2.3　水资源管理的内容及含义

2.3.1　水资源管理的内容

兴修水利,历来是治国安邦的大事。我国从历史上就比较重视水的管理,只是在水资源开发利用的初期,社会需水量较少时,水资源供需矛盾不突出,水资源管理内容比较简单。随着人口的增长、经济社会的发展,需水量增加,开发利用水资源的规模和程度越来越大,水资源供需矛盾日趋尖锐,水资源及其环境受到人类的干扰和破坏越来越剧烈,需要解决的水资源问题愈发众多和复杂,并随着社会发展和科技进步,人们对水资源问题的认识也在发展深化,水资源管理的领域涉及到自然、生态和经济、社会等许多方面,内容非常丰富。

在水资源开发利用初期,供需关系单一,管理内容较为简单。随着水资源工程的大量兴建和用水量的不断增长,水资源管理需要考虑的问题越来越多,已逐步形成为专门的技术和学科。其主要管理内容有:

(1)水资源的所有权、开发权和使用权。所有权取决于社会制度,开发权和使用权服从于所有权。在生产资料私有制社会中,土地所有者可以要求获得水权,水资源成为私人专用。在生产资料公有的社会主义国家中,水资源的所有权和开发权属于全民或集体,使用权则是由管理机构发给用户使用证。

(2)水资源的政策。为了管好用好水资源,对于如何确定水资源的开发规模、程序和时机,如何进行流域的全面规划和综合开发,如何实行水源保护和水体污染防治,如何计划用水、节约用水和征收水费等问题,都要根据国民经济的需要与可能,制定出相应的方针和政策。

根据国务院确定的水利部“三定方案”规定:“按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准,拟订水资源保护规划;组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制;监测江河湖库的水量、水质,审定水域纳污能力;提出限制排污总量的意见。”水质控制与保护管理是为了防治水污染,改善水源,保护水的利用价值,采取工程与非工程措施对水质及水环境进行的控制与保护的管理。

水文监测站点

水资源综合评价与规划既是水资源管理的基础工作,也是实施水资源各项管理的科学依据。对全国流域或行政区域内水资源按照客观、科学、系统、实用的要求,查明水资源状况,在此基础上,根据社会经济可持续发展的需要,针对流域或行政区域特点,治理开发现状及存在问题,提出治理开发的方针、任务和规划目标,选定治理开发的总体方案及主要工程布局与实施程序。

这是水行政主管部门的主要职责,也是水资源管理工作的重要内容。

(3)水量的分配和调度。在一个流域或一个供水系统内,有许多水利工程和用水单位,往往会发生供需矛盾和水利纠纷,因此要按照源流和干流、上游和下游兼顾和综合利用的原则,科学合理地制定水量分配计划和调度方案,作为正常水资源统一管理运用的依据。遇到水源不足的干旱年,还要采取应急的调度方案,限制一部分用水,按照用水保证的优先顺序,采取有效措施,保证水资源的供给。

(4)防洪问题。洪水灾害给生命财产造成巨大的损失,甚至会扰乱整个国民经济的部署。我国是个多暴雨洪水的国家,历史上洪水灾害频繁。洪水灾害给人民生命财产造成巨大损失,对整个社会稳定和国民经济发展构成重大威胁。因此研究防洪决策,制定防洪对策,防患于未然,并开展好雨洪水滞纳的利用,对于可能发生的大洪水事先做好防御准备,这也是水资源管理的重要组成部分。在防洪管理方面,除了维护水库和堤防的安全以外,还要防止行洪、分洪、滞洪、蓄洪的河滩、洼地、湖泊被侵占破坏,并实施相应的经济损失赔偿政策,试办防洪保险事业。

(5)水情预报系统。由于河流的多目标开发,水资源工程越来越多,相应的管理单位也不断增加,同时为了实施科学合理的水量调度管理工作,越来越显示出水情预报对搞好管理的重要性。水资源规划、调度、配置及水量、水质的管理等工作,都离不开准确、及时、系统的自然与社会的水情信息,因此,加强水文观测、水质监测、水情预报,以及水利工程建设与运营期间的水情监测预报,是水资源开发利用与保护管理的基础性工作,是水资源管理的重要内容。

(6)队伍建设。水资源管理组织和队伍建设是管理的基础和保证,协调调动管理组织和人员的积极性是保障实现水资源管理目标的动力,因此要加强水资源管理技术人才的培养和水资源管理的水行政执法队伍的建设。

2.3.2　水资源统一管理的含义

水资源统一管理的含义是指水资源权属统一管理和与权属管理有关的水资源开发、利用、节约、保护的行政统一管理。关于权属管理在《水法》第三条规定:水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。在第十二条规定实行流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制,国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作,同时还规定了流域管理机构与地方水行政部门的管理与监督职责。要使用开发保护这个资源就要进行资源的统一管理。所以说水资源统一管理是围绕着水资源的权属管理进行的。

这里所说的统一,是以流域为单元的包括自然系统的统一和社会系统的统一。自然系统的统一主要是:水资源管理的统一,地表水与地下水管理的统一,缺水区与丰水区(相对)管理的统一,人类活动与自然生态活动管理的统一,水质与水量管理的统一。社会系统的统一主要是:国家开发政策中跨部门的统一,水资源承载能力与经济社会发展需求的统一,不同区域(上下游、左右岸、城乡)相关利益的统一,水资源相关政策(开发、利用、节约、保护)决策原则的统一,除害、兴利的统一,取用水与排水管理的统一。

由上可以看出,要对水资源进行统一管理,必须要有统一管理的执行部门,这个部门通常是指江河湖泊的流域机构。流域机构是指水利部按照河流或湖泊的流域范围设置的水行政管理部门,其代表水利部在所辖流域内行使水行政管理权,为水利部派出机构。其特点是打破单纯的行政区划管理,以流域为单元的综合统一管理轨道,事实证明,只有按流域统一管理才可做到保护与合理配置相结合,使上下游的用水单位得到均衡的发展。目前,由我国水利部派出的流域管理机构是长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会和太湖流域管理局及其所属管理机构。