2.2　流域水资源统一管理的概念

水资源管理的概念,目前学术界尚无统一的规范解释。水资源管理是指水资源开发利用的组织、协调、监督和调度。运用行政、法律、经济、技术和教育等手段,组织各种社会力量开发水利和防治水害;协调社会经济发展与水资源开发利用之间的关系,处理各地区、各部门之间的用水矛盾;监督、限制不合理的开发水资源和危害水资源的行为;制定使水系统和水库工程的优化调度方案,科学分配水量。

汛期洪水泛滥

国内有专家提出:水资源管理(water resources management)是水行政主管部门运用法律、行政、经济、技术等手段对水资源的分配、开发、利用、调度和保护进行管理,以求可持续地满足社会经济发展和改善环境对水的需求的各种活动的总称。当然,对于水资源管理的定义和内容,国内还有专家学者认为:水资源管理是为可支持实现可持续发展战略目标,在水资源及水环境的开发、治理、保护、利用过程中,所进行的统筹规划、政策指导、组织实施、协调控制、监督检查等一系列规范性活动的总称。(摘自:冯尚友.水资源持续利用与管理导论.北京:科学出版社,2000)

水资源管理是把自然界存在的有限水资源通过开发、供水系统与社会、经济、环境的需水要求紧密联系起来的一个复杂的动态系统。社会经济发展,对水的依赖性增强,对水资源管理要求愈高,各个国家不同时期的水资源管理与其社会经济发展水平和水资源开发利用水平密切相关;同时,世界各国由于政治、社会、宗教、自然地理条件和文化素质水平、生产水平以及历史习惯等原因,其水资源管理的目标、内容和形式也不可能一致。但是,水资源管理目标的确定都与当地国民经济发展目标和生态环境控制目标相适应,不仅要考虑自然资源条件以及生态环境改善,而且还应充分考虑经济能承受。

随着社会人口的增多,经济的发展,水相对于人的需求供给不足,水具有了经济内涵,此时,人类面临的问题除了干旱洪涝灾害之外,还有水资源短缺。为了增加水资源供给,人类加大了水资源开发力度,在一定程度上缓解了水资源的供需矛盾,但同时也带来了新的问题:生态环境的恶化。目前,人类同时面临着干旱洪涝灾害、水资源短缺、生态环境恶化等多重危机,就必须通过水资源的统一管理来解决这些问题。

解决我国日益复杂的水资源问题,必须坚持节约资源、保护环境的基本国策,实行最严格的水资源管理制度,大力推进水资源管理从供水管理向需水管理转变,从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变,从粗放利用向高效利用转变,从事后治理向事前预防转变,对水资源进行合理开发、高效利用、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护和科学管理,以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。根据以上论述,我国水资源统一管理的方式总结如下:

(1)实行用水总量控制,促进水资源可持续利用。根据全国水资源综合规划等成果,明确未来一个时期全国、各流域、各省区、各市县用水总量控制指标,建立流域和区域取水许可总量控制指标,作为需水管理的重要依据,实施流域、区域用水总量控制。各行政区要严格年度计划用水管理,严格取水许可审批和水资源论证,强化取水计量监管,对超过取水总量控制指标的,不再审批新增取水。同时,要积极探索水权流转的实现形式,不断健全水权制度,充分利用市场机制,优化配置水资源。

(2)建设节水型社会,提高用水效率和效益。强化行业用水定额管理,用水效率低于最低要求的,依法核减取水量;用水产品和工艺不符合节水要求的,限制生产取用水。加大重点行业和关键环节的节水力度,在农业领域,继续抓好大中型灌区和井灌区节水改造,大力推广喷灌、滴灌和管灌等先进适用节水灌溉技术,发展现代旱作节水农业;在工业领域,优化调整区域产业布局,重点抓好钢铁、火电、纺织、化工等高耗水行业节水;在城市生活领域,加强供用水管理,提高公众节水意识,大力推广节水器具,减少跑冒滴漏。

(3)强化水功能区达标管理,有效保护水资源。根据不同水功能区的功能定位和水质现状,确定未来一个时期各流域、各省区不同功能区的达标率要求,强化水功能区达标监督管理。按照水功能区目标要求,科学核定水域纳污能力,依法提出限制排污的意见,加强省界和重要控制断面水质监测以及入河排污总量监控。强化饮用水水源地保护和监测,完善突发性供水安全应急预案,保障饮用水安全。严格地下水开发利用总量控制。

浇灌中的天然生态林

(4)推进河湖水系连通,增强水资源配置能力。从国家层面看,加快南水北调工程建设,构建中国“四横三纵、南北调配、东西互济”的水资源战略配置格局。从区域层面看,加快跨流域调水工程建设,提高区域水资源承载能力。从相邻河湖看,综合采取控源截污、清淤疏浚、生态治理、水系连通、科学调度等措施,恢复河湖生态系统及其功能,构建引得进、蓄得住、排得出、可调控的江河湖库水网体系。

(5)加强工程科学调度,提高水资源保障水平。针对我国高坝大库日益增多,调蓄功能不断增强的新情况,加强水库调度和梯级水库联合调度,兼顾上下游、左右岸、干支流,正确处理防洪、供水、航运、生态与发电的关系,正确处理社会效益、生态效益与经济效益的关系,保障水库中下游地区生活、生产、生态用水需求。科学确定蓄水时间,向洪水要资源,确保蓄水过程必需的下泄流量,统筹解决蓄水过程与下游用水矛盾。

(6)抓好水域岸线管理,促进水生态系统修复。制定流域开发和保护的控制性指标,合理确定主要江河、湖泊的生态用水标准,加强水利水电工程生态影响评估论证,保持河流的合理流量和湖泊、水库的合理水位。编制河湖岸线利用规划,划定水域岸线控制利用分区,落实河道分级管理责任。加强涉河建设项目管理,严禁围垦、挤占水域和河道。严厉打击非法采砂活动,严禁乱采滥挖。推进重点江河湖库综合整治,促进水生态系统修复。

(7)加强水资源统一管理,推进水管理体制改革。继续完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制,加强流域水资源统一规划、配置、调度和管理。加快城乡水务一体化进程,统筹城乡水资源开发、利用、节约、保护和水源地建设、供水节水、排水治污及中水回用等工作,促进水资源的可持续利用。

(8)务实行业管理基础,提高水资源管理水平。搞好水资源调查评价,及时掌握水资源变化及其开发利用状况。围绕全球气候变化、经济社会发展、水资源可持续利用和生态系统保护,开展水资源重大专题研究,加强实用技术研发和先进成果应用。加快水资源监控体系建设,建立与用水总量控制、用水效率提高、水功能区管理和水源地保护相适应的监控设施和管理平台,为实施最严格的水资源管理制度提供条件。

以上水资源的统一管理应当注重水资源及其环境的承载能力,遵循水资源系统的自然循环规律,提高水资源开发利用效率;并进一步优化配置水资源,在保障经济社会与水资源利用协调发展中,维护水资源系统在时间与空间上的动态连续性,使今天的开发利用不致损害后代的开发利用能力,保证基本生活用水的要求当作人类的基本生存权利;同时需要运用现代科学技术和管理理论,在提高开发利用水平的同时,强化对水资源经济的管理,尤其是发挥政府宏观管理与市场调节的职能作用。