营企业合法权益保护的力度和速度。在立法、政策制定环节就要充分听取民营企业等市场主体的利益诉求，要听取专业的第三方研究机构的科学建议，更要听取初创企业、小微企业投资人、企业家的意见。在执法环节，要将平等保护各类所有制市场主体的合法权益落到实处，采取服务对象评价、第三方评估等方式促进执法和司法机关加大平等保护力度。
二是增强民营企业运营中的现实维权能力。鼓励法律服务创新、创造，减少对法律宣传服务等市场的限制，促进丰富多样的法律服务样式，降低法律服务成本，同时增强民营企业通过法律服务维权的能力。设置初创、小微企业公益法律服务项目，通过政府购买公益服务方式降低民营企业法律应用成本，从而增强初创、小微企业法律风险把控能力。
三是加强民营企业获取及时有效公用事业服务的法律保障。加快市场主体及时有效获取公用事业服务的法律法规制定工作，将约束公用事业单位慢作为、不作为的机制法制化，把控公用事业提供行为的自由裁量空间。设置企业获取公用事业服务法律监督便捷投诉通道，降低民营企业维权成本、提高维权效能。加强对公用事业服务的行政执法监管，通过多种方式激励公用事业服务单位主动作为。
（二）为各类市场主体提供实质平等的市场准入
一是加大国有企业在市场准入方面的审慎法律审查力度。审慎控制国有企业市场准入，避免国有企业在能够实现充分的市场竞争领域过度参与，同时更大程度、更为及时地放开市场竞争机制正常发挥效用的领域，减少自然垄断行业领域范围。
二是增加民营企业在市场准入方面的实践能力。形成更加宽松的投融资法治环节，创新各种市场方式；放宽产业发展基金设置的法律限制；使得初创、小微企业市场开拓能力、实践能力放大增强，从而在事实上促进市场主体尤其是民营企业业务在更广领域的展开。
三是更大力度积极放开外资企业市场准入。加强专业第三方机构对外资市场准入范围的动态论证，动态调整外资市场准入限制；对标国际标准和其他国家地区做法，用好各类试验区，不断试验并缩小外商投资负面清单。
（三）更加务实地确定市场主体合规运营要求
一是鼓励国有企业提高自身合规要求。通过国资监管机关主动作为，对国有企业提出更高的合规要求，使其不能仅仅满足于国家法律法规对一般企业的最低管控；从而实现国有企业带头遵守并引领法律合规的现象和风气；同时，间接影响和提高民营企业合规水平。
二是为小微民营企业提供差异化合规服务。引导市场法律服务主体开发不同合规服务，鼓励新业态、新模式创新，克服对法律服务行业的强管控惯性行为，从而促进法律服务行业创新小微民营企业差异化合规服务。
三是进一步优化法律合规要求。加大法律规范的宣传、教育力度，增强企业投资者、企业家法治思维意识和法律应用能力；改进市场化法律应用服务业态模式，进而增强全社会市场主体法治应用能力；针对不同阶段、不同体量的市场主体设置差异化的法律合规要求，对初创、小微民营企业简化合规条件和流程。
（四）在行政执法过程中切实平等对待各类市场主体
一是增强民营企业责任追究风险预期。保持法律法规政策的相对稳定性，保持规范性文件的透明度，对新模式、新业态的调整和管控要包容审慎，新的规范出台要充分征求意见，明示规范出台计划，并保留足够的市场主体自行调整区间。
二是有效规范市场主体非市场行为。大企业除市场竞争行为外，还履行着社会责任，有不少非市场行为，这些非市场行为看似与市场行为没有直接关联，但实际运转中却能在无形中转化为市场利益或为市场竞争提供铺垫。比如，在某个市场不成熟的领域进行大笔投资，有可能是为了帮助特定管理者提升政绩，进而赢得该地域的其他优厚市场机遇，从而形成大企业对小微企业的非对称竞争。对此，法律可以从公平竞争角度发挥积极作用。
（五）在司法过程中更加平等对待各类市场主体
一是破除司法机关地方保护主义。通过落实司法机关在财务、人事上与所辖区域的独立性，减少司法机关独立行使司法职权的阻碍因素。通过更为完善的司法公开、司法责任制、统一司法裁量等方式，克服地方保护冲动；增强跨地域管辖、异地指定管辖等方式应用，减少地方保护“土壤”。
二是打破司法机关所有制区别对待的惯性思维。增加司法裁判机关人手，畅通法律职业共同体人力资源流动，增加资金投入，实现人力资源与司法裁判事务动态平衡状态，使各种所有制经济合法权益保护的司法裁量工作有充足人力资源支撑。利用新技术、新手段，使主体维权行为客观留痕，进而约束区别对待的不规范执法、司法行为。
三是降低司法裁判执行成本。充分运用新技术辅助执行工作，加强必要信用约束与激励，加大涉及被执行主体财产线索数据的整合共享与联动，提高执法效率；同时，加大破产、重整等市场主体退出、再生机制，依法终结执行不能案件。
总之，营造良好的营商法治环境要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以改善民营经济、企业、投资者、企业家公平法治环境为重点，紧抓当前影响和制约民营企业和企业家合法权益保障的突出问题，着力改善营商法治环境，从而促进我国经济社会健康持续发展。
[1] 研究报告在总结贵州省营商法治环境基本现状基础上，聚焦营商环境中的不同所有制、不同规模市场主体现实法治困难和问题，以此为视角分析总结当前营商法治环境存在的问题：各类市场主体合法权益平等保护力度仍待加强；各类市场主体市场准入仍需强化实质平等；对市场主体合规运营要求仍需更具针对性；各类市场主体在行政执法过程中仍需强化平等对待程度；各类市场主体在司法过程中亦需加强平等对待程度等；在此基础上，分析并有针对性地提出相关改进建议。