变动的政策与脆弱的机会
——农民工群体生活机会研究
罗婕[1]
中国的城市化进程为农民工群体创造了大量的工作机会，城市政策的开放和包容为其机会的获得提供了政策支持。21世纪以来，市场的开放程度和社会的发展程度不断提高，农民工群体在城市中的生活机会逐步增多。近年来，农民工群体的流动趋势放缓，但是他们在城市定居的需求日益增加，越来越多的农民工以家庭形式在城市生活，随着行业发展和家庭再生产的需要，他们需要城市为其提供更多的机会和政策支持。
但是，城市政策并不是稳定不变的。随着社会变革和突发性事件的发生，政策体现出不确定性，而且由于农民工群体本身的脆弱性，他们的生活机会更容易受到政策变迁的影响。
本文通过对特大城市北京和上海的政府治理和农民工群体生活现状的实证研究，反思城市治理中政策的变动如何影响农民工群体的生活机会。
一 政策的变动性和机会的脆弱性
政策是变动的、不确定的，对个体而言，有些政策在他们的生命历程中就是影响到他们生活机会的生命事件。埃尔德分析了大萧条时代背景下个体的生命历程，认为社会事件会重构生命历程，生活机会受到历史环境和社会结构的影响，个体的发展始终嵌入历史时间、社会变迁之中。周雪光收集了新中国成立后45年间城市居民生活机会的历史变迁资料，从受教育、就业、换工作、晋升、入党等生命历程的各个阶段以及收入与福利进行分析，发现国家政策影响了民众的生活机会，进而改变了他们对社会的认知和行为。改革开放这一历史事件就是构成个体生活的历史背景和社会环境，国家政策对个体生活机会的改变起到重要作用，人们或者通过高考改变命运，或者下海经商，或进城务工。
被卷入城市公共空间的农民工群体，较以往更加深深地嵌入公共领域，同时由于空间的变化，远离原来的家庭环境使得他们更加脆弱，特别是在变革时期，农民工群体的生活机会更容易受到国家政策和社会变迁的影响。
二 城市治理中政策变迁
政策是城市治理的制度基础，城市政府是国家政策的执行者，也是面向农民工群体的治理主体。
1.国家的缩影：宏观调控与城市治理政策转变
关于流动人口的管理政策以及国家的经济政策是由国家主导的，体现了国家的意志和发展策略。21世纪以来，在国家的宏观经济政策引导下，市场进一步开放，为农民工群体创造了更多的生活机会，城市对外来人口的管理制度和政策也更加完善，对外来人口也更加开放。同时，城市人口规模的扩大，城市问题也不断集中显现。面对城市发展和经济转型的需求，政府对外来人口的政策从最初的政策开放转为政策紧缩。
我们2003年来北京，那时候北京正在进行大规模全面基础设施建设，为了迎接2008年北京奥运会。当时的北京是“北京欢迎你”，很开放，很包容，什么人都可以来，也没有受到过多的限制，买房随便买，买车随便买，没有什么其他任何限制，没有工作、社保也能买车买房，不受影响，是开放的。（2017年12月20日，W先生）
自2014年以来，政府为了推动户籍制度改革和城市经济社会改革，严格控制特大城市人口规模。在这样的政策背景下，上海、北京、深圳、广州、天津、重庆、武汉、东莞、成都、南京、杭州、苏州、佛山、沈阳、青岛、郑州、西安等都被列入政策调整城市之内，其中北上广深的城市人口均超过1000万人。2017年末，北京市常住人口为2170.7万人，比2016年减少2.2万人，这是20年来北京常住人口首次下降，北京城市规划中，目标为2020年常住人口为2300万人。在上海，根据《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，到2035年，上海常住人口将控制在2500万人左右，同时锁定建设用地总量，控制在3200平方公里以内。按照规划，上海仅剩下80万的人口增长空间。
和户籍改革、人口调整相匹配的是城市经济社会改革。对产业和居住环境的调整是城市经济社会改革的重要内容，而这些调整在工作机会和居住成本上对底层外来人口带来了直接影响。
2015年以来，上海对无证无照的餐饮行业、环境卫生不合格的小餐馆进行大面积的治理。2016年，虹口区政府对无证经营的个体户进行管理，大量从业者离开上海，街道两边的餐饮店越来越少。政府还加强了对违法建筑的管理。一是厂房改建，室内不允许建工厂，在郊区规划好后重新建厂，更加注重环保。二是违规建筑，如占地建房、住房改门面，更换使用性质的房子。政府通过有步骤、有安排、合理化的方式进行治理。（2016年12月18日，G女士）
国家在城市发展政策调整和改革的同时，也为农民工群体提供政策支持。如居住证制度，2018年3月13日，国家发展改革委员会发布了《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，目标为全面放宽城市落户条件，实现居住证制度覆盖城镇全部未落户常住人口，2018年实现进城落户1300万人。国家全面推行常住人口的居住证制度，为加强对常住人口的管理以及保障常住人口的权利、为常住人口提供公共服务提供了依据，是对非户籍常住人口在政策上的认可和支持。
居住证所包含的社会保障和社会资源分配内容以及覆盖人群，关系到城市资源分配和管理内容。政府需要协调不同资源的分配结构、不同人群之间的分配方式，这涉及社会分配的目标和价值导向，体现了社会公平正义。对非户籍人口而言，这是城市资源对他们开放的重要契机，是市民化的重要阶段。居住证放开政策对中小城市和大型城市的实施要求不同，这是基于城市规模而进行的政策变通。
居住证制度为常住人口提供了更好的社会公共服务支持。除了提供更多或者更有利于落户的政策外，对户口或居住证相关的公共服务也提出了改进政策。在实现居住证覆盖的同时，在与常住人口生活息息相关的社会服务领域落实“两为主、两纳入”要求，特别强调在教育领域实现公办学校普遍向随迁子女开放。对以家庭迁移为主或者以家庭形式定居在迁入地城市的外来人口而言，其子女的教育问题关系到子女的未来，关系到家庭决策以及父母的工作选择。对随迁子女教育政策的开放，对外来人口的城市融入以及市民化而言，是重要的发展机会。
2.执行的政治：国家意志与政策执行
政策执行是政治系统输出的重要环节，政策执行力度和政策执行方式影响了政策的实现。在政策执行的内容上，体现了国家意志以及国家发展策略；在政策执行方式上，一方面体现了政府的治理水平，另一方面体现了国家意志的价值取向，如社会稳定、公平正义以及人民的福祉等价值导向。
城市治理过程中，政府的政策执行方式更加多元化、规范化、制度化。在针对产业和住房的治理工作中，政府采取了渐进、合理、有序的工作方式。北京市政府在推动“疏解非首都功能”的时候，强调疏解工作跟人没有关系，不针对特定人群，只针对产业。
W是某国企分公司的负责人，该公司拥有部分土地使用权，出租给商户做店面，或出租给本公司员工居住。根据新的政策规定，由于公司是国有资产，而且部分出租的房屋在此次调整的范围内，W所在公司正在进行安全生产管理，收回不符合标准的出租房屋，而W是此次政策执行的主要负责人。
在政策执行过程中，因为执行内容涉及多部门的管理和权限，政府会针对工作任务的复杂性，采取多部门联合行动。
整个政府都在做，政府把疏解当成第一要务，多个部门联合行动，一家做不了。在执法的那一天是这些部门一起去，在执法之前，前一两个月各个部门一直在做工作。（2017年12月20日，W先生）
政策执行力度和效果体现了政府运作的高效，同时也对政府治理水平提出了挑战。在执行过程中，也对产业发展、社会发展和民生发展带来一些问题。经济发展、社会发展和城市发展的矛盾和冲突，为政府提出了执行效率和社会稳定的双重难题。
3.压缩的空间：政策的社会效应
市场结构和城市管理政策构成了农民工群体的生存和发展空间，在市场末端和缝隙中他们寻求就业机会，在社会管理的缝隙中维系并不稳定的生活，他们的生活机会深深地嵌入公共领域之中，受到国家行为和政策的直接影响。
城市功能变化和规划影响了企业的发展及其所附加的劳动力。首都核心功能是指首都所承担的全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心功能，疏解非首都功能就是指疏解首都非核心功能，将一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场，部分教育、医疗机构，部分行政性、事业性行政机构外迁。城市功能变化影响了相关产业的发展，同时也影响了依附于产业的劳动力，以及劳动力在城市中的聚居形态。2017年底，大量农民工因为就业和居住问题而离开北京。
三 农民工群体生活机会的脆弱性
国家政策的不稳定，再加上农民工群体在市场中工作机会的不稳定性、财富和社会资本的脆弱性，其在城市中的生活机会体现出脆弱性。在变革时期，农民工群体的生活机会更容易受到国家政策和社会变迁的影响。第一，他们的工作机会是脆弱的。由于大城市提供了较多的就业机会，大量外来人口进入城市工作和生活，他们构成了城市人力资本的重要组成部分，推动了城市的建设和发展。第二，城市对农民工群体的公共服务供给是有限的。城市对外来人口的政策特征是在紧缩和开放之间变动的，截至2018年，虽然外来人口在城市中生活和长期居住的趋势加强，但是在社会福利，如就业、住房、卫生保健、学校教育问题上，社会福利供给仍然相对较少。第三，子女教育机会受到政策限制，进而影响家庭再生产。子女在城市中可获得的教育资源非常有限，对农民工家庭的再生产造成了障碍。
1.脆弱的工作机会：市场边缘和政府管理的缝隙
城市对外来人口的政策在收紧和放开之间徘徊，和市场改革阶段、城市发展策略、外来人口就业和居住结构相适应。改革开放可视为中国市场经济的发展史，市场是在国家主导下发展起来的，伴随着市场的发展，生活机会也随着社会变迁发生了变化。
改革开放初期，政策的开放以及市场的开放，让大多数人获得了机会和财富，是实实在在的获利，近几年来，对大多数人来说，机会和财富的增长并不明显，虽然改革仍在继续，但财富和机会集中在少数人手上，比如做金融和房地产的人。（2017年12月20日，H先生）
城市聚集了大量的工作机会，为外来人口的谋生提供了更多的生活机会，城市政策的开放和包容为求职者机会的获得提供了政策支持。
我们2010年来上海，因为和移出地广东的小电子产品聚集地有关，上海有产业集中地，进货方便，所以在上海开店，从深圳进货也比较多。开始是老乡开店，跟着取货，后来自己开了店。（2017年1月7日，Z先生）
但是，因为产业调整和消防治理，这些外来人口的生计也受到挑战。他们从事的职业面临消失的危机，居住条件受到严重约束。如在上海开店经营多年的老店，因为无证经营、拆墙打洞等全部关闭，工作机会的消失迫使他们全家迁回老家。租住环境从之前的高成本到现在已经无屋可租，住房条件的改变让收入较低的外地人已经没有了留下来的机会。
2.有限的社会支持：制度约束与服务供给的不足
公共服务供给近年来取得了很大的发展，但是公共服务在城乡、城区内部呈现差异和发展不平衡。外来人口或散居在城市的角落，或生活在城市聚居区，由于户籍制度的存在，他们虽然可以享有两套公共服务供给，但是在他们长期居住的城市中，与城市居民相比，他们可享受的公共服务仍处于较低水平。
农民工群体享有医保、退休金、社区福利、工伤保险、物价上涨补贴、失业保险、就业保障等方面的社会福利较少，并且很少参加工作培训，主要是因为工作太忙、难以负担培训费用、工作晋升机会也较少。社会政策的再分配作用在惠及弱势阶层上有所局限，再分配功能起到最低生活保障的作用，无法成为其获得向上流动的资源和途径。
虽然，居住证制度的实施使得外来人口的合法权益受到保护，享受部分城市公共服务，但他们所享受的福利是非常有限的。随着居住证政策的实行，外来人口获得了较多的社会福利，但是在教育、医疗保险和养老保险问题上仍然受到了限制。
3.受阻的家庭再生产：子女未来与教育资源的受限
城市教育资源的可获得性受阻，大量农民工子女通过回流到迁出地来获得教育机会。由于教育政策而返乡的孩子，其学习和成长环境面临更大的困难。“太阳花”是上海一个服务外来人口子女的教育机构，该机构的学生大部分在上小学前或者中学前就回到老家了，学生流动性较大。
现在的教育政策对外地小孩越来越不利，孩子面临返乡求学的压力。中学留守儿童教小学多，大部分在城市工作的父母选择把孩子留在身边照顾，但迫于无法在城市参加高考的政策限制，等孩子稍微大些就将其送回老家读书。有的父母一方或双方一起返乡，有的将孩子留给爷爷奶奶或其他亲戚照料，后者形成了新一批的留守儿童，他们生长在城市，进入青年时期又离开城市、离开父母，回到“陌生”的老家生活求学，而有些留守儿童同时也是单亲家庭，其学习和成长的环境更加不利。
小学入学是一个槛，上不了学就要走，需要交社保和长期居住证，没有这些资格的家庭，其子女就无法在上海上学。中学入学是个槛，要么小学毕业就回去成为留守儿童，现在的留守儿童中大部分是中学，中学留守比小学多，返乡对他们来说成为很大的心理阴影。（2016年12月18日，G女士）
在上海，接受九年义务教育对外地人来说还是可以实现的。通过对“太阳花”所服务的家长进行访谈，发现他们大多数认为子女在上海接受九年义务教育的机会很大。但是接受高中教育对他们而言显得较为困难，由于无法在上海参加高考，大多数认为子女在上海接受高中教育的机会较少。高考关系到子女的教育和未来，由于入学时间、入学政策和教学差异等问题，很多家长需要提前考虑子女的教育问题，甚至改变现有工作或居住状况来为子女提供更好的教育环境。如果不能在上海参加高考，大部分家长选择回老家参加高考；一部分家长选择让子女接受职业教育，或者选择迁往其他城市参加高考；还有一些家长选择继续观望，期待政府教育政策的改变。一位家长在上海周边城市买房落户，让子女可以在那个城市接受教育，这是面对回不去老家、留不下上海的一个折中选择。那些选择回老家的家庭，由于返乡后无法顺利就业，有些开始向城市“回流”。
因为孩子在上海不能参加高考，我们全家去年就转了回去，因为在上海待了十几年了，回去后没有工作，现在只好把孩子放家里我们出来工作，家里上海两地跑真的很累，大人累小孩苦。（2018年3月19日，王先生）
巨大的生活压力和变动的生活机会是农民工群体在城市生活的日常，面对就业机会的减少、社会支持的有限以及家庭再生产等问题，他们或离开或观望，政策和命运的连接越来越紧密。除此之外，研究发现政策变动对农民工群体内部的不同群体起到的作用不同，政策对他们向上流动机会的影响也不是单向度的，即这一群体内部也会呈现分化，不同的群体对政策变动的反应机制是不同的。
四 政府需要为农民工群体提供更好的生活机会
国家政策对农民工群体的生活机会产生重要影响，基于政策的变动性和农民工群体的脆弱性，政府需要为农民工群体创造更好的生活机会，在制度上和社会环境上予以支持。
第一，国家需要提供有利的外部条件和环境。这些外部条件构成了农民工个体或群体生活机会的结构性因素。为了满足农民工群体在物质上、精神上和制度上的需求，国家需要为他们提供有利的制度和政策环境，为农民工群体提供更好、更多的生活机会，如推动公共服务优化和均等化、推进城市户籍制度改革、扩大农民工群体的社会权利、让农民工群体共同享有城市公共服务。政府通过提供更好的公共服务、开放的公共空间和公共资源，使其更容易融入城市生活。
第二，进一步推进市场改革，引导产业发展和转型，推动劳动力转型升级，保护农民工群体的权益。为了推动经济发展，我国实行了供给侧改革、优化产业和劳动力供给，在改革过程中，国家需要为农民工群体创造更有利于其发展的产业环境并给予政策支持。在产业转型过程中，通过创造新的工作机会和提供职业培训的方式，帮助农民工群体实现劳动力转型。同时，还要进一步开展农民工群体权益保护工作，加强权益保护立法，完善权益保护组织建设。
第三，引导和培育返乡农民工群体的发展，给予政策保障和支持，鼓励回乡创业，推动乡村振兴。迁入地政府可以通过鼓励农民工群体的发展来促进当地经济的发展。通过政策扶持，鼓励农民工回乡创业，在当地创造出更多的就业机会。
第四，个人要把握生活机会，实现美好生活。国家为个人生活机会的塑造者，但是个人需要通过努力把握生活机会、改善生活条件，实现美好生活。个人应通过教育和工作培训等既有的公共服务提高技能和知识资本，顺应时代发展趋势和社会发展趋势，在环境中把握发展机会。
[1] 作者简介：罗婕，复旦大学国际关系与公共事务学院，青海民族大学政治与公共管理学院。