二 中国反贫困的五个阶段

梳理新中国成立后到十九大我国扶贫脱贫的基本历程可以发现，在不同的时期，依据贫困地区的现实情况与国家财力水平，我国出台与采用了不同的扶贫脱贫政策、方法，扶贫脱贫工作均实现了预期成效。根据时间节点，大体可以将我国反贫困的发展历程分为五个不同的阶段：一是计划经济体制下的广义扶贫阶段，二是农村经济体制改革下大规模缓贫阶段，三是经济高速增长期的开发式扶贫阶段，四是全面建成小康社会中的扶贫开发阶段，五是十八大之后的精准扶贫脱贫阶段。

（一）计划经济体制下的广义扶贫阶段（1949～1977年）

新中国成立后，我国经济基础极为薄弱、贫困人口众多，经济建设与社会发展面临巨大挑战。国家为了加快发展生产和增强经济实力，实施了一系列政策和改革措施，为之后的扶贫脱贫工作奠定了初步基础。一是进行土地改革，将土地收归国有，消灭了几千年来的土地私有制；建立了人民公社制度，将全部农民纳入人民公社这一体系之中，一起劳动，吃“大锅饭”，公社即家，家即公社，公社成为农民的依靠，这些均为消除贫困确立了制度上的保障。二是实施了国民经济发展规划，决定通过走工业化道路，以工业带动农业，来实现整个国民经济的发展，进而达到减缓贫困的目标。三是制定实施紧急救济计划和建立自上而下的民政救助体系，民政部门通过设立专项资金，以实物救济为主，对农村特困群体与受灾群众进行救助，救济对象主要是无劳动能力、无人抚养或赡养的五保户、特困户与其他困难群体，具有显著的单一性与分散性。

传统的计划经济“集中力量办大事”，使经济发展成果在最大限度上实现了平均，东部支援中西部，城市支援农村，全国人民一起承担了落后地区的贫困，在有效缓解绝对贫困方面，实现了最大的社会效果，农村贫困情况实现了一定幅度缓解。但这一时期的扶贫救助方式比较单一，受国家财力限制救助范围具有很大的局限性；不能有效甄别救助对象，造成了一定程度的遗漏和差错；扶贫救助尚没有与困难群体的自身发展结合起来，扶后还是贫，贫了还要扶，国家整体贫困情况并未得到有效改观。加之基础薄弱、财力不足、贫困人口众多、自然灾害、国际政治斗争等因素制约，到1978年改革开放前，我国农村绝对贫困人口仍然有2.5亿，占到了农村人口总数的30%左右。1978年全国农村家庭人均纯收入仅有133.6元，农民人均年消费仅为138元。城镇居民的情况也不容乐观，两项数据分别是343.4元和405元。同时，城市贫困问题尚未得到有效重视，一直未纳入政府扶贫计划，大批城市贫困人口也延缓了整体脱贫扶贫的进程。

（二）农村经济体制改革下大规模缓解贫困阶段（1978～1985年）

20世纪70年代中后期，党和国家逐步将工作重心转移到经济建设上来，经济社会发展开始迈向正轨，通过对内改革、对外开放，生产力得到了极大释放，人民的生活水平实现了快速提升。在农村地区，通过家庭承包经营制度取代人民公社集体制度，打破“干好干坏一个样”，将集体土地分配到各家各户，同时赋予农民对农业生产的完全自主权，极大地调动了广大农民的劳动积极性，粮食产量不断增加，经济社会实现了快速健康发展。1978～1985年，我国农村地区尚未解决温饱问题的贫困人口由2.5亿人迅速减少到了1.25亿人，占农村总人口的比重由30.7%降到14.8%，年均减贫1786万人；剔除价格因素，农民实际人均纯收入增长了169%，平均每年增长15.1%；农村基尼系数由1980年的0.241降至1985年的0.227，区域内部的收入差距也逐步缩小。

自20世纪80年代中期开始，我国的扶贫脱贫模式从以往的无偿扶持为主转变为以生产帮助为主、以无偿救济为辅。这改变了之前救助方式的单一性和局限性，开始从贫困户自身出发，帮助其自力更生、发展生产，彻底摆脱贫困落后的局面，这是我国扶贫脱贫思维的一次巨大进步。其主要内容是通过为贫困户提供低息或者免息信贷资金、以工代赈等形式帮助其发展生产，同时通过兴建农田水利等基础设施、推广农业实用技术等方式提高生产经营能力。1984年，国家制定实施了《关于帮助贫困地区改变面貌的通知》，主要目标是通过提供农业信贷资金、农业生产技术、农田水利建设资金等方式推进农村经济开发，加快解决贫困地区的基本温饱问题。从20世纪80年代初期到80年代末期，为帮助老少边穷地区尽快摆脱贫困局面，缩小与发达地区的经济发展差距，我国先后拨付了7笔扶贫专项资金用于这类地区的开发建设，包括支援不发达地区发展资金、支持老少边穷地区贷款等，每年资金总量均在40亿元左右，其中3/4左右属于低息或贴息的信贷资金，这些资金有效推动了当地经济社会发展与贫困人口脱贫。

（三）经济高速增长期的开发式扶贫阶段（1986～2000年）

在这一时期，通过前几年的改革开放与农村联产承包责任制，我国经济发展与人民生活水平实现了大幅度跃升，脱贫扶贫取得了明显成效。1986年，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，开始了“有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动”。根据农村居民人均纯收入与当地县级财政现状，国家第一次制定了贫困县的标准：1985年人均纯收入少于150元的县和人均纯收入少于200元的少数民族自治县，在革命战争时期有重要贡献的老区县放宽到300元。国家开始向贫困县转移支付专项资金用以帮助贫困家庭特别是特困户脱贫。由于我国的贫困人口主要集中在中西部的山区、革命老区、少数民族地区等，这一时间段的政策措施取得了较为明显的效果。1992年，我国贫困人口规模由1985年的1.25亿人降到约8000万人，平均每年消灭贫困人口624.8万，贫困人口在全国农村总人口中的占比也下降到了8.8%。

1994年我国制定出台了《国家八七扶贫攻坚计划》，主要目标是用7年左右的时间彻底解决8000万贫困人口的温饱问题。在总的要求上，国家提出坚持开发式扶贫的思路，以调整后的592个国定贫困县为重点，中央财政、信贷等扶贫开发资金主要投放到这些地区。在资金投入方面，以中西部省份为主要对象，重点向贫困地区倾斜，以中央投入为主，同时加大省市对贫困地区的投入力度。在扶贫脱贫责任制上，实施中央统一领导，省市县分级负责，同时以省为主。“八七”扶贫的主要创新在于把经济开发与扶持农户联系在一起，将扶贫脱贫工作指标量化到户；将扶贫开发资金的使用与农户经营效益直接挂钩，将贷款回收比例当作衡量扶贫脱贫工作效果的一个重要指标。1994～2000年，“八七”扶贫投入资金从1994年的97.85亿元大幅上涨到2000年的248.15亿元，中央扶贫资金共投入了1127亿元，是1986～1993年资金投入量的3倍。

经过7年左右的扶贫开发，国定贫困县贫困人口的规模与分布情况发生了显著变化，投入资源较多的县相比其他地区脱贫减贫速度明显加快。到2000年底，除了少数社会保障群体与自然条件极其恶劣地区的居民外，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现，其中农村没有解决温饱的贫困人口数量从1985年的1.25亿人降至2000年的3000万人，贫困发生率由14.8%下降至3%。《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》的推进对国定贫困县的农村经济发展和脱贫减贫产生了积极的作用。一是生产生活条件明显改善。计划实施期间，592个贫困县共开发和改良基本农田6012万亩，建设公路32万公里，解决了5351万人和4836万头牲畜的饮用水问题，通电、通路、通邮、通电话的行政村占比分别为95.5%、89%、69%、67.7%，部分指标已接近或者达到了全国平均水平。二是经济发展速度明显加快。计划实施期间，国定贫困县农业增加值累计增长54%，平均每年增长7.5%；工业增加值累计增长99.3%，平均每年增长12.2%；地方财政收入累计增长接近100%，平均每年增长12.9%；粮食产量累计增长12.3%，平均每年增长1.9%；农民人均纯收入由1994年的648元增加到2000年的1337元，平均每年增长12.8%。所有指标均快于全国平均水平。三是各项社会事业全面发展。贫困县农村贫困人口增长的势头得到了有效控制，教育办学条件得到了明显改善，适龄儿童辍学率降至6.5%；大部分乡镇卫生院得到了重新改造，每万名人口医生数量实现了较快增长，缺医少药的情况普遍有所缓解；一大批农业实用技术得到推广，科学种田水平明显提高。扶贫开发促进了经济发展、基础设施建设、社会稳定与民族团结，为我国接下来进一步推进现代化建设、打响全面建成小康攻坚战奠定了坚实的基础。

（四）全面建成小康社会中的扶贫开发阶段（2001～2012年）

进入21世纪后，伴随着我国整体贫困程度的不断降低与贫困人口规模的持续减少，农村贫困人口分布出现了“大分散、小集中”的特征。即从总体上看，贫困地区的面积在进一步缩小，尚未摆脱贫困的地区呈散沙状分布在全国各地；同时由于贫困人口的继续减少，以往那种大规模的贫困人口集聚情况已经非常少见，转而呈现在小区域集中的特征。贫困县和非贫困县之间的差距也在逐步缩小，甚至出现了贫困县农村发展水平高于经济条件相似的非贫困县的情况。在这种情况下，以往那种以县域为单位进行扶贫开发的工作思路已经不合时宜，应该转向更低层次的行政村和社区。针对这一情况，国家审时度势，提出了这一时期扶贫脱贫工作的主要任务：第一，通过发展经济和财政转移支付，尽快解决还没有实现温饱的贫困人口的问题；第二，协助刚刚解决温饱的贫困人口进一步改善生产生活条件，巩固已有的扶贫脱贫成果，提升生活质量；三是强化贫困地区的基础设施建设尤其是道路和农田水利设施，加大教育、医疗、文化等方面的投入，逐步改变这些地区社会、经济、医疗教育的落后现状。这一时期扶贫开发工作根据中国农村贫困人口的分布状况与特点，将重点放在了贫困人口相对比较集中的少数民族地区、革命老区、边疆地区与特困地区。依据集中连片的原则，在上述四类区域内，综合农民收入水平、贫困人口规模、生产生活条件等要素，确定一批脱贫任务比较重的县，作为扶贫开发工作重点县，中央予以重点支持。中央扶贫资金主要投放在扶贫开发工作重点县、主要用于重点县的贫困农村，对上述四类地区其他县的贫困农村也适当支持。同时，动员全社会对贫困地区扶贫济困、捐款捐物，包括党政机关定点联络、发达地区对口帮扶、东西扶贫协作等。

2001年，我国制定出台了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，标志着我国扶贫开发工作进入巩固扶贫成果、提高发展能力、缩小发展差距的综合开发阶段，并将贫困人口集聚的少数民族地区、革命老区、边疆地区与特困地区作为扶贫开发的重点。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》是《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》之后又一个指导扶贫开发工作的行动纲领。以此为标志，我国的扶贫开发进入了一个新的阶段，针对新时期的贫困问题，扶贫开发的工作重点开始从县转向乡镇与村，扶贫工作实现了进一步推进。2001年除了592个扶贫开发重点县外，还确定了14.8万个贫困村作为扶贫脱贫的工作重点，强调以村为单位调动农民的积极性，参与农村扶贫综合开发，实施“整体推进”，扶贫的范围与深度进一步扩大。将扶贫对象扩展到村的主要原因有以下三点。一是单纯以县进行定点扶持会遗漏很多非贫困县的贫困地区人口，导致贫困县与经济发展条件相似的非贫困县之间差距的扩大。二是由于多年的扶贫脱贫支持，贫困地区尤其是贫困县、乡镇的经济发展水平已经得到了较大幅度提升，而贫困村的发展基础还比较薄弱，贫困人口脱贫的速度要慢于县与乡镇。三是将扶贫开发的重点从县一级转向乡镇与村，可以在更大程度上避免扶贫开发过程中的贪污腐败、扶贫资金分配不合理等现象的发生，使得扶贫资源更好地用在贫困人口上，从而最大限度消除农村地区贫困现象。所以以贫困程度较深的村为单位进行扶贫开发在当时是一个比较合理的选择。

实践证明，国家根据脱贫减贫新形势、新问题，将扶贫工作重心与扶贫开发资源下沉（进村入户），并建立起以贫困村为重点的“一体两翼”扶贫体系，取得了比较明显的减贫效果，在扶贫资金的使用效益、农民参与积极性等方面都有了较大幅度的提升。在同一县域内，实施扶贫开发整村推进的贫困村农民人均纯收入比没有实施的村的人均纯收入增长幅度高出20%。从2001年到2009年，贫困村农民人均纯收入的增速超过了贫困县的平均水平，基础设施与公共服务的改善速度也快于贫困县。就脱贫减贫效果来看，依据2010年人均年纯收入1274元的标准衡量，我国农村贫困人口由2000年的9422万人下降到了2010年的2688万人，减少了近7000万人；贫困人口占农村总人口的比重由2000年的10.2%下滑到了2010年的2.8%，降低了7.4个百分点。

（五）十八大之后的精准扶贫脱贫阶段（2013年至今）

伴随着体制改革持续深入推进和国内外经济社会发展形势的不断变化，我国反贫困的形势呈现了复杂化和多样化的特点，随着绝对贫困的基本消除，相对贫困、返贫现象日益严重，扶贫脱贫任务变得更加艰巨。一是随着经济社会的发展，以往的贫困标准已经不再适应现实情况，伴随着扶贫标准的提升，我国农村地区尤其是中西部的偏远地区依然存在大量的贫困人口。依据新标准，2011年我国农村贫困人口总数为1.22亿人，占比接近10%。二是部分农村贫困人口尚没有形成有效的脱贫致富能力，因病因学返贫现象时常发生，加上贫困地区劳动力外出打工，留守儿童、留守老人众多，农村劳动力明显不足、空心化现象突出，农村相对贫困问题凸显。党的十八大以后，党中央高度重视扶贫脱贫工作，以习近平同志为核心的党中央许下了庄严的承诺：绝不让一个贫困群众掉队，确保到2020年农村贫困人口全部脱贫。2012年11月，习近平总书记宣示：人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。2013年，习近平总书记在湖南考察时首次提出了“精准扶贫”的概念，同年国务院制定出台了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，由此在全国范围内拉开了精准扶贫工作的序幕。精准扶贫脱贫的基本要求与主要途径是六个精准与五个一批。六个精准就是扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、驻村帮扶精准、脱贫成效精准；五个一批就是大力发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。习近平总书记在2015年减贫与发展高层论坛、中央扶贫开发工作会议、中央政治局常委会会议审议《关于2016年省级党委与政府扶贫开发工作成效考核情况的汇报》时均发表了重要讲话，全面部署与推进脱贫攻坚。这些讲话和指示深刻指出了当前我国扶贫开发的极端重要性与艰巨性，系统论述了打赢脱贫攻坚战的根本出路——实施精准扶贫脱贫方略，向国际社会发出了构建人类命运共同体的倡议。

为了打赢这场脱贫攻坚战，中央改变了以往以贫困县和贫困村为主体的扶贫开发模式，把精准扶贫脱贫作为基本方略，将贫困家庭与贫困人口当作帮扶对象。这种模式的变化是基于两个现实情况，一是我国贫困人口的分布已经由以往的较大规模集聚变为“大分散、小集中”，将帮扶对象细化到家庭乃至个人有利于提升扶贫效率；二是以往的以贫困县和贫困村为主体的扶贫模式容易忽视、遗漏部分贫困人口，从而不能保证扶贫开发中的平等受益，而政府有限的财力也决定了没有办法实施普惠式的转移支付来实现综合兜底。所以，要到2020年实现全部贫困人口的脱贫，就必须精准识别、定点帮扶贫困人口，即使其不在贫困县和贫困村。从区域扶贫开发变为精准扶贫，以贫困家庭和个体为单位因户因人施策，是完成脱贫攻坚任务的必然选择。在这一时期，脱贫攻坚的顶层设计已经完成，为打赢脱贫攻坚战建立了制度保障。一是建立了脱贫攻坚责任体系。中央出台了脱贫攻坚责任制实施办法，强化“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制，构架起了责任明晰、各负其责、协同攻坚的责任体系。中西部地区省级党政主要负责人向中央、市级向省级、县级向市级立下了扶贫脱贫军令状，贫困县党政一把手在攻坚期内保持经济社会稳定发展，形成了五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局面。这种制度体系符合我国扶贫脱贫实际，可以最大限度上发挥政治优势与制度优势，合力打响脱贫攻坚战。二是建立了脱贫攻坚政策体系。党和政府做出了打赢脱贫攻坚战的决定，十八大以后出台实施了100多个政策文件或实施方案。为响应中央的政策精神，依据自身的特点和现实情况，全国各地也相继出台了“1+N”脱贫攻坚系列政策，主要内容包括产业扶贫、易地搬迁扶贫、劳务输出扶贫、教育扶贫、金融扶贫等。这些政策措施思路明确、目标合理、对策全面，契合当地的扶贫脱贫实际情况，很多“老大难”问题得到了有效解决。三是建立了脱贫攻坚投入体系。物质投入是一切投入的基础，中央指出，扶贫资源的投入要与脱贫攻坚战的需求相匹配，不可过多，更不能不足。在资金投入上，2016年中央与省级财政专项扶贫资金首次超过了1000亿元，其中中央达667亿元，比上年增长43.4%；省级达493.5亿元，比上年增长56.1%。从2013年到2017年，中央财政累计支出专项资金2787亿元，平均每年增长22.7%。“十三五”期间，国家将向省级扶贫开发投融资主体投入约2500亿元，主要用于易地扶贫搬迁。在金融方面，各类金融机构也加大了对扶贫开发的帮扶力度。从2013年到2017年，我国扶贫开发小额信贷资金累计发放了3113亿元，共支持了868万贫困户脱贫致富，保险业和证券业扶贫的工作力度相比以往也明显加大。四是建立脱贫攻坚的社会参与机制。以往的扶贫开发主要是各级政府主导，贫困群体参与，社会力量参与力度明显不足。十八大之后，党和政府提出要实施多主体参与扶贫，就是要充分发挥各方面的优势，加快形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多主体的“三位一体”大扶贫格局。同时，加快建设国家扶贫开发大数据平台、省级融资平台、县级资金项目管理平台、贫困村工作落实平台以及社会对接平台。不断强化东中西部的交流与合作，努力提升东中西部扶贫协作能力与水平；实施定点帮扶机制，充分发挥党员干部在扶贫脱贫中的先锋模范作用，强化党政机关和党员定点扶贫；积极动员民营企业、社会团体、志愿者捐款、捐物、捐力，参与脱贫攻坚，形成社会合力。在此基础上，弘扬自力更生、艰苦奋斗的精神，激发贫困群众脱贫致富奔小康的积极性、主动性和创造性，不断提升其农业种植管理能力、农业技术水平与综合发展能力。五是建立了脱贫攻坚监督评估体系。中央出台实施了脱贫攻坚督查巡查工作办法，对各地各部门落实中央政策部署展开了督查巡查。监督检查坚持目标导向，巡查坚持问题导向，着力解决扶贫开发中群众反映的突出问题。扶贫责任部门强化与纪检监察、审计、媒体、社会等各方监督力量的合作。2016～2020年，中央每年开展一次考核，由国务院扶贫开发领导小组组织进行。考核主要内容包括减贫效果、精准帮扶、扶贫资金使用等方面，涉及建档立卡贫困户数量、农村居民收入、群众帮扶满意度、扶贫资金使用绩效等指标，并将考核评估结果作为部门和干部工作业绩的重要内容。

党的十八大以后，党中央和国务院审时度势提出了精准扶贫脱贫基本方略，各地各部门齐抓共管、密切协作，社会各界力量积极参与、协同攻坚，脱贫攻坚成效显著。农村贫困人口持续大规模减少，2013～2016年我国农村贫困人口每年平均减少1391万人，累计减少5564万人；贫困发生率由2012年的10.2%降至2016年的4.5%，降低了5.7个百分点。农村贫困人口的大幅度减少，为全面建成小康夯实了坚实的基础，农村贫困人口的生存发展能力得到了有效保障。2012年以来，国家累计安排中央预算资金404亿元，地方统筹中央与省级财政专项资金达380亿元，通过各种方式累计搬迁贫困人口591万人，加快了贫困群众的脱贫致富步伐。可以预计，到2020年，我国现行标准下的农村贫困人口将实现全部脱贫，这意味着几千年来绝对贫困问题将会得到历史性解决，我国也会提前10年实现联合国2030年可持续发展议程确定的减贫目标。