综合战略篇
宁夏高质量打赢脱贫攻坚战经验研究
沈 杰
2020年以来，自治区党委和政府坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述和视察宁夏重要讲话精神、重要指示，咬定目标、坚持标准，一鼓作气、乘势而上，保持攻坚态势，强化攻坚责任，坚持尽锐出战，持续发力防松劲，严把标准防闯关，巩固成果防返贫，全面开展查损补失、查漏补缺、查短补齐、查弱补强“四查四补”，集中兵力打好深度贫困歼灭战，确保高质量打赢脱贫攻坚战。
一、提高政治站位，坚决扛起脱贫攻坚重大责任
2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上下达了脱贫攻坚最后决战令。6月8—10日，总书记到宁夏视察，指出：“经过艰苦努力，宁夏脱贫攻坚取得决定性成果”，并反复叮嘱要聚焦目标任务，一鼓作气，尽锐出战，坚决打赢脱贫攻坚战。自治区党委和政府把学习贯彻习近平总书记视察宁夏重要讲话精神、重要指示，作为当前和今后一个时期首要政治任务和重大政治责任，先后召开党委常委会、政府常务会、扶贫开发领导小组会，及时研究贯彻落实意见。在全区脱贫攻坚工作会议全面部署的基础上，有针对性地召开了反馈问题整改、非贫困县脱贫、脱贫普查、危窑危房改造、劳务移民、闽宁协作等一系列专门会议，重点部署落实，精准务实推进，确保习近平总书记重要讲话精神和重要指示在宁夏落地生根，保证中央脱贫攻坚决策部署全面落实。自治区党政主要领导和分管领导经常深入脱贫一线调研，协调解决问题，推动工作落实，遍访了所有贫困县和脱贫任务较重的非贫困县。自治区人大常委会组织专题调研，自治区政协协商议政，集思广益出思路，出谋献策促脱贫。自治区扶贫开发领导小组各成员单位发挥行业部门优势，统筹整合各方资源，全力支持脱贫攻坚。各市、县（区）党政一把手全面负责，班子成员全员上阵，攻坚责任全部落实，五级书记抓扶贫、全区动员促攻坚的良好局面持续巩固。
作者简介：沈杰，自治区扶贫办政策法规处副处长，主要研究方向：扶贫政策法规。
二、贯彻精准方略，建立完善体制机制“四梁八柱”
坚持新发展理念，贯彻精准扶贫精准脱贫基本方略，从严从细从实建立打赢脱贫攻坚战的责任体系、政策体系、投入体系、动员体系、监督体系、考核体系，形成了一整套完善的制度体系，构建起了打赢脱贫攻坚战的“四梁八柱”。
（一）建立完善责任体系
严格落实“自治区负总责、市县抓落实”工作体制，自治区党委和政府一把手担任扶贫开发领导小组“双组长”，坚决扛起“负总责”政治责任，每季度至少专题研究一次脱贫攻坚工作。坚持五级书记一起抓工作机制，开展五级书记遍访贫困对象行动。自治区党委和政府每年与27个市、县（区）签订责任书，向26个厅局下达任务清单。市县党政一把手为第一责任人，主动扛起“抓落实”主体责任。保持扶贫队伍稳定，向9个贫困县和50个脱贫任务重的乡镇选派副书记专司脱贫攻坚，以精准的责任体系推进最严责任落实。
（二）建立完善政策体系
贯彻落实中央精准扶贫政策，自治区制定出台《关于推进脱贫富民战略的实施意见》《打赢脱贫攻坚战三年行动实施方案》《宁夏回族自治区深度贫困地区脱贫攻坚实施方案》等重要文件，行业部门制定出台产业、就业、“三保障”和饮水、交通等配套文件，构建起涵盖群众增收、综合保障、公共服务、基础设施等全方位、全领域的宁夏“3+N”精准帮扶政策体系。
（三）建立完善投入体系
建立起与攻坚任务相适应的财政投入机制，多渠道筹措资金，确保投入逐年增长。强化涉农资金整合，实现“因需而整、应整尽整”。5年累计投入财政扶贫资金468.3亿元，其中，中央财政扶贫专项资金127.5亿元，自治区财政资金160.6亿元，闽宁协作资金14.3亿元，市县配套资金18.4亿元，统筹整合涉农资金147.5亿元。精准投入盯住重点，75%以上的资金分配给贫困县，60%以上的资金分配给深度贫困地区。
（四）建立完善动员体系
建立领导干部联系脱贫攻坚机制，省级、厅级、处级干部分别一对一包抓贫困县（区）、贫困乡镇、贫困村。扎实开展国有企业帮扶贫困村、民营企业“百企帮百村”行动，动员组织专业社会工作力量、志愿服务团队、社会爱心人士开展志愿服务，构建起政府、社会、市场协同的大扶贫格局和广泛参与、合力攻坚的社会动员体系。
（五）建立完善监督体系
制定出台《脱贫攻坚督查巡查工作办法》《脱贫攻坚责任制实施办法》，自治区对贫困县（区）开展扶贫领域专项巡视巡查、纪检监察、项目资金审计全覆盖。在全国率先开通“12317”扶贫资金使用监督举报电话。常态化开展人大监督、政协监督、民主监督，主动接受社会监督和媒体监督，积极推动监督成果转化，精准有效监督责任落实、政策落实、工作落实。
（六）建立完善考核体系
实行最严格的考核评价制度，制定出台《贫困县党委政府扶贫开发工作成效考核实施方案》《关于进一步规范贫困退出的实施意见》等文件，事前、事中、事后全程精准规范，建立考核、约束、退出、评估等多项机制，提高脱贫攻坚考核权重，对年度考核优秀等次的县（区）通报表彰并给予奖励。开展常态化约谈解决问题，对不严不实的严肃问责追责，推动工作务实、过程扎实、结果真实。
三、决胜脱贫攻坚，历史性解决区域性整体贫困
聚焦“两不愁三保障”，紧盯现行标准下建档立卡贫困人口，全面落实精准扶贫精准脱贫各项政策举措，如期完成剩余1.88万贫困人口全部脱贫、西吉县摘帽的目标任务，区域性整体贫困问题得到解决。
（一）全面开展“四查四补”
对标“两不愁三保障”标准，瞄准突出问题和薄弱环节，在全区挨乡、挨村、挨户集中开展“四查四补”，实现全区所有农户查补全覆盖。开展查损补失，重点查找疫情给社会就业、产业发展、农民增收、公共保障、设施建设带来的冲击、造成的损失，拿出有效的应对策略、应对措施、应对办法，把疫情给企业生产、群众收入、项目建设造成的损失补回来。开展查漏补缺，重点查找脱贫攻坚工作中还有哪些漏洞，及时采取措施把这些漏洞补上，解决漏统、漏项、漏扶、漏管“四漏”问题。开展查短补齐，重点查找公共服务、基础设施、基层治理、乡村建设、人居环境等方面的短板，对标全面建成小康社会和“两不愁三保障”要求，强化措施，补齐短板，增强贫困群众保障的稳定性。开展查弱补强，重点对照贫困村贫困户脱贫标准，查找发现一些弱项，对不达标的保证达标，对已达标的巩固提升，确保脱贫质量过得硬。通过全面开展“四查四补”，对症下药、精准滴灌、靶向治疗，全面补齐“两不愁三保障”短板弱项，千锤百炼提高脱贫质量和成色，确保实现高质量脱贫。
（二）集中攻克贫困堡垒
自治区多次召开党委常委会、政府常务会、扶贫开发领导小组会研究部署西吉县挂牌督战工作，自治区党委书记陈润儿挂帅督战，5次实地督导调研并召开座谈会研究解决重大问题、重点工作，自治区主席咸辉等自治区领导多次现场调研指导、解决问题，自治区向西吉县派驻工作专班常驻一线协调督战，强化政策供给和要素保障。2020年，安排西吉县扶贫资金19.37亿元，增幅25.37%。坚持“一周一分析、半月一报告、一月一评促”，实行清单管理，较真碰硬“督”，凝心聚力“战”，取得了明显成效。西吉县委书记一线作战亲手抓，网格化压实落实作战责任，构建起各级干部包片包户、上下联动、全面覆盖的网格化攻坚格局，扎实推动各项作战工作落实落地。深度贫困如期全面攻克，深度贫困地区贫困人口全部脱贫，深度贫困村全部出列，深度贫困县全部摘帽，贫困发生率从2016年的19.2%下降到0。
（三）努力克服疫情影响
统筹推进疫情防控和脱贫攻坚，出台应对疫情20条硬核措施，落实支持促进贫困群众务工就业、加大援企稳岗补贴力度、组织企业有序复工复产、积极开展消费扶贫等措施，多渠道开辟就业岗位、创业空间，全面恢复了生产生活秩序。强化就业扶贫，技能培训3万人，累计开发公益性岗位3.8万个。截至11月底，全区返岗务工贫困劳动力24.5万人，是上年务工人数的112%；扶贫龙头企业复工283家，扶贫车间开复工364家，开复工率100%，共吸纳1.45万贫困人口就业。全区扶贫小额信贷余额67.5亿元，贫困户贷款覆盖率72.7%，户均贷款5万元，实现应贷尽贷。积极开展消费扶贫，组织开展“消费扶贫月”活动，落实“三专一平台”建设任务，认定扶贫产品1667个，销售额24.1亿元，有效解决了贫困地区农产品卖难问题。
（四）全面解决“三保障”和安全饮水问题
建立行业部门协调联动工作机制，加强动态监测，及时查漏补缺，对“三保障”和饮水安全方面新发生问题，做到随发现、随解决。持续推进义务教育控辍保学，因贫失学辍学问题动态清零。持续提升基本医疗保障水平，贫困人口健康扶贫政策、基本医保、大病保险全覆盖，医保参保率100%，医疗费报销比例90%以上，贫困患者救治比例99%以上。持续解决住房安全问题，建立专门查补制度，即增即改农村危房，贫困户存量危房动态清零。持续巩固农村饮水安全，以建设“互联网+城乡供水”国家级示范省区为契机，推广“互联网+城乡供水”模式，投资3.57亿元解决苦咸水问题，全区农村自来水普及率90%，贫困地区农村集中供水率98%，农村饮水安全问题基本解决。
（五）深入推进产业扶贫
围绕自治区九大重点特色产业，着力推进特色优势产业提质增效行动，发展壮大盐池滩羊、固原肉牛、西吉马铃薯、中宁枸杞、冷凉蔬菜、酿酒葡萄等“一县一业”品牌支柱产业，培育发展中药材、黄花菜、中蜂等“一村一品”特色富民产业，有劳动能力的贫困户都有1～2个稳定增收的到户产业。2020年，整合下达9个贫困县农业财政项目资金18.28亿元，比上年增长19.63%，贫困县（区）特色产业收入占农村居民人均可支配收入的40%以上，已成为带动贫困群众增收的支柱产业。大力实施“四个一”示范带动工程，促进贫困户和现代农业发展有机衔接，培育产业扶贫示范村150个、扶贫龙头企业166家、扶贫产业合作社1066家、致富带头人10434名，带动36万贫困群众增收脱贫。大力开展光伏扶贫，2020年光伏发电收益7898万元，10个县（区）、421个贫困村、5.8万户建档立卡贫困户受益。
（六）持续加强易地扶贫搬迁后续扶持
聚焦搬迁群众产业、就业、社会融入3件事情，在安置区建设扶贫车间44个，建设养殖圈棚4132座，建设温棚881座，实现务工就业17301人，自主创业1092人，公益性岗位就业3381人，实现了有劳动能力的搬迁家庭每户至少1人就业或有1～2项增收项目。迁出迁入地积极对接，及时做好搬迁群众就医就学、社会保障、户籍档案等转移接续工作，引导搬迁群众与当地群众交流交往交融，促进形成手足相亲、邻里和睦、守望相助的共生共荣局面。改善迁出区生态环境，加快移民迁出区拆旧复垦和生态修复，复垦复绿4.9万亩，生态恢复880万亩，实现了脱贫致富与生态建设的“双赢”。
（七）着力构建综合性兜底保障体系
精准做好农村低保和扶贫“两项制度”衔接，对丧失劳动能力的贫困人口，统筹各类兜底保障措施，将农村低保标准每人每年提高到了4560元，做到“一人不少，一户不漏，应保尽保”。实施残疾人脱贫行动，20万人次享受“两项补贴”；募集慈善公益资金达2.19亿元，惠及残疾人11.2万人次。出台《建立脱贫不稳定人口与边缘易致贫人口防止返贫致贫监测预警和动态帮扶机制的实施方案》，建立村组日常监测、乡镇研判预警、县（区）调度帮扶的监测预警调度机制，实行“一户一档”，落实“一户一策”，切实消除致贫返贫风险。目前，全区已界定边缘易致贫人口2.65万人、脱贫不稳定人口1.49万人，90%以上已消除致贫返贫风险。
（八）凝聚脱贫攻坚强大合力
不断深化闽宁对口扶贫协作。2020年9月4日，闽宁互学互助对口扶贫协作第二十四次联席会议在宁夏召开，签署11个部门协作协议、35个经贸合作协议，计划投资总额157.3亿元。2020年，福建省财政援助资金5.3亿元。截至10月底，实施项目227个，完成闽宁消费扶贫17.09亿元。加强与中央单位沟通对接。2020年，9家中央单位投入资金9367万元，帮助定点扶贫县发展产业、带动就业。持续开展“百企帮百村”行动，530家民营企业帮扶492个贫困村，1780家社会组织参与脱贫攻坚，形成了多点发力、各方出力、共同给力的大扶贫格局。强化驻村工作队管理，及时调整第一书记和工作队员193名，目前有第一书记1773名、工作队员4203名。坚持“富脑袋”和“富口袋”并重，对积极主动脱贫的贫困户给予项目资金倾斜，激发贫困群众内生动力。深入开展移民易俗行动，营造勤劳致富、脱贫光荣氛围。
四、积极实践探索，为中国减贫方案贡献宁夏力量
自治区党委和政府始终坚持把打赢脱贫攻坚战作为重大政治任务和第一民生工程，牢牢把握精准要义，全力推进攻城拔寨，全面决胜脱贫攻坚，脱贫攻坚取得辉煌历史成就。
（一）实现从绝对贫困到消除贫困的历史性跨越
1997年，习近平同志第一次走进西海固深感震撼：“我才真正体会到什么叫家徒四壁。一家子既没有桌椅板凳，也没有铺盖。家里唯一的‘财产’是挂在房梁上的一撮发菜，就靠卖这么一点发菜来买油盐酱醋。”中国贫困之最的西海固地区曾一度成为绝对贫困的代名词。在党中央的坚强领导下，自治区党委和政府带领全区干部群众发扬滴水穿石精神，一任接着一任干，撸起袖子加油干，按不同时期的扶贫标准，从1982年至今累计减贫342万人，党的十八大以来累计减贫80.3万人。2016年，习近平总书记到泾源县大湾乡杨岭村考察时深情地讲，固原的发展脱胎换骨，增强了我们打赢脱贫攻坚战的信心。到2020年，9个贫困县全部摘帽，1100个贫困村全部出列，贫困人口全部脱贫，贫困发生率由2015年的14.5%下降到0。贫困地区农民人均可支配收入预计达到11450元，增幅高于全国全区平均水平，是1982年的52.8倍、2015年的1.7倍。“两不愁三保障”全面实现，区域性整体贫困全面解决，革命性地撕下了贫困标签，历史性地解决了千百年来的绝对贫困问题。
（二）实现从“苦瘠甲天下”到全面小康的历史性嬗变
走出绝对贫困，过上全面小康，是西海固人民的梦想。自治区党委和政府带领全区各族人民，向着全面建成小康社会的康庄大道坚定前行。特色优势产业全面发展，向着现代产业逐步迈进，所有贫困村都有1～2个富民产业，贫困户80%以上有产业增收项目，收入80%以上来自产业就业，产业成为稳定脱贫的根本动力。公共服务水平快速跃升，率先在西部地区实现义务教育均衡发展目标，有效阻断了贫困代际传递。基本医疗卫生服务体系进一步完善，贫困群众看病难、看病贵的问题得到有效缓解。2018年在全国率先实现贫困地区乡村综合文化服务中心全覆盖，2019年群众生活消费支出的7.8%用于文化教育通信娱乐，脱贫群众获得感幸福感安全感全面提升。基础设施条件全面改善，因水而困的西海固地区历史性解决了饮水困难，城乡居民生活和产业融合发展的用水需求得到有效保障。内通外联的交通基础设施，构建起了航空、铁路、公路立体交通网络，形成了六盘山片区县区间“一小时”交通圈。所有自然村通电、通4G网络、通光纤宽带，农户普遍看上互联网电视，动力电需求全面保障。社会和谐稳定全面进步，同心、红寺堡、盐池、泾源、原州区、彭阳6个脱贫县（区）成为全国民族团结进步创建活动示范县，闽宁镇等成为示范单位，全区各民族团结进步、和谐相处。西海固地区经济社会发生了翻天覆地的变化，几千年的期盼终于梦圆，从“苦瘠甲天下”阔步迈向全面小康社会。
（三）实现从乡村管治向乡村善治的历史性转变
坚持推进基层治理体系完善和治理能力提升，探索实践由重管理向善服务转型，从强化基层党组织作用、增强干群内生动力等关键环节入手，大力疗治“沉疴顽疾”，着力补齐“最后一公里”，推进从乡村管理“难”向乡村治理“好”的巨大转变。村党组织建设全面加强，2017年以来有1233个党支部得到整顿，有1181名不合格“两委”班子成员被清理，党在农村领导全面加强，村级组织带领群众脱贫致富能力显著增强。党员引领作用显著激发，建立起了“支部建在产业链、党员聚在产业链、群众富在产业链”模式，全区农村致富带头人中村党支部书记占45%，党员占42.1%。扶贫开发走上法治轨道，自2016年颁布《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》以来，每年开展执法检查、跟踪督办，依法推进脱贫攻坚力量更集中、措施更精准、效果更显著。乡风文明蔚然成风，社会主义核心价值观深入民心，农村高价彩礼、大操大办、薄养厚葬等不良习俗有效改善，移风易俗行动群众满意度连续三年持续攀升。县级以上文明乡镇达到73.8%，文明村达到63.7%。扶志扶智内力增强，扶贫与扶志、扶智实现有效结合，宣讲教育经验推广普遍开展，群众参与民主决策深入推进，脱贫信心致富能力显著增强，既富了“口袋”又富了“脑袋”。群众发自肺腑感念总书记、感恩共产党，广泛传唱“共产党亲、黄河水甜”。自治法治德治在贫困地区全面融合推进，探索走出了一条乡村善治之路。
（四）实现从不适宜生存向美丽新宁夏的历史性转变
生态环境恶劣、水土流失严重，长期以来是西海固地区环境的典型特征，也是致贫的主要因素，造成了“一方水土不能养活一方人”的窘境，曾经被联合国粮食开发署定为“最不适宜人类生存”的地方。各级党委和政府把习近平总书记“建设美丽新宁夏 共圆伟大中国梦”的殷切嘱托转化为强大动力，在绿色减贫之路上，实现消除贫困与生态保护协调发展，一大批生态扶贫项目相继落地见效，生态环境明显改善，发展环境显著优化。把生态保护修复与扶贫产业发展有机融合，枸杞、苹果、红枣、葡萄、红梅杏等林果产业成为宁夏特色产业的亮丽名片，林下种植、林下养殖、森林康养、林产品采集加工等林下经营经济打造出贫困群众增收的新增长点，生态护林员、草管员通过生态保护实现在家门口就业增收脱贫。绿色减贫有力助推实现消除绝对贫困、生态文明建设提速换挡、区域发展环境持续向好。固原市森林覆盖率从1982年的5.4%提高到2019年的28.4%，水土流失治理程度由16%提高到73%，年平均降水量由282毫米提高到492毫米，发生了从荒山秃岭到高原绿岛的历史性变化。昔日风吹石头跑、地上不长草的西海固地区，绿色已成最动人的底色，生态美、乡村兴、百姓富渐行渐近，美丽新宁夏的画卷徐徐展开。
（五）实现从贫困样本到减贫样本的历史性飞跃
西海固是全国14个集中连片特殊困难地区贫困面最大、贫困程度最深的地区之一，是中国乃至全球的贫困样本，是党中央最牵挂的地方。各级党委和政府坚定信念以创新砥砺初心，党员干部不负韶华以实干笃定前行，奋力加快推进西海固地区减贫进程，2019年宁夏列入第一批全国扶贫经验交流示范基地，成为国际减贫中国方案的宁夏样本。闽宁对口扶贫协作成为典范，习近平总书记2016年到闽宁镇考察时指出：“闽宁合作探索出了一条康庄大道，这个宝贵经验可以向全国推广，做一个示范，实现共同富裕。”2018年，中共中央、国务院将推广“闽宁示范村”模式纳入打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见；2019年，闽宁镇被列为全国“两县一镇三村”脱贫攻坚典型；2020年，闽宁对口扶贫协作援宁群体被中宣部授予“时代楷模”称号。易地扶贫搬迁成为全国经验，自20世纪80年代起先后实施6次大规模政策性移民，累计搬迁123万人，占全区总人口的17.8%。2020年10月，全国易地扶贫搬迁后续扶持工作现场会在宁夏召开，搬得出、稳得住、能致富经验在全国推广。金融扶贫向全国示范，构建起多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的农村金融服务体系，贫困群众贷款不再难、不再贵。2017年，中国人民银行批准宁夏创建以省为单位的全国金融扶贫示范区。“互联网+城乡供水”向全国示范，曾水贵如油的西海固地区群众从千百年来喝不上干净水，迈入全面喝上安全水的历史新纪元，2020年6月，宁夏被确定为全国“互联网+城乡供水”示范区，固原市被列为全国智慧水利先行先试典型。“互联网+教育”向全国示范。2018年7月，宁夏被确定为全国“互联网+教育”示范区，推进实现城乡教育数字资源全覆盖和教育均衡化发展，有效阻断了贫困代际传递。“互联网+医疗健康”向全国示范，构建智慧医疗服务网络，2018年7月，宁夏被确定为全国唯一的“互联网+医疗健康”示范区，让优质医疗资源普惠广大群众。