2.2.3 城乡二元结构的变迁

一般认为，我国的城乡二元结构的变化和松动始于1978年后以“包产到户”为形式的农村改革。农村改革实质上是改革中国城乡二元社会结构下农村的人民公社制度。以包产到户为主的家庭联产承包责任制，实质上是把农村人民公社时期的集体化经营变成农民的个体家庭经营，把集体生产单位还原为家庭生产单位。这种家庭经营方式的实行，是我国农村生产方式的一次重大变革，开始了我国农村人民公社制度的瓦解进程。[51]1982年12月修订的《宪法》规定乡镇是我国农村最基层的行政区域，最终宣告了人民公社制度的终结。

农村改革给我国的农村社会带来了两大直接结果：一是粮、油、棉等农产品的大幅增产；二是出现了大量农业剩余劳动力。这造就了我国农村的非农化趋势，促进了乡镇企业的发展，农村的社会经济结构开始进行全面转换。

1978年年末开始的农村改革，其核心是把农民从对人民公社组织的人身依附关系中彻底解放出来，使农民获得支配自身劳动的自由。农村实行家庭联产承包责任制后农民的劳动积极性被空前地激发出来，人均粮食占有量一再提高，农产品统购统销制度开始动摇。农村的改革从根本上冲击和改变着中国城乡二元结构，“不仅改变了农民的生存状况，还直接促进了城市经济体制的改革，迫使城市开始在劳动就业制度、社会福利保障制度、住房制度乃至户口管理制度等方面进行改革探索。所有这一切，都表明以前固化已久的城乡二元关系开始发生了松动”[52]。

从人民公社制度的瓦解开始到统购统销制度的取消，再到城市劳动就业、社会福利保障制度以及户籍管理制度的改革，我国的城乡二元社会结构开始了不断演变的过程。农民工的出现是在城乡二元社会结构分离的两大板块中，开始产生介于两者之间的、规模越来越大的中间层。“在工业与农业之间产生了乡镇企业；在城市和农村之间产生了小城镇；在工人和农民之间产生了农民工人阶层。这就使得以前的二元社会结构有所改变，变得比较松动和模糊，开始出现不断交流和融合的城乡二元社会结构。”[53]

但从1985年开始的城市改革改变了城乡二元结构松动的轨迹，它是以城市为中心、农村负责配合的改革，结果是重新加固了城市利益优先的城乡二元结构。1984年，我国农村粮食获得前所未有的大丰收，社会各界普遍认为农村改革形势可观，但同时我国的城市改革困难重重。1984年10月通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，要把改革的重点从农村推向城市。这段时间的城市改革特点包括国有企业改革继续以放权让利为中心、信贷体制改革伴随着再分配以及地区发展政策向沿海地区倾斜。所有这些改革方式都倾向于提高城市居民的相对收入。与此同时，1985年在农村地区正式取消农副产品派购制度，以合同订购和市场收购方式代替，并开始实行粮食收购与低价供应化肥、柴油和农膜的“三挂钩”政策。同年进行的财税改革又把1985年以前的农村教育财政拨款方式改为农民自筹经费办教育；各地政府为保证城市居民的就业，纷纷制定一系列限制外来人口就业的政策，农民是各地明确限定的群体。1984年后我国城乡二元结构的制度变迁，在某种程度上是以牺牲农民的利益和农村的发展来促进城市发展和维护市民利益的，其结果就是把同为国家公民的“农民”与“市民”置于两个不同的利益群体之中，使得城乡关系的不平等性进一步扩大化，城乡居民的收入差距也由此逐步拉开了。[54]

我国于1970年代末开始的经济体制改革，从一开始就造成了中国社会的结构性分化。这种社会结构分化是从两个方面展开的：城乡二元分化和体制二元分化。而这两个城乡二元和体制二元的双二元社会结构从根本上决定了现实的社会结构分化和整合的基本样式。所有制上的二元体制在城市社会中演化出三个最基本的结构性变量，即所有制结构变量、社会身份体系变量和制度性整合变量。[55]

我国加入WTO以来便进入开放倒逼改革，改革又以全面调整利益关系为重点的新阶段。[56]城乡二元体制改革正式被提上议事日程是在党的十六届三中全会。2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务。该决定还指出要“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”，并提出完善社会主义市场经济体制的主要任务是“完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制；形成促进区域经济协调发展的机制；建设统一开放竞争有序的现代市场体系；完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度；健全就业、收入分配和社会保障制度；建立促进经济社会可持续发展的机制”[57]。该决定第一次明确提出要“建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制”。城乡二元体制的改革是继国有企业体制改革之后另一项带有根本性质的经济体制改革，而土地使用权问题是城乡二元体制改革的核心之一，稳妥而积极地处理好农村土地的承包经营权与农民宅基地使用权的流转或抵押，是推进城乡二元体制改革的重要内容。[58]

有学者指出，在城乡二元体制改革过程中，有必要消除三个误解。一是城乡二元体制改革将大大促进社会的稳定，而不会导致社会的不稳定。二是城乡二元体制改革将推动城市经济的改革和发展，而不会因加重城市的负担而阻碍城市经济的发展，也不会阻碍城市经济改革的深化。三是城乡二元体制改革不是要消灭农村和农民，也不是要把农村变成城镇，把农民改变为职工，而主要是使农村和城市的差别大大缩小，使农民充分享有改革开放的成果，在社会方面享受同样的待遇。[59]

但迄今为止，我国的城乡居民的身份区隔依然尚未打破，二元社会也还没有真正转变为一体化社会。2003年“五大统筹”提出以后，我国的社会形态开始走向“三元社会”的过渡状态：持有非农业户口的市民、无户口或持有农业户口而长期居住在城镇的准市民，以及农村居民。[60]城乡二元结构的对立关系依旧没被打破，其原因就是在于城市中的利益结构需要凭借城乡二元结构才能实现。城市中的利益结构固化于其中的城市制度，并具有机体排异的功能，排斥对过去城乡二元对立结构所做的积极改变，放大那些消极癌变的因素。[61]李强于2004年提出“三元社会结构”的重要概念，认为在社会转型的过程中出现了社会群体的三元化，即在农民和市民之间出现了流动于城乡之间的农民工。[62]近年来，三元社会结构的概念得到了越来越多的认同。许多学者强调，经过30多年的改革开放，中国已经不再是从前的城乡二元社会结构，而是演变成了城乡三元社会结构。[63]

2008年10月，中共中央召开了十七届三中全会，会议审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，分析了城乡二元结构给我国农村社会带来的深层次矛盾，指明了中国城乡结构演变的方向就是统筹城乡发展，推进城乡一体化建设。会议制定了到2020年我国农村改革发展基本目标任务是：“农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。”[64]

“十二五”时期，以打破城乡二元制度结构为重点，形成城镇化与城乡一体化齐头并进的发展新格局，是实现发展方式转型的战略需要。主要措施应包括：加快土地制度改革，提高农民土地资产收益；推进户籍制度改革，打破农民流转的制度障碍；加快建立城乡统一的基本公共服务体制；打破行政主导的城乡二元资源配置方式。[65]

“城乡经济社会一体化” 是城乡二元结构改革的目标所在，同时亦是我国经济社会发展的长期奋斗目标，它包括城市与农村的一体化和经济与社会的一体化两大部分内容，是城市与农村、社会与经济的“双融合”。“城乡经济社会一体化”应该包括以下 10 个方面的主要内容：城乡建设规划一体化、城乡市场体系一体化、城乡产业布局一体化、城乡经济主体一体化、城乡公共服务一体化、城乡基础设施一体化、城乡社会管理一体化、城乡生活方式一体化、城乡生态环境一体化、城乡收入分配一体化。[66]

2017年年底召开的中央农村工作会议明确指出，要走中国特色社会主义乡村振兴，其中第一条就是要“重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”，要“逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，让符合条件的农业转移人口在城市落户定居，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”[67] 。党的十九大报告明确提出要“实施乡村振兴战略”，指出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。