2　理论基础

2.1　背景及必要性

2.1.1　水资源管理的背景

水资源具有循环可再生性、时空分布不均匀性、应用上的不可代替性、经济上的利害双重性等特点。而循环可再生性是水区别于其他资源的基本自然属性。水资源始终在降水—径流—蒸发的自然水文循环之中,这就要求人类对水资源的利用形成一个水源—供水—用水—排水—处理回用的系统循环。

有关资料显示,到2025年,全世界2/3的人口将受到用水短缺的影响,与世界其他国家相比,我国的水资源短缺问题更加突出,并将随着我国人口高峰期的到来,经济社会的快速发展,缺水形势将更加严峻,目前,我国人均水资源占有量已不足2200m3,均为世界平均水平的1/4,位列世界第121位,已属于联合国认定的“水资源紧缺”国家。我国水资源不仅总量偏少,而且时空分布极不均,与土地、矿产资源分布和生产力布局不相适应。如占全国国土面积1/3的长江以南地区拥有全国4/5的水资源量,而面积广大的北方地区却仅拥有不足全国1/5的水资源量,其中西北内陆地区水资源量不足全国的4.6%。由于受季风气候的影响,我国降水的年际和年内变化比较大,造成一些地区旱灾频繁发生,水资源供需矛盾日益突出等问题。全国范围内比较普遍的水污染更加加剧了水资源的短缺形势。1991年以来,全国平均每年因旱受灾耕地面积4.12亿亩,占全国总耕地面积的1/5,粮食减产280多亿kg,全国660座城市中有400多座城市缺水,日缺水量达1600万m3。大量事实证明,对水资源的无节制开发利用,导致江河断流、地下水超采、地面沉降;过度地围湖造地、侵占河道、湖洼,降低了河湖调蓄能力和行洪能力,加剧洪涝灾害;大量污水不经处理排放,超过河湖自净能力,水体污染,水生生物被破坏等,都是人类违背了水资源的自然属性和水资源利用的一般规律,导致水生态系统循环的破坏,最终又转变为水对人类的加剧侵害。

严重的水资源短缺和水环境恶化造成的水危机已成为制约中国可持续发展的瓶颈。从资源与环境管理方面来看,我国水危机出现的主要原因是不合理的水资源利用与环境管理模式。水危机表面上看是资源危机,实质则是治水制度的危机,是水管理制度长期滞后于水治理需求的累积结果。受水循环规律制约,大气降水以分水岭为界按各个流域从地势高的地方逐步向地势低的地方汇集成地表径流和地下径流,并最终以流域的主干河流出口将流域内接纳并汇集的水量注入海洋、湖泊等,以维持蒸发、降水、径流之间的水量动态循环平衡。周而复始的径流过程提示水资源管理者,应对水资源的开发、利用、保护必须关注水资源的流域管理。

2.1.2　水资源管理的必要性

流域管理(watershed management),又称流域治理、流域经营、集水区经营,其概念是:为了充分发挥水土资源及其他自然资源的生态效益、经济效益、社会效益,以流域为单元,在全面规划的基础上,合理安排农、林、牧、副各业用地,因地制宜地布设综合治理措施,对水土及其他自然资源进行保护、改良与合理利用。《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)第十二条规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督管理。国务院水行政主管部门在国家的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构),在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”。《水法》对流域管理机构的法定管理范围确定为:参与流域综合规划和区域综合规划的编制工作;审查并管理流域内水工程建设;参与拟定水功能区划,监测水功能区水质状况;审查流域内的排污设施;参与制定水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案;审批在边界河流上建设水资源开发、利用项目;制定年度水量分配方案和调度计划;参与取水许可管理;监督、检查、处理违法行为等。

《水法》确立的“水资源流域管理与区域管理相结合,监督管理与具体管理相分离”的管理体制,一方面是对水资源流域自然属性的认识与尊重,体现了资源立法中生态观念的提升;另一方面是对政府管制中出现的部门利益驱动、代理人代理权异化、公共权力恶性竞争、设租与寻租等“政府失灵”问题的克服与纠正,体现了行政权力制约与管理科学化、民主化的公共管理理念。

由此可见,要实现人与水的协调与和谐,必须根据水的自然属性,把水的利用作为一个完整的系统进行统一管理,协调好供、用、排各环节的关系,在不违背水的自然规律基础上,统一规划、合理布局,以水资源的良性循环再生,实现水资源的可持续利用。因此加强水资源管理势在必行,同时,还需加强流域统一管理,并建立和运用流域生态补偿手段,是破解中国流域生态环境不断恶化、推动流域生态环境保护与重建、实现流域内经济社会与生态环境可持续发展的有效途径。