第二章 政府监管理论基础

第一节 公共品和外部性

一、公共品

产品按其在市场表现可分为私人品（private goods）和公共品（public goods）。私人品是指那些具有竞争性和排他性，能够通过市场达到资源优化配置的产品；公共品［1］则是指那些具有非竞争性和非排他性，不能依靠市场力量实现有效配置的产品。

公共品的非竞争性是指对于任一给定的公共品的产出水平，增加额外一个人的消费，不会引起生产成本的任何增加，即消费者人数的增加所引起的边际成本趋于零。

公共品的非排他性是指不论一个人是否支付这种产品的价格，他都可以使用这种产品。也就是说，这种产品提供给全社会所有的人，任何人都可以从中得益。

但是，具有完全的非竞争性和非排他性的公共品是比较极端的情况，实际上不同公共品的非竞争性与非排他性是不同的。根据非竞争性与非排他性的程度，公共品又被进一步划分为纯公共品、准公共品和公共资源。产品在消费中既有竞争性又有排他性的是私人品。有竞争性但无排他性的是公共资源，指那些无排他性，在使用者不多的情况下也不存在竞争性，但使用者数量充分多时则具有竞争性的产品。同时具有非竞争性和非排他性，或由于技术原因排他成本很高，因而事实上无法排他的，是公共品。在一定程度上具有非竞争性，但可以排他的则是准公共品。

黎诣远所著的《西方经济学》一书中将环境归为公共品范围，是指在没有对环境污染进行规制且环境污染还没有显著影响到人类生存发展时，环境具有非排他性和非竞争性的特征。而闫杰（2008）认为，环境是公共资源。当人们对环境资源的消耗没有超过环境容量时，环境资源可以被看做是取之不尽、用之不竭的，如果超过环境容量，那环境资源与一般资源一样，也是稀缺的，这时，环境就是公共资源。

总的来说，正是由于环境具有公共品的特征（不同条件下，环境可能为纯公共产品、准公共产品或公共资源），而环境污染具有明显的负外部性，因此，必须采取有效的规制措施对环境污染进行规制，这就是环境规制的理论基础。

二、外部性

（一）外部性的内涵

外部性是政府环境规制的必要条件，也是环境规制的理论基础。外部性概念是由马歇尔在《经济学原理》中首先提出的（当时被称为“外部不经济”）［2］。Spulbe（1989）认为，外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一当事人所提供的物品束。萨缪尔森和诺德豪斯认为，外部性是指那些生产或消费，对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。通俗来说，外部性就是在经济活动中，某个经济主体对另一个经济主体在缺乏经济交易的情况下所产生的影响。那么，根据这种影响效果的结果来看，就可以分为外部经济（正外部经济效应、正外部性）和外部不经济（负外部经济效用、负外部性）。外部性的定义强调物品在两个当事人之间的转移，而且是在他们之间缺乏任何经济交易的情况下发生的。

外部性的提出为后来的经济学家分析环境污染问题提供了有力的理论基础。庇古（1932年）在《福利经济学》一书中指出外部性是由于边际私人成本与边际社会成本、边际私人收益与边际社会收益背离造成的。当存在外部性时，市场的价格不能反映生产的边际社会成本，即私人成本不能完全衡量经济效应，市场机制不能靠自身运动达到资源配置的帕累托最优状态。当存在外部经济时，边际私人成本比边际社会成本高。相反，当存在外部不经济时，边际社会成本比边际私人成本高。庇古提出，政府应以征税或补贴的方式来弥补两者的差异。科斯在《社会成本问题》（1960年）一文中，提出以交易成本为基础的外部性理论，并通过产权进行分析。科斯认为在交易成本为零的情况下，只要产权界定是清晰的，不通过政府干预，交易双方可以通过谈判的方式来解决外部性；在存在交易成本的情况下，只有当市场交易所带来的价值高于交易成本时，交易才有可能继续进行。但是，完全明确环境的产权是非常困难的。这也是政府对环境规制的必要性的体现。

闫杰（2008年）基于沈满洪、何灵巧（2002年）、贾丽虹（2003年）等的研究，从产生原因、领域、时空、方向等几个方面对外部性进行了分类。按照产生原因，外部性可以分为技术的外部性和货币的（金融）外部性两类。根据新帕尔格雷夫经济学大辞典的解释，技术的外部性成为某种消费活动或生产活动对消费者的消费集的间接影响。间接影响是指影响涉及的不是进行这一经济活动的厂商，而是别的厂商，其影响不通过价格系统起作用，这与Spulber（1989年）对外部性的定义是一致的技术的外部性也称为真正的外部性，而货币的外部性则被认为是假的外部性。

外部性按照产生领域可分为生产的外部性与消费的外部性，以往经济理论重视的是生产领域的外部性问题，而现在消费行为所产生的环境污染已经成为普遍关注的环境问题。例如，农药、化肥的生产和消费都会对环境造成污染，而石油、煤炭的消费对环境的污染更胜于生产环节的污染。

按照产生的时空，外部性可分为代内外部性和代际外部性。通常的外部性是一个空间概念，主要是从当期考虑资源是否合理配置，即主要是指代内的外部性问题。而代际外部性问题主要是要解决人类代际之间行为的相互影响，尤其是要消除前代对后代、当代对后代的不利影响。而目前代际外部性的问题日益突出，生态破坏、资源枯竭等问题，已经危及到后代的生存。

按照方向性，外部性可分为单项的外部性与交互的外部性。OECD编写的《环境管理中的经济手段》（2003年）一书中提出了这一分类。单项的外部性是指：“在一个共同的环境中，资源利用的短期外部环境成本或效益的流是‘单行道’方式，也就是说一方对另一方所带来的外部经济或外部不经济”。例如化工厂从上游排放废水导致下游渔场产量的减少，而下游的渔场既没有给上游的化工厂产生外部经济效果，也没有产生外部不经济效果。大量的外部性属于单项外部性。交互的外部性是指：“所有当事人都有权利接近某一资源并可以给彼此施加成本”。例如所有国家都对生态环境造成了损害，彼此之间都有外部不经济。当然，OECD所指的外部性是指环境污染的外部不经济性，从更大的范围来看，外部经济也存在单向和交互的情况。例如，相邻的养蜂场和果园，果园提升了蜂蜜的产量，而蜜蜂采花粉的过程也提高了果园的产量，这就是交互外部经济。外部性是一个内涵极其丰富、极有研究价值的重要概念，也是经济学研究最多、争议最多的问题之一。尽管各个经济学流派对外部性问题所持的观点不同，但总体来说可以把他们分成两大阵营：自由放任派认为，外部性是由于市场机制不够完善造成的，只要建立相应的法律和法规，市场机制本身能够克服外部性，实现资源的最优配置；国家干预派认为，外部性的存在使市场机制不可能实现资源的最优配置，必须借助政府干预。由于外部性的根源和表现形式的多样性，使得单一理论很难解释所有的外部性问题，单一方法也很难解决所有的外部性问题。

（二）外部性对资源配置的影响

在价格既定的情况下，当存在生产的负外部性时，生产者没有偿付生产行为过程中的全部成本，就会过多生产产品，使产量超过社会最优的产出水平。当存在生产的正外部性时，生产者没有获得全部的社会收益，产量就会低于社会的最优水平，使得潜在的生产能力没有充分发挥出来。因此，外部性的存在造成社会脱离最有效的生产状态，使市场经济机制不能很好地实现其优化资源配置的基本功能。接下来说明为什么外部效应会影响资源配置。假定某个人进行某项活动的私人收益为V_p，而该活动所产生的社会效益为V_s。由于存在外部收益，私人收益小于社会收益，V_p＜V_s。如果这个人进行该项活动的私人成本C_p大于私人收益而小于社会收益，即有V_p＜C_p＜V_s，尽管从社会的角度看该行动时有益的，这个人显然不会进行这项活动。因此，在存在外部收益的情况下，私人活动的水平常常低于社会所要求的最优水平。显而易见，在这种情况下，帕累托最优状态没有得到实现，还存在帕累托改进的余地。如果这个人进行这项活动，则他所损失部分为C_p-V_p，社会上其他人由此而得到的好处为V_s-V_p。由于（V_s-V_p）＞（C_p-V_p），如果从社会上其他人所得到的收益中拿出一部分来补偿行为者的损失，社会可以得到好处。

反之，当存在负外部性时，私人成本小于社会成本，即使从社会角度来说，该活动是不利的，但是私人仍然会采取行动。假设一个钢铁厂向附近的河里排放污染物，影响了河流下游渔民的捕捞，因为钢铁厂向河里排放的污染物越多，河里的鱼就越少。设钢铁厂生产的边际成本为MC，钢铁厂向河里排放污染物给渔民造成的边际外部成本为MEC，因此，钢铁厂的边际社会成本为MSC=MC+MEC，当钢铁的市场价格为p₁时，在不考虑企业所造成的外部性的情况下，其利润最大化的产出水平为q₁；但从企业造成的社会边际成本MSC来看，最优的产出水平应为q₂。从外部性对资源配置影响（见图2-1）可以看出，q₁＞q₂，显然企业生产了太多的产品。

（三）对外部性的处理方法

外部性的存在，使私人成本和私人收益与社会成本和社会收益相背离，生产者和消费者在决策时虽然可以做到个体最优，但不能达到社会最优。自从人们认识到外部性的存在，就在不断地寻找解决途径，解决外部性的基本思路是，让外部性内部化，即通过制度安排将经济主体经济活动所形成的社会收益或社会成本，转为私人收益或私人成本，使技术上的外部性变为金融上的外部性，在某种程度上强制实现原来并不存在的货币转让，黎诣远（2002年）提出解决外部性的三种方法。

1.征税和补贴

政府可以对负的外部性征收某些附加税，对正的外部性则给予一定补贴。附加税的征收会抑制厂商负的外部性的经济活动，而补贴则能增加产生正的外部性的经济活动。如图2-1所示，假设政府对这个钢铁厂每单位产品征收相当于MEC的税，那么税后得到的单位产品价格，实际上从p₁降到p₂，由此会促使它将产量降到q₂，这时的产量恰好是p₁=MSC的产量。

征税和补贴的效果是否理想，关键之一在政府是否能够得到足够的信息，以使得税收或补贴恰恰与相关的外部性正好抑制。

2.企业合并

当一个企业的生产活动影响到另外一个或几个企业的情况下，如果影响是外部正效应，则前一个企业会由于给其他企业增添的效益而自己无法收回，使自己的生产低于社会最优水平；反之，如果影响是外部负效应，前一个企业则会不顾自己给其他企业造成的额外负担，而使自己的生产超过社会最优水平。但是，如果把这几个企业合并为一个企业，则过去的外部效应就“内部化”了。合并后的大企业，为了自己的整体利益将使自己的生产保持在边际成本等于边际收益的水平上，而此时合并企业的成本与收益将等于社会的成本与收益，预示资源配置达到相对的帕累托最优状态。

仍以前面所举的钢铁厂与渔场为例，当钢铁厂独立行动的时候，它是根据自己的成本函数决策的，往往不会过多考虑污染物引起的外部性问题。如果将渔场和钢铁厂合并成一个既产鱼又产钢的企业，外部效应就没有了。在这一新的合并企业中，河流污染会增加既定产鱼量的成本，因此会影响到钢铁厂和渔场的联合成本，污染物的影响成了内部影响，所以合并企业中的钢铁厂在选择利润最大化的生产计划时，将会同时考虑污染对钢铁厂和渔场的影响，自然比独立行动时排放的污染物少。

3.产权界定与科斯定理

当企业使用某种资源必须支付成本时，这种成本会构成影响企业生产决策的一个重要因素。例如，企业雇用劳动力必须支付工资，并达到劳动的边际产品价值等于工资。但如果企业可以污染河流而无需付出任何代价，就没有必要将这种外部成本作为考虑因素。为什么企业必须支付工资而不必补偿污染河流的代价呢?答案在于产权的界定。经济学认为，对某种资源的产权意味着这样三种权力：占有权、收益权、处置权。以土地为例，拥有土地产权的人有权决定如何使用这块土地，享有这块土地带来的所有收入，还有权将目前拥有的产权转让给别人。企业要雇用劳动力必须付给相应的报酬，是因为企业员工所拥有的劳动产权是由法律界定清楚并加以保护的，而企业能够随意污染河流则是由于河流的产权模糊，以至于企业可以将它作为一个方便的排污场所。如果这是一条产权清楚的私人河流，情况就会不同，企业必须经过河流的所有者同意并支付足够的补偿，才能向河流排污，而这一项成本就必然进入企业决策者的考虑之中，不再是外在成本了。