四 公共服务网络治理的国内外研究现状

本书通过整理和查阅大量的国内外文献资料，系统梳理了公共服务网络治理领域的国内外相关研究现状，涵盖核心概念和相关理论研究，形成了以下的文献研究综述。

（一）国外研究现状

1.国外关于公共服务网络化的契合研究

Stephen Goldsmith和William D.Eggers（2004）提出网络化政府与协同政府之间的区别模型，涵盖“公私合作程度”和“网络管理能力”两个衡量维度，每个维度又分为“高”、“低”两个层次。不同维度和层次的组合对应四种政府管理形态（见图1-2）。他们认为网络治理理论代表四种趋势的合流：数字化革命（电子政务）、协同政府（整体性政府）、第三方政府（公私合营、公民社会）、消费者需求（公共服务诉求）。网络化治理是指将第三方政府高水平的公私合营特性与协同政府较高的网络管理能力结合起来，利用技术将网络连接贯通起来，最终在公共服务供给方案中能够赋予公民更多选择权。

图1-2 四种政府治理形态

资料来源：Stephen Goldsmith ＆ William D.Eggers.Governing by Networks：The New Shape of the Public Sector [M].The Brookings Institution Press，2004，p.18.

Janet V.Denhardt和Robert B.Denhardt（2004）提出新公共服务理论，认为新公共服务理论是关于将公共服务、公民参与和民主治理置于核心位置的公共行政治理系统的一系列观点和理论。新公共服务理论明确表示公共行政官员不是其项目和机构的主人，公共行政官员未来的角色并不是服务的直接供给者，而是中介人、调停人甚至裁判员。而新角色需要的不是以往直接管理控制的旧办法，而是成为中介、掮客、协商者以及冲突解决者的新技巧。Elinor Ostrom（1996）提出多中心治理理论，理论中用多元主体的服务供给方式取代政府单一服务供给方式，这种多样化不仅涵盖除政府以外的其他社会主体供给，还包括政府根据公共服务的属性不同而采取多样化的服务供给方式。她认为政府在公共服务供给中需要做以下决策：选定提供公共产品和服务的一组人；明确供给产品和服务的数量和质量；决定与公共产品和服务相关的私人活动被政府管制的程度；决定公共产品和服务的生产方式和供给方式；决定公共产品和服务供给的融资方式；决定公共产品和服务生产者的人事管理方式。

2.国外关于公共服务网络治理的影响因素研究

John R.Schcrmcrhorn Jr（1975）认为网络组织制定决策的影响因素包括：组织外部需要（资源数量、期望值与外部压力）；组织内部需要（组织形象、内部资源）；支持能力（内部组织支持能力、外部环境支持能力）。Catherine Alter等（1993）认为网络组织合作的条件包括网络组织主体的合作意向、专业程度的要求或需求、对财政资源共享和风险共担的依赖程度等。Ann Marie Thomson等（2006）认为网络合作的基础条件是资源的高度依赖、共担风险的高度需要、合作的必要程度、项目复杂程度较高等。Graddy.Elizabcth A.研究了家庭保护服务的供给网络，认为服务网络形成的影响因素涵盖组织因素（组织规模、组织合作伙伴数量、资源依赖程度）、项目因素（服务类别、合作经验、客户需求）和环境因素。Wecrasak Krucathep等（2008）研究了地方政府公共服务项目案例，认为服务网络形成的影响因素包括机构自身因素（组织规模、社区复杂性）、服务项目因素（资源依赖程度、任务复杂程度）、管理能力因素（管理者经验、参与者态度）、政治环境因素与社会环境因素等。Fedrik Lindencrona等（2009）研究发现网络治理方式依赖于四个关键结构和关系变量：规模（网络成员的数量）、信任密度、目标协同性、任务复杂性（对网络治理能力的需要）。随着组织规模变大、成员间信任度降低、服务目标协同性降低和对网络治理能力要求增加，协调性网络治理方式越来越有效；在实证方面，在人类健康服务网络中，通过对参与者互动程度对网络绩效和顾客满意影响的研究，发现网络治理的协调对改善网络运行和顾客满意至关重要。Kyung Kyu Kima认为网络组织合作的影响因素包括服务目标一致性、资源依赖性、项目的技术不确定性、信任、交易成本等。

3.国外关于公共服务网络治理的评价机制研究

国外对公共服务网络治理的评价机制，集中在两个层面，一是对网络治理过程的评估，二是对公共服务结果的评估。Adrian Leftwich（1993）认为良性治理应该包括高效优质的公共服务、保证合约执行的独立健全的司法体系和框架、公共财政的有序管理、公正负责的立法机构、以人权和法律为基础的政府机构、多元复合的制度结构、新闻媒体自由。Laurence J.O'Toole Jr.等（2004）研究认为网络治理在重点涉及服务供给网络的有效性时，需要涵盖多个维度与视角。供给的服务包括对公众需求的回应性和网络组织的学习，服务供给表现为全面性、可获得性和相容性。Mimicopoulos（2006）认为可以从效率、参与度和透明度三个维度来衡量网络治理。效率是指政府建立可预测性政策和适应政策环境的能力，参与度是将公民社会中社会参与引入网络治理过程，透明度是指向公众提供相关政府行为信息的清晰度、及时性和充分性。Economic and Social Commission，United Nations（2010）报告认为良性治理应该包括八大主要的特征：高效、回应、透明、共识、责任、法治、参与、公平、与不排斥任何团体或个人（见图1-3）。Christopher J.Koliba等（2011）认为网络治理的有效性需要考虑三方面利益相关者：社区、网络、组织或参与者，不同利益相关者的目标不同，有的甚至冲突，或者将网络有效性转化成集体行动的能力。他们把网络治理效果分为内容结果和过程结果，内容结果主要是治理最终实质性的内容和成果，包括方案整合、成本与收益的比例、结果创新、问题解决能力等；过程结果主要是指网络治理过程的管理、过程中的争议解决、行为者之间的沟通协调程度等。

图1-3 良性治理的评估标准

资料来源：Economic and Social Commission，United Nations.What is Good Governance[R].http：//www.unescap.orb/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp，23/10/2010.

在公共服务的结果评估上，Bnyne（2003）认为衡量公共服务绩效以及质量可以从以下七大角度：一是前期投入的数量（如时间长短、机构数量）；二是投入过程的质量（如公共服务供给速度和信度，服务人员的态度和礼貌程度等）；三是成本效率（如公共服务支出占财政支出的比率）；四是公平（不同阶层群体服务投入的公平性，收入分配的合理性等）；五是最终产出，即公共服务可以测量的结果（如结案率、升学率等）；六是物有所值，即纳税人的税收应用的合理性和透明性；七是顾客满意度。Carlson和Schwarz认为公共服务的测量应该涵盖如下几个方面：公正（fairness）、便利（convenience）、可靠性（reliability）、保障（security）、公民影响（citizen influence）、个人关注（personal attention）、财政责任（fiscal responsibilities）、解决问题的途径（problem solving approach）、得到服务质量的程度（available service quality）。

4.国外关于公共服务网络治理的工具和模型研究

在公共服务网络治理工具层面，Howlett.Michael等（1995）按照政策网络的权变情境和资源依赖度的不同，绘制出政策网络治理工具的光谱结构，在政策执行工具的光谱上显示了由低到高的政府介入层次（见表1-1）。对于政策网络这种治理模式来说，强制性工具即管制类工具，由于强调过多一致性，缺乏弹性灵活而无法在治理环境中发挥功效。因此，政策网络治理更需要具有诱因性、沟通性、契约性和自愿性的政策工具。

表1-1 政策网络的治理工具

在公共服务网络治理模型层面，Benassi（1995）重点研究由于治理因素的不同会产生不同的治理网络，而构成治理因素的关键方面是网络中的中心组织所应用的网络理论和控制模式。治理因素决定了网络的动态程度以及维护网络状态成本的高低，据此可以将治理网络划分成四种不同类型（见图1-4）。网络Ⅰ：从属型网络。是一种比较极端的网络类型，成本高但动态性低，治理机制大致与层级治理类似。网络Ⅱ：依赖型网络。这种网络也具有较低的动态性，因其变化主要是由中心组织来决定的。但与从属型网络不同的是依赖型网络具有较低的成本。网络Ⅲ：自组织网络与网络Ⅳ：导向型网络与前两种网络完全不同。在这两种网络类型中，中心组织具有较强的网络意识，深知自身的绩效需要依赖于其他网络成员的行为和能力，而且中心组织具有较高的斡旋能力用于构建和维护与网络中其他组织的关系，区别是网络Ⅲ的沟通协调能力强于网络Ⅳ，且成本更低。

图1-4 四种网络模型

资料来源：Benassi，M.，Governance Factors in a Network Process Approach[J].Scand.J.Management .1995，p.125。

Stephen Goldsmith和William D.Eggers（2004）认为公共服务治理网络包括服务合同、信息传播、供应链、渠道性伙伴关系、专门类型、联结交换台等类型。他们按照集成商[4]的类型不同，设计了三类基础网络模型。第一类是政府作为集成商的网络模型（见图1-5），第二类是主要承包商作为集成商的网络模型（见图1-6），第三类是第三方供应商作为集成商的网络模型（见图1-7）。

图1-5 政府作为集成商的网络

图1-6 主要承包商作为集成商的网络

图1-7 第三方供应商作为集成商的网络

资料来源：Stephen Goldsmith ＆ William D.Eggers.Governing by Networks：The New Shape of the Public Sector [M].The Brookings Institution Press，2004，pp.62-80。

Keith G.Provan等（2008）通过两个维度区分网络治理结构，这两个维度是：网络成员治理方式是共同治理（互动多）抑或存在一个主要协调者（互动少），网络中的主要协调者是网络成员抑或外部组织。按照这一分类，共形成三种方式：共同治理方式（Shared Governance）、网络成员领导方式（Lead Organization）、外部组织管理方式（Network Administrative Organization）（见表1-2）。

表1-2 网络治理模型及其指标

5.国外关于公共服务网络化的治理困境研究

Agranoff（2001）通过初步研究提出了网络管理六大基础问题：（1）协作中的集团形成过程问题；（2）网络弹性问题；（3）组织自身责任和公共机构的责任问题；（4）网络的凝聚力问题；（5）权力对网络问题解决的影响程度；（6）网络管理的效果问题。在此基础上，Agranoff（2003）进一步总结了合作网络中管理者需要注意的十个关键问题，即：（1）网络不仅是协作管理工具；（2）管理者在层级内仍需做大量的工作；（3）网络运行为管理者带来利益；（4）网络只是与层级组织有部分差异；（5）并不是所有的政策和议程问题都可以运用网络解决；（6）合作决策或协议是相互借鉴和调整的结果；（7）不同网络的协作行动是有区别的，其根源在于知识管理的不同；（8）除了合作精神外，冲突和权力争议也是网络运行的必不可少因素；（9）网络存在协作成本和收益；（10）网络不是万能的，不能代替公共官僚机构。

6.国外关于公共服务网络治理实践的研究

Salamon（1987）提到，在美国公共服务制度体系中，联邦政府绝大多数角色是以资金提供者和服务的监管者为主，而不是以服务供给者的角色出现。而在具体提供服务过程中，美国联邦政府会大量求助第三方公立或私立机构（州、市、县、大学、医院和行业协会等）。美国政府与非营利部门频繁与广泛的合作，使美国并未像欧洲福利国家政府一样，出现庞大的政府机构，得以保持较小政府规模的前提下，有效完成政府的服务职能和福利责任。Donald Kettl（1993）认为，“二战”以来，美国联邦政府所提倡的几乎每一个主要服务项目和政策行动，例如医疗与卫生保健、环境整治与修复、岗位培训、扶贫项目、州际高速公路，大多是通过公私伙伴关系进行提供的。Robert Agranoff（2007）在对美国的案例进行研究时发现，供给公共服务的网络除了涵盖联邦、州政府、地方政府及地方政府间的合作外，还有政府与非营利组织、政府与私人部门间的管制和契约等多种形式，且在公共服务的决策与执行中引入多层次的公民参与。如自2001年9·11恐怖袭击发生后，美国将反恐战争定义为：政府各层级的执法机构及私人保安公司、商业和工业、市民协会及其他非营利组织间的协作，最终形成一种网络治理模式来提供国防安全服务。

澳大利亚政府的公共服务改革具体措施包括：一是，加强政府与私人部门、公众的横向联合。在公共服务过程中根据环境情况赋予私人部门更多自主权，同时充分发挥社区和公民的作用，而政府的职责是确立合同条款和实施监控。二是，加强地方政府包括州政府及其他地方政府间的纵向合作。纵向合作可以整合多个政府部门间的雇员团队，通过联合的形式提供公共服务，实现信息和资源共享。三是，开展公民满意度调查，充分了解公众对公共服务的满意度和新的诉求，为公共服务改善提供依据。澳大利亚成立的机构称为“联络中心”（Centre Link），性质是政府出资的非营利性事业机构，承担原由多个联邦政府部门承办的社会服务工作，例如受家庭与社区服务部委托发放养老金。通过澳大利亚各地社区的上千个服务网点和强大的IT网络系统，“联络中心”将服务覆盖全国各个区域，从中央到地方、城市到乡村、社区到家庭，在统计养老金申请信息、费用申报和领取信息方面发挥很大作用。“联络中心”的运行机制是半市场化形态，经费的主要来源是政府拨款，但需要受到国会、财政、审计、司法、生产效率委员会等政府部门及非政府团体的严格监督；此外许多政府服务项目的获取是需要采取竞标方式，如果报价高于市场费用，政府会将该服务项目交给其他竞争者。

（二）国内研究现状

1.国内关于公共服务网络化的契合研究

图1-8 我国创新公共服务体制和机制的推进路径

资料来源：郁建兴、吴玉霞：《公共服务供给机制创新：一个新的分析框架》，《学术月刊》2009年第12期。

郁建兴（2009）通过回顾我国公共服务体制与机制创新的历程，发现公共服务的参与主体经历了两次嬗变（见图1-8）。第一次嬗变是公共服务规划者与生产者的分离与脱离，即“公共服务体制机制首次嬗变”。在首次嬗变过程中，政府改变以往独揽全局的地位，将生产职能单独划分出去，政府职能转变为制定政策、资金拨付和监督管理。而对于一些生产者不能单独有效生产的服务，可通过整合其他服务资源、借助其他主体来进行生产，间接满足公众服务需求，这一过程就是“公共服务体制机制再次嬗变”。公共服务体制机制再次嬗变中，服务生产者既可以是市场中的企业、社会组织、公民，也可以是政府机构。陈振明（2011）认为，公共服务体制机制再次嬗变后的复合型服务供给模式，强调以公民为中心，注重公共利益和公共需求，强化了政府责任，遵循社会网络治理途径，能够整合社会资源，提升服务质量与效率，改善社会整体福利。王春福（2009）认为，以多中心机制供给公共产品，将公众参与引入公共权力运行，以公平正义为核心培养公共精神，以社会本位为基础发展公共服务领域，构成服务型政府的主要行为与运作方式。以多中心机制供给公共产品与服务，即政府、私人部门和社会组织共同负责公共产品与服务的供给。多中心机制可以覆盖公共产品供给的多个领域，全方位满足公众需求，能够充分体现服务型政府的服务宗旨。通过政策网络治理模式的有效运作，将民主秩序、法定程序、公民意志三者有机结合，建成了服务型政府的内在机制。

谭英俊（2009）认为，网络治理模式是有效供给公共物品和服务的催化剂。网络治理主张采用多元主体、多种方式、多种制度进行服务供给。倡导政府、企业、第三部门共同参与公共产品和服务的供给，使这三种机制或三种力量得以有机整合。网络治理可以充分发挥三大主体的优势以满足公众日益多元、日益分化的公共需求。娄成武等（2014）认为，网络治理理论确立了公共服务体系建设的主体多元性，赋予各参与主体平等与独立的地位，确保公共服务体系治理主体的核心地位，促使其了解彼此的价值、资源以及支持力度，通过系统内部的相互作用最终形成合力。但网络治理理论在实际运行过程中也存在一定的风险性，尤其是主体间如何协调、有效合作进而形成正向动力是最明显的难题。这里引入“三圈理论”分析框架，将网络治理理论与三圈理论密切结合起来，以期降低网络治理理论的内外部风险，促使内外部系统不断交互融合，最终促进平衡协调系数的提升（见图1-9）。

图1-9 公共服务网络治理的“三圈网络”

资料来源：娄成武、谷民崇：《基于“三圈网络治理”模型的公共服务体系复杂性分析》，《行政论坛》2014年第3期。

2.国内关于公共服务网络治理的影响因素研究

林玉华（2002）认为，在网络治理模式的影响因素中，除信任作为关键要素之一以外，还包括：（1）多元行动者；（2）网络成员间的相互依赖；（3）网络成员间持续不断的互动；（4）基于互信的竞争状态下的互动；（5）行为者互为主体，拥有一定程度的自主性，但不再居于核心主权地位；（6）注重建立伙伴关系；（7）扩大执行与管理幅度；（8）重视社会资本与资源等因素。姚引良等（2010）在以往学者研究的基础上，结合西安、南京和深圳等政府部门实地调研、访谈的资料，提出了地方政府网络治理影响因素的研究框架，将影响治理效果的因素分为主体、关系、环境三大方面，并对其进行数据验证。研究发现，政府的合作态度、合作能力和资源的投入这三方面对网络治理的效果会产生显著影响，具体来看，政府合作态度越积极、合作能力越强、投入的资源越丰富，网络合作效果越好；参与网络合作的主体间关系也会影响效果，即各参与主体间的信任和协同程度越高，合作效果也越好。此外，环境因素中的上级支持和公众积极参与也会对合作效果形成正向促进作用。刘波等（2014）通过对地方政府网络治理影响因素进行抽样研究，选取西安、南京、重庆、深圳四个城市的十多个政府部门作为调研对象，分析地方政府网络治理模式的形成与政府因素、公共服务因素、环境因素之间的关系。运用SEM统计方法对前期提出的理论框架和影响因素进行验证。验证结果显示有7个假设得到数据验证，4个假设未得到数据支持，政府因素中的组织信任、合作能力、预期收益，公共服务因素中的资源依赖程度，环境因素中的上级政府支持因素会对网络治理的形成产生直接影响，而公共服务因素中的任务复杂程度以及市场成熟度只是通过政府因素间接影响网络治理的形成。研究证实，组织信任是最重要的政府因素，资源依赖性是最重要的公共服务因素，公民社会成熟度是最重要的环境因素。

3.国内关于公共服务网络治理的评价机制研究

王欢明、诸大建（2011）认为，我国的网络治理过程，可从决策阶段、执行阶段、评价阶段三个环节来优化改革。在决策阶段，可以吸纳服务接受者，从深度和广度上扩大公众发言权，从而在决策阶段就能考虑公众利益，避免公共价值被忽视或扭曲；在执行阶段，建立治理合作结构即治理实体合作机制，可以吸纳除政府之外的其他社会组织，对合作各方的收益和成本需要有全过程的反馈调整；在评价阶段，其宗旨是提供社会满意的服务。据此可建立绩效评价公式如下：

资料来源：王欢明、诸大建：《国外公共服务网络治理研究述评及启示》，《东北大学学报（社会科学版）》2011年第6期。

从中可看出，公共服务绩效可从公众满意度、运营技术效率和公共投入三方面衡量。我国20世纪80年代开始的公共服务市场化改革，主要是考虑公共投入和技术效率目标，但当前形势下需要着重考虑公众对公共服务的满意度，准确来看，政府需要实行投入产出效率和公众满意度相结合的新公共服务供给模式。陈振明等（2014）认为，公共服务质量提升的价值目标及衡量标准可以分为不同层次。首先，效率、效益等是基础标准，这是所有公共服务必须保障的基础目标；其次，公平性、回应性是公共服务质量提升中所追求的第二层次目标，即在保证效率的前提下，积极回应公众的需求与需要，按照公民的要求进行服务内容和质量的提升，此外还要注重公共服务的公平性，促进公共服务均等化发展；第三，在公平回应公众需求的基础上，引入多元参与机制和协作机制。根据实际情况，在公共服务质量提升的多个环节中，引入不同主体，促进公民、企业、社会组织等与政府合作，提升公共服务质量提升中的参与性与协作性。

4.国内关于公共服务网络治理的工具和模型研究

在公共服务网络治理工具方面，周志忍（1995）倡导公共服务中社会力量的利用即公共服务社会化，公共服务社会化在实践中主要采取以下治理工具：（1）政府业务以合同形式出租。（2）以私补公，打破政府垄断。（3）建立政府部门与私营企业的合作伙伴关系。（4）公共服务社会化。公共服务社会化提供了一个在政府维持一定职能和服务水平的条件下实现机构和人员精简的有效途径。另外，提高服务效率、降低财政支出，利用市场对政府机构形成竞争压力，也是西方政府致力于公共服务社会化的重要原因。张成福（2008）认为：通过放权让利、下放行政权力，扩大企业自主权；调整和改变政府与事业单位的关系，逐步改变政事不分的局面；政府对民间组织秉持更加包容开放的态度；支持基层组织民主自治；地方政府拥有更多的自主权和发展空间；地方政府间关系优化调整；区域间以及跨区域的政府协作增强。何精华（2011）从政府间合作网络角度来探讨政策工具，将其分为互动式政策工具组合和结构式政策工具组合，并且涉及具体的政策工具选项。互动式政策工具组合是政府间合作治理工具的基础，通过政策行动者之间的频繁互动，达成对话沟通的共识，以积累协同合作的社会资本，在互动式政策工具组合基础上来启用结构式政策工具组合。结构式政策工具组合比较传统，在运作上多以单一行动者为主，属于一种权力自上而下、趋于集中化的政策工具类型，多用于执行具有特定功能的行政方案与政策计划。

在公共服务网络治理模型方面，于翠平等（2013）认为，公共服务网络中最基础常规的网络成员有四类，分别是政府、企业、非政府组织和用户（公众）。根据网络成员的角色进行基础分类，例如根据政府的不同角色可构建三种网络治理模型：即共同治理模式（见图1-10）、政府领导模式（见图1-11）和政府管理模式（见图1-12）。共同治理模式是指政府、企业、非政府组织与用户之间平等协作，共同参与公共服务的供给过程；政府领导模式是指政府在网络中起到核心指挥作用，负责整个服务网络的组织和运作，并引入其他参与主体，在政府的引导和带领下参与到公共服务供给过程中；政府管理模式是指政府在服务网络中起到监督管理的作用，并不直接参与公共服务的供给过程，而是引入公共服务外部伙伴关系模式，形成政府外部监管的公共服务的多元供给网络模式。

图1-10 共同治理模式

图1-11 政府领导模式

图1-12 政府管理模式

资料来源：于翠平、曹文杰：《网络治理视角下公共服务供给模式研究》，《理论观察》2013年第6期。

陈灿（2007）认为，在公共服务供给合作网络模型中，政府居于核心的位置是因为它垄断性的权威，即垄断了公共服务供给的资源配置权（见图1-13）。在政府机构主导和自上而下的资源配置模式下，可以采用两种不同方式供给公共服务。第一种是政府直接面向公众提供公共服务，具体形式包括政府服务、政府出售及府际合作供给。第二种是政府通过市场化或志愿服务的方式间接向公众提供公共服务，主要形式包括补助、合同承包、特许经营、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务等。

图1-13 公共服务供给的组织间合作网络模型

资料来源：陈灿：《公共服务供给的组织间合作网络研究》；中国行政管理学会《“构建和谐社会与深化行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2007年年会论文集》。

5.国内关于公共服务网络化的治理困境研究

谭英俊（2009）认为，网络治理中如果没有有效的制度约束就会产生多元主体“搭便车”的机会主义倾向，进而使治理陷入哈丁“公有地悲剧”或奥尔森“集体行动逻辑”。姚引良等（2010）认为，决定网络治理有效的关键因素之一是具备综合分析问题、处理问题、解决问题能力，能够管理治理结构的“治理型公共职员”。但是由于接受过高级培训的项目经理缺口较大，这将可能成为网络治理模式在中国运用的瓶颈因素。此外中国第三部门发展不甚成熟，表现在缺乏独立性和自主活动性、政府部门缺乏对第三部门的常态监督机制、公众对第三部门认同度下降等方面。最后，相关法律法规和制度机制并不健全，表现为政府在公共服务供给方面，特别是网络治理的制度和机制不太健全，公民参与机制和利益表达机制不畅通，社会不能提供有效、可靠的法律保障和监督保障。曾凡军（2010）认为，网络治理面临着可行性、有效性、合法性和责任性等多方面问题，一是可行性与有效性问题，二是政府角色定位问题，三是治理责任归属问题，四是协调和整合问题。张成福等（2012）认为跨领域治理的问题有多方面。第一，治理失灵同样存在。网络治理是有限的治理模式，相对于科层制、市场化模式，也可能存在回应缓慢、效率不高和执行力不强等问题。第二，治理也可能失败。跨领域治理是一种以信任为基础的合作治理，合作难以达成共识或者关系破裂将直接导致治理失败。此外，跨领域治理对于多元治理主体特别是政府部门提出了新的更高能力要求，治理能力、经验不足会直接影响治理效果。第三，治理的稳定性问题。如何确保跨领域治理的合作稳定性和永续性运作，也是需要面对的制度难题。

6.国内关于公共服务网络治理实践的研究

诸大建（2007）认为，网络治理的初步构想是以互联网为基础、以联合协同办公为平台，建立政府协同电子化办公机制。在网上，全面公布各政府部门办事内容、权限、时限和程序，以及明确给出所需要的资料，减少公民因信息咨询而多次到政府部门的时间成本。在网下，政府部门将一些公共服务如法律咨询、资质验证等服务项目外包给社会中介机构，最大限度减少政府具体事务的工作量，使政府能够集中资源用于决策、协调、监督。陈晓剑（2008）从公共危机网络治理角度进行研究，认为如果危机决策人员由于自身知识和能力结构的限制，尚未完全掌握处理危机的有效方法，或无法有效及时处理危机，因此需要广泛调动以政府管理部门为核心，企业、非营利组织、公民、专家以及国际组织等为辅助的内外联动的多元决策主体模式，以有效应对公共危机。

王浦劬等（2010）研究南京市鼓楼区居家养老服务网络后认为，南京鼓楼区政府通过向“心贴心老年服务中心”购买养老服务的方式实现了从生产者向管理者的转变，而政府主要承担资金供给与服务监督的责任。鼓楼区的老年服务享受者作为评价者参与到具体运行过程（见图1-14）。先由老年人向社区委员会提出申请，然后经过街道老龄办初步审核，最终由区老龄办审核，确定申请成功后可以享受由政府为其购买的居家养老服务。鼓楼区政府与“心贴心老年服务中心”在服务数量、内容和要求、经费等方面进行充分协商，双方在居家养老服务上形成了委托代理关系。

图1-14 南京市鼓楼区居家养老服务供给网络

资料来源：王浦劬、萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析》，北京大学出版社，2010，第77页。

丁颖等（2011）研究公共安全服务网络治理后认为，借鉴国际经验，基于政府主体功能的分类，在政府内部设立专门的、独立的应急管理委员会与应急管理信息中心。由应急管理委员会负责多元安全网络治理的控制与协调，由应急管理信息中心负责突发性公共安全事件的信息发布及治理过程的全方位监管。两大机构作为治理的中介与桥梁，形成了指挥与监督两个纵轴。而两个纵轴间又能相互沟通，构成适应公共管理与应急治理需求的网络结构模型（见图1-15）。

（三）国内外研究述评

1.关注度持续上升，文献数量有待充实

中国知网学术趋势搜索显示，2001～2011年，有关“网络治理”和“公共服务”的学术关注度呈上升态势（见图1-16、1-17）。但是研究公共服务与网络治理耦合的文章数量偏少，现有文献大多涉及单项公共服务网络治理如养老、公共安全、教育等领域，涉及整体公共服务网络治理的文章尚不多。

图1-15 公共安全网络治理结构模型

资料来源：丁颖、王妍：《多中心理论视角下重大突发性公共事件治理网络框架研究》，《南京工业大学学报》（社会科学版）2011年第3期。

图1-16 网络治理学术趋势

图1-17 公共服务学术趋势

资料来源：中国知网文献分析结果。

2.治理情境分析少，未明确基础与前提

现有国内相关研究，多为分析国外网络治理理论及模型，并应用于具体的公共服务实践。在研究前较少界定公共服务网络治理的现实基础和理论前提，较少结合中国经济、政治、文化、社会等现实条件分析，在网络治理理论中国化中略显僵化，因此应当明确界定公共服务网络治理的前提和条件。

3.研究集中于个案，基础模型研究较少

现有国内研究多集中于某一地区的个案或某一领域的服务网络，对公共服务网络治理的整体研究较少。在基础模型的研究上以国外研究成果居多，国内多为在公共服务网络基础模型上的改进和添加。因此，在复杂公共服务网络治理模型研究前，结合国内实际，构建简单基础模型。

4.评价机制较片面，只注重过程或结果

现有研究在对公共服务网络治理的评估中，或集中于对网络治理本身的效度和信度的评价，或集中于对公共服务的效率和质量的评估，因此需要结合现有研究成果，对公共服务网络治理的治理过程和治理结果做全方位评估；此外，在评估主体上，应加入第三方评估和公众评估。

5.政策建议较缺乏，未来治理预测较少

现有公共服务网络治理研究在政策建议方面相对较少，对未来治理改革方向和改进策略介绍较少。尤其在当前国家治理创新大环境下，公共服务的网络治理在实践与理论上亟待丰富，因此需要加强此方面的学术研究和政策建议，并在此方面的未来改革上大胆探索。