三等奖
小农户愿意退出“三权”吗？[1]
——基于试点地区的调研及思考
李荣耀 叶兴庆[2]
改革开放以来，工业化、城镇化和以适度规模为特征的农业现代化带动大量农民离开农业、农村。在我国特殊的集体所有制形势下，集体内部的封闭性和集体成员的流动性决定了“不在村地主”的长期存在，城市公共服务体系的歧视和排斥决定了“人家两分”的现象普遍存在。如何处置这些人在原籍以成员权为基础的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权（以下简称“三权”），受到广泛的关注。自2003年以来，相关法律和政策文件在“三权”处置问题上经历了从重保障功能到重财产属性、从直面“一权”到直面“三权”、从强调“维护”到强调“转让”的演进过程。[3]在此背景下，中央政策层面适时提出探索“三权”退出机制，以盘活农村资产，继续发挥城乡间资源再配置效应，在有条件的地区开展试点工作。为了解“三权”退出试点地区探索状况，农户面临现实退出选择究竟如何决策，对退出补偿有何诉求，课题组于2017年7～8月，对重庆市梁平区、成都市温江区、泸州市泸县三个农村改革试点地区开展调研，基本情况如下。
一 调研基本情况
（一）农村改革试验区背景
1.土地承包权退出：梁平区的改革实践
2014年11月，重庆市梁平区获批全国第二批农村改革试验区，[4]在前期农村土地承包经营权流转管理试验的基础上开展土地承包经营权退出试验，逐步总结出三种退出模式：一是“整户退出、集中用地”模式，以稳定的城镇住房、收入和社保为前提，整户永久退出，退出15户共82.12亩地；二是“整片退出、定制用地”模式，承接业主确定农地用途后与承包户、集体经济组织共同商定价格，以每户承包面积的一半为上限，退出59户共20.2亩地；三是“整社退出、统一用地”模式，在土地长期撂荒和修路造成土地调整困难的情况下，经老组长协调，34户无偿退出土地179亩由集体统一经营。截至调研时，全县共实现有偿自愿退出承包经营权297.47亩，涉及101户。
2.宅基地使用权退出：泸县的改革实践
2015年3月，泸州市泸县被确定为全国农村土地制度改革33个试点县之一，[5]承担宅基地制度改革内容，探索宅基地有偿退出机制。当地结合脱贫攻坚、生态建设、新农村建设、现代农业建设等，设定了村民退出的新型社区建设、新农村综合体建设、生态搬迁建设、易地扶贫搬迁建设和乡村文化旅游建设五条安置路径，建立了整体退出、暂时退出、部分退出和拆旧退出等多种退出方式。截至调研时，全县20个镇（街道）222个村，有21005户农民申请退出宅基地，签订宅基地退出协议17570户，已完成拆除复垦6500余亩。
3.农村集体资产股份权能改革：温江区的改革实践
2015年5月，成都市温江区被纳入集体资产股份权能改革的试点，[6]研究农村集体经济组织管理、农村集体资产股份登记管理、农村集体资产股份有偿退出管理等办法，探索完善可推广制度体系。当地在天乡路社区、幸福村等四个代表性村（社区）重点开展试点工作。截至调研时，基本完成了集体经济组织清产核资、成员界定、股权设置、股份量化等工作，重点解决了人口界定不清、资产量化不统一、股权设置不规范等遗留问题，向股份经济合作社（联社、总社）颁发了组织证明书和组织机构代码证，尚无有偿退出集体资产股份权能案例。
（二）农户调研基本情况
为全面系统地了解农民进城及“三权”退出意愿、决策、诉求等问题，课题组设计了调研问卷，内容主要涵盖农户家庭基本信息、农户进城意愿及政策认知、农户家庭收入情况、农户农地经营情况、农户“土地承包权”退出认知、农户宅基地情况、农户“宅基地使用权”退出认知、农户集体收益分配情况、“三权”退出福利影响等部分。为保障真实性和有效性，调研采取分层抽样和随机抽样结合的方法，调研区域覆盖三个试点县（区）的12个乡镇24个村，每个村依据村委会提供的村民名单随机抽取30户，最终收集有效农户问卷716份，有效率98.44%。其中：男性占67.6%，女性占32.4%；年龄在30岁以下的占2.65%，30～40岁的占5.45%，40～50岁的占23.6%，50～60岁的占25.7%，60～70岁的占28.07%，70岁以上的占14.53%；受教育水平在小学以下的占11.45%，小学的占42.24%，初中的占33.94%，高中及以上的占13.27%；从事行业以农业为主的占60.89%，兼职为主的占17.04%，非农就业的占22.07%；家庭收入在2万元以下的占19.97%，2万～4万元的占22.41%，4万～6万元的占15.64%，6万～8万元的占11.17%，8万～10万元的占8.38%，10万元以上的占22.49%。
二 农民进城意愿及财产权利处置选择
（一）四分之一的农户愿进城定居，但生活成本和房价双高是其首要阻碍
受访农户中，明确表示“非常想”和“比较想”进城生活的农户有184人，占受访农户的25.7%。其中，愿意进城定居生活的农户认为农村生活主要存在以下不便：一是从事农业经营收入较低，与城镇就业差距较大，占42.46%；二是农村的养老等社会保障不完善，占33.38%；三是农村的医疗卫生条件较差，占24.58%；四是农村基础设施不完善，生活条件较差，占23.6%；五是农村教育条件差，城市有优质的教育资源，占19.97%。表示“不太想”或“完全不想”进城生活的农户有471人，占65.78%。这部分农户表示，进城存在以下困难：一是城镇花费太高，生活压力大，占75.42%；二是城镇房价太高，无力承受，占58.52%；三是不习惯城市生活，占48.04%；四是城镇环境及空气较差，不适宜居住；五是觉得受歧视，难以融入城镇生活（见图1）。
图1 农村生活不便及进城生活面临的困难
注：本项调查为多选，选出农户认为最重要的三项进行排序，故选项比例之和大于1。
（二）农户财产权利意识强化，有偿退出成为农户进城后权利处置首选项
在对权属认知方面，农户对集体所有权认知较弱，财产权利意识较强。在承包地方面：45.39%的农户认为承包地属于国家所有，28.63%的农户认为承包地属于自己，只有25.98%的农户认为承包地属于集体所有；在宅基地方面：57.96%的农户认为宅基地是自己所有，仅有13.97%的农户认为宅基地属于集体所有；对于集体股权：当前农村地区集体经营性资产较少，调研区域只有11.03%的农户得到过分红，多数农户对集体收益分配权的认知仍较为模糊。
在农户财产权利处置方面，有偿退出超过流转成为首要选择。农户进城定居，其留在原籍的基于成员权的财产权利如何处置关乎农户的切身利益。首先，对于承包地：46.64%的农户表示如果进城生活，更愿意把承包地有偿退出给村集体；40.34%的农户准备流转出去，继续保留承包权；选择继续耕种、转让给亲戚、撂荒的农户仅占13.03%。愿意留在农村的农户中，26.3%的农户愿意接包退出户的承包地。其次，对于宅基地：如果进城生活，第一选择为有偿退出的农户占38.69%；选择租出去的农户远低于有偿退出，占27.23%；值得关注的是，27.6%的农户认为农村的环境空气较好，宅基地准备留着养老。最后，对于集体收益分配权，61.73%的农户想在进城后继续保留，38.27%的农户认为进城定居后应该有偿退出（见图2）。
图2 农户若进城定居土地及宅基地的处置选择
三 农户愿意退出“三权”吗？
（一）“三权”的总体退出意愿
“三权”重要性对比：宅基地使用权＞土地承包权＞集体收益分配权。在问及农户“如进城定居，最愿意退出‘三权’中的哪项权利”时，集体收益分配权是农户退出的首选项，其次为土地承包权，最后为宅基地使用权。不过，选择退出土地承包权的农户占40.92%，与选择集体收益分配权退出的比例（43.44%）接近（见图3）。为进一步验证农户的“三权”重要性排序，课题组让受访农户选择“进城定居后最不愿意退出哪项权利”，不愿退出宅基地的农户最多，占67.22%，其次为选择承包地的农户，占25.42%，选择集体收益分配权的仅占10.34%。这是因为在调研区域，多数村集体没有经营性资产，获得集体收益的农户仍非常少，当前相对于自己的土地和宅基地重要性较弱，而宅基地和土地除了农户的财产权利之外，承担着农户较多的心理情感因素。
图3 农户进城“三权”退出意愿对比
在对每一项财产权利单独决策的时候，受访农户的退出意愿表现为：土地承包权和宅基地使用权高于集体收益分配权，与农户在“三权”对比选择意愿有较大区别。究其原因，一是农户认为集体收益分配权可能带来收益，虽然对于多数农户，集体收益分配权尚未带来实际的收益，但是近三分之一的农户持观望态度，认为将来会带来收益；二是一些农户把此项权利视为集体身份的体现，不愿失去集体成员身份；三是集体资产股权与土地、宅基地空间上的不可移动性不同，其财产权利的实现受进城生活影响较小。
（二）“三权”退出决策的主观意愿
随着城镇化的快速推进，农一代“难留城”、农二代“难回村”现象普遍，构建“三权”退出通道有着现实的必要性和迫切性。了解哪些因素影响农户的退出意愿，对退出机制构建有着重要的现实参考意义。从调研情况来看，影响农户“三权”退出意愿的因素大体可归纳为个人因素、家庭因素、地区因素三类（见表1）。
表1 受访农户“三权”退出意愿情况
表1 受访农户“三权”退出意愿情况-续表
个人因素方面，男性、年龄较小、受教育水平较高的农户的土地承包权和宅基地使用权退出意愿较低。一是年龄与农户土地承包权、宅基地使用权退出意愿比呈倒U形曲线关系。在土地承包权退出意愿上，以70岁为拐点，70岁以下的农户土地承包权意愿退出比例与年龄正相关，70岁以上的农户年龄与意愿退出比例负相关，退出意愿较高的农户集中在50～80岁，这部分农户倾向于以退出承包地换取社会保障。年龄因素对宅基地使用权退出意愿的影响大体一致，对集体收益分配权退出意愿的影响则特征不明显。二是受教育水平越高，愿意退出土地承包权的农户所占的比例越低。受教育水平在小学以下的农户愿意退出土地承包权的比例（67.6%）远高于高中及以上（56.8%）水平，宅基地使用权和集体收益分配权愿意退出比例较高的农户的受教育水平均为小学，分别为53.4%和39.9%。三是愿意退出土地承包权和宅基地使用权的男性比例低于女性，集体收益分配权则高于女性。
家庭因素方面，收入较高的农户土地、宅基地退出意愿较低，土地依赖较高、有城镇住房的农户退出意愿较高。一是收入较高的农户愿意退出土地承包权和宅基地使用权的比例较低。家庭收入水平在8万元以上的农户愿意退出土地和宅基地的比例明显较低，这部分农户的主要收入来源为非农就业。二是有土地转出行为的农户愿意退出土地承包权的比例较高，愿意退出宅基地的比例较低。土地转出的农户相对一般农户对土地的依赖程度较低，在面临退出选择时更倾向于做出退出选择。三是有城镇住房的农户愿意退出承包地、宅基地的比例较高，愿意退出集体收益分配权的比例较低。调研发现，在城镇有住房的农户，对土地和宅基地的依赖较小，但是这部分农户相对更不愿意放弃集体成员的身份。四是土地承包权退出的农户愿意退出宅基地的比例较低，宅基地退出的农户愿意退出土地承包权和集体收益分配权的比例较高。
区域因素方面，宅基地使用权退出试点区域“三权”退出意愿整体较高，集体产权制度改革区域“三权”退出意愿整体较低。一是土地承包权退出试点区域的土地承包权和集体收益分配权退出意愿较其他区域高，宅基地使用权退出意愿较低；二是宅基地使用权退出试点区域的“三权”退出意愿，显著高于其他区域——宅基地退出试点区域，有84.04%的农户愿意退出土地承包权，远高于一般区域，这与已退出宅基地农户的土地承包权和宅基地使用权退出意愿较高相印证；三是集体资产股份权能改革区域的农户“三权”退出意愿低于其他区域。调研发现，集体资产股份权能改革将农户的土地和宅基地折股计算分红“生不增、死不减”，农户可带着“三权”进城就业或生活，退出意愿整体较低。
（三）农户的退出决策原因
土地承包权方面，退出补偿标准高、具备稳定的非农收入是农户愿意退出的最主要原因。梁平地区试点整户退出补偿标准为1.4万元/亩，受访农户土地流转平均价格为585元/（亩·年），并且在一些偏远地区有着普遍的“零地租”代种和撂荒现象，因此对农户的吸引力较大。选择“不一定”的农户主要原因是目前没有稳定的非农收入、对补偿政策能否兑现和进一步改进持观望态度，土地仍是这部分潜在退出农户的退路和保障。不愿意退出的农户主要由于对土地依赖程度较高，认为即使进城生活，也应当留有后路，并且部分农户除种地外无其他谋生技能。同时，应当看到，有27.07%的不愿意退出的农户认为土地是乡情所在，这要求我们在对待土地问题时，除了其生产要素功能，还要充分考虑到土地的禀赋效应的影响（见表2）。
表2 受访农户土地承包权退出选择原因
宅基地使用权方面，退出后能获得更好的居住条件和经济补偿是农户愿意退出的主要原因。当前的宅基地退出实践最主要的退出对象是一户多宅的农户，受访区域愿意退出的农户中有64.91%是想通过退出宅基地获得补偿，改善当前的居住条件。相对于承包地，宅基地作为农户最重要的资产，有着更多的心理依存因素，农户不愿退出的最主要的原因在于老宅子是其心理寄托，受传统文化的落叶归根的思想影响，一半以上的不愿退出宅基地的农户表示宅基地要留着养老（见表3）。
表3 受访农户宅基地使用权退出选择原因
集体收益分配权方面，农户不愿退出的主要原因是不愿意放弃农民身份认同、认为改革后会带来收益。除试点地区的部分社区（村），多数农户所在村缺少集体经营性资产，尚未得到过集体收益分红，因而更多的将其视作农民身份认同，不愿意放弃农民身份，部分认为改革后会给自己带来收益。
（四）农户的退出方式选择
退出方式上，一次性全部退出是愿意退出承包地和宅基地农户的主要选择。土地承包权方面，有意愿退出承包地的农户首要选择是一次性全部退出，占68.78%，其中愿意永久退出土地承包权的比例为74.92%；选择部分退出的农户仅占31.22%，其中选择退出本轮承包期和选择永久退出的农户各占一半。宅基地使用权方面，有意愿退出宅基地的农户中，选择一次性退出所有宅基地的农户占79.75%，选择退出闲置宅基地的农户比例仅为20.25%。
退出补偿上，农户更倾向于保障性补偿。对于承包地，农户更倾向的退出补偿标准是流转市场价格×承包期折算，占愿意退出农户的25.34%，其次为征地补偿标准和承包期内的耕作纯收入总和。农户的最愿意的退出补偿方式为弱化经济补偿、强化社会保障的“部分经济补偿+医疗和社会保障”，占愿意退出农户的46.68%，其次为一次性的经济补偿，占34.9%。对于宅基地，农户最愿意的退出补偿标准为征地补偿标准和市场自由买卖价格，分别占愿意退出农户的42.28%和38.89%。
对于集体资产股权，试点区域的退出方式主要为集体经济组织内部回购，补偿标准则主要由退出方和受让方协商确定。
四 基于“三权”自愿有偿退出实践的几点思考
农户基于成员权的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权是其在农村最重要的三项财产权利，在城镇化快速推进的背景下，探索自愿有偿退出机制，为农户提供退出选项，对于农户彻底的市民化、盘活农村资源、优化城乡资源配置有着重要的现实意义。当前部分区域开展“三权”退出已有较高的需求基础，而对“三权”自愿有偿退出机制的构建仍处在探索阶段。基于对改革试验区的座谈、调研和农户层面的意愿统计，本文有如下思考和建议。
（一）坚持自愿原则，发挥集体经济组织的主体作用
“三权”事关农户的生产生活，具有较强的外部性，受到广泛的社会关注，对“三权”退出机制的探索要稳妥有序进行。对此，要明确以下原则。一是要以农户自愿为前提。“三权”处置事关农户的生产生活和切身利益，在探索过程中，要充分尊重农户的意愿选择，防止为退而退、“被退地”、“被上楼”的现象发生。二是要以集体经济组织为主体。集体经济组织具有内部的封闭性，农户“三权”的退出要以集体经济组织为退出的对象和决策的主体，在现阶段有着现实的必要性和可行性。三是要设置门槛，构建防火墙。农户的“三权”除了事关农户生产生活，还有较强的社会效应。在退出实践过程中，既要让想退的农户退得出，又要让退出的农户稳得住，这要求对愿意退出的农户设置门槛进一步甄别，尤其要求其具备稳定的非农就业和城镇住房。
（二）稳定农户预期，引导符合条件的农户退出“三权”
“三权”退出机制构建的政策指向主要是为有条件退出“三权”的农户构建退出通道，而调研显示，年龄较小、学历较高、家庭收入较高的农户反而有着较低的退出意愿。王常伟等对沪浙苏非试点地区土地退出意愿调研也有类似结论，即最具备离农进城条件的农户反而更倾向于继续持有“三权”。[7]究其原因，在于这部分农户更倾向于将土地、宅基地和集体资产股权作为增值性资产长期持有，尤其随着当前农村改革的推进，试点地区探索性补偿标准较高，农户对这“三权”有着较高的增值预期。因此，要明确“三权”的功能权属，设定受让人范围，坚持“地是用来种的、宅是用来住的，不是用来炒的”，让农户对“三权”有着稳定合理的价值预期，从而引导符合条件的农户理性退出“三权”。
（三）完善补偿机制，补充多种形式的退出补偿方式
当前试点区域对于“三权”的退出补偿主要形式为经济性补偿，按照标准一次性补偿。调研显示，不同农户对退出补偿的需求不同，除了一次性的经济补偿，相当部分农户倾向于选择经济补偿较弱、侧重社会保障的补偿，尤其当前退出意愿最高的群体为50～80岁的农户，有着强烈的保障性需求。因此要完善补偿制度设计，针对不同的农户群体需要，区分部分退出、全部退出、阶段性退出以及永久退出多种退出形式，提供多种形式的补偿选择，降低农户的退出风险。
（四）拓宽试点内容，统筹推进“三权”退出实践
“三权”是农户基于成员权的三项财产权利，现阶段部分地区的退出条件已经日趋成熟，但是当前“三权”的退出机制构建仍在探索阶段，目前对于“三权”的自愿有偿退出机制探索分别由农业农村部和自然资源部（原国土资源部）在不同的试点区域分头就单一权能开展，尚无试点同时统筹推进“三权”自愿有偿退出探索。调研表明，“一权”退出对农户的其他“两权”退出意愿有较大影响，“三权”退出的意愿和顺序也有较大区别，如基地退出试点区域农户，具有较高的土地退出意愿。“一权”的退出实际上是成员权的部分退出，尤其当前试点区域的一些部分退出、阶段性退出案例并非严格意义上的权能退出，统筹推进“三权”的完全退出对于农户彻底与农村脱钩、扎根城市有着重要意义。因此，在“一权”退出探索的基础上，拓宽试点内容，统筹推进“三权”退出探索，对于构建和完善“三权”退出机制有重要的参考价值。
（五）完善配套制度设计，保障“三权”退出的系统性和联动性
“三权”退出是一项系统性的工作，需要完善的配套制度保障。一是推进确权颁证登记工作。农户对“三权”的退出，需要以清晰的权属关系为前提。要加快推进农村的承包地、宅基地确权登记颁证工作，推进集体产权制度改革，折股量化到人。二是多种形式筹集退出补偿资金。当前集体经济组织空壳化严重，缺少集体经营性资产，退出补偿资金主要依存财政支持，存在较大资金筹措压力。建议成立土地收储机构，对农户退出的承包地和宅基地进行收购和整理，由中国农业发展银行、国家开发银行等政策性银行给予中长期信贷资金支持。同时配套完善由中央、省（市）、县（区）共同分担的退出补偿周转金筹集机制。三是推进户籍制度改革。城市公共服务体系的排斥和歧视，让农户的市民化存在诸多困难。要完善配套的户籍制度，消除农户进城落户的阻碍，让有条件进城落户的农户既退得出农村、又进得了城。四是调整和完善相关法律。法人地位缺失限制了农村集体经济组织的民事权利能力和民事行为能力，使其不能独立开展经营业务。要制定集体经济组织相关法律，明确集体经济组织的市场主体地位，界定产权边界和成员身份。完善《土地承包法》《土地管理法》等相关法律，明确农户的退出门槛、土地收储、宅基地有偿使用及用益物权等相关内容。
[1] 本研究得到成都市哲学社会科学规划项目（项目编号：2018L03）、清华大学农村研究博士论文奖学金项目（项目编号：201715）及北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心论文奖学金项目（项目编号：DS09-20180901-LRY）的资助。
[2] 作者简介：李荣耀，中国农业大学国家农业农村发展研究院；叶兴庆，中国农业大学国家农业农村发展研究院，国务院发展研究中心农村经济研究部。
[3] 叶兴庆、李荣耀：《进城落户农民“三权”转让的总体思路》，《农业经济问题》2017年第2期。
[4] 2014年底农业部《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》把梁平区纳入土地承包经营权退出试点。
[5] 2015年3月《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点实施细则的通知》，泸县被纳入三项改革试点。
[6] 2015年5月，农业部、中央农办、国家林业局联合印发《关于积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点工作的批复》，温江区《改革试点实施方案》正式获得批准。
[7] 王常伟、顾海英：《城镇住房、农地依赖与农户承包权退出》，《管理世界》2016年第9期。