第三节 自然垄断的政府规制

一、规制

（一）规制的内涵

规制（Regulation）也称为政府规制（Government Regulation），起源于与人们交换相关的正式或非正式规则（Ekelund，1998年）［5］，通常是政府应对市场失灵所采取的措施。根据斯蒂格利茨（1988年）的观点，市场失灵既有微观经济层面的原因，也有宏观经济层面的原因，因此，从广义上来说，政府的规制也包含微观和宏观两个层面。在市场经济体制下，国家对宏观经济的干预称为宏观调控，对微观经济的干预称为微观规制。但是，理论界一般不把宏观经济层面的问题归于市场失灵的范畴，Acolella（1998年）指出，经济学家使用市场失灵这一术语时，一般都是指帕累托最优条件没有得到满足的情况。因此，从狭义的角度看，规制仅指政府对微观经济主体的经济控制或干预。

（二）规制的分类

保罗·萨缪尔森（1999年）认为规制传统上分为两类：经济规制和社会规制

1.经济规制

经济规制指的是对价格、市场进入和退出条件、特殊行业的服务标准的控制。经济规制的目标：一是规制企业行为防止垄断或寡头滥用市场力量；二是纠正信息的不完整。

2.社会规制

马昕在《规制经济学》一书中认为，社会规制是指以纠正正在众多产业中同时存在的某类特定市场失灵问题为目的的规制。王益萍在《论西方社会规制》一文中指出，社会规制是指对于危机社会或个人健康、安全，不利于提高环境质量，危机人的“可生存性”的任何行业内的任何企业的行为，立法机关和行政机关依据设定的标准对市场主体更加强烈的一种干预。

（三）规制的内容

植草益教授［6］根据日本社会性规制的政策实践和社会性规制的具体目的，将社会性规制的内容归纳为下列四个方面。

（1）确保健康、卫生（由药物法、医疗法等产生的规制）。

（2）确保安全（由劳动安全环境卫生法、保护消费者法、公共交通法、建设标准法、消防法等产生的规制）。

（3）防止公害、保护环境（由公害对策基本法、大气污染法、自然环境保护法、国土利用计划等产生的规制）。

（4）确保教育、文化、福利的政策（提高教育质量、提高福利服务、文物保护）。

二、经济规制

（一）价格规制

1.价格规制的含义和目的

价格规制是指政府从有效配置资源出发，对于价格（或收费）水平和价格体系进行规制［6］。价格规制的目的是在一定程度上恢复价格的本性，使它能够确实反映资源的稀缺程度，使其能够真正成为一种激励因素，成为沟通经济活动参与者信息的有效方式并切实地反映市场关系。

2.价格规制的主体、对象和依据

价格规制的主体是政府；价格规制的对象是企业的价格行为；价格规制的依据是市场的活动因外部性、垄断、信息偏在等偏离帕累托标准。

3.价格规制内容

价格规制内容包括：价格水平规制和价格结构规制。

价格水平规制是指，在提供单一产品或服务的产业，每一单位产品或服务的价格。规制的产业价格水平是根据正常成本加合理报酬来计算的。边际成本和平均成本决定价格规制水平。

价格结构规制是指监督企业把许多共同成本合理地分摊到各种产品或服务之中，由不同类型客户承担，即价格结构与需求结构相适应。价格结构问题主要是针对同一产品或服务对不同的消费阶层和不同需求弹性制定不同的单价。

（二）进入退出规制

进入是指一个厂商进入新的业务领域并开始生产或提供某一特定市场上原有产品或服务的充分替代品的行动集合。退出则是一个厂商从原来的业务领域中撤出来，放弃生产或提供某一特定市场上的产品或服务的行动集合。

进入退出规制，包括三方面的内容：①在自然垄断产业中，政府只允许一家或少数的几家企业进入；②从防止过度竞争的立场出发，视整个产业的供求平衡情况来限制新企业的迸出；③存在不对称性的行业［如银行，证券，保险等金融业和部分交通运输业（不包括铁路）等多数企业构成的竞争性而非垄断性产业］，对企业的进出进行严格限制。

（三）激励性规制

1.含义

日本著名的规制经济学家植草益（1993年）认为，所谓激励性规制（incentive regulation），就是在保持原有规制结构的条件下，激励受规制企业提高内部效率，也就是给予受规制企业以竞争压力和提高生产或经营效率的正面诱因。激励性规制给予受规制企业一定的价格制定权，让其利用信息优势和利润最大化动机，主动提高内部效率、降低成本，并获取由此带来的利润增额。因此，激励性规制相对于传统规制而言，只需关注企业的产出绩效和外部效应，进而较少控制企业的具体行为，企业在生产经营中具有更大的自主权。

2.种类

（1）特许经营。对于自然垄断性行业，如果政府不是直接兴办国有企业来提供产品或服务，对于民营企业，政府需要进行价格和行业准入规制。但是政府的价格规制和准入规制中存在规制者与企业串谋的弊病，况且价格水平的合理控制并非易事，而且没有竞争者进入产业的威胁，垄断者的经营管理效率就难以提高。为了解决自然垄断性行业的低效率难题，人们提出了特许经营权投标理论，强调在政府规制中引进竞争机制，通过经营权拍卖的形式，让多家企业竞争在某产业或业务领域中的经营权。

（2）区域间比较竞争。区域间比较竞争理论是一种借助政府规制机制，促进不同地区的被规制企业间竞争的一种政府规制理论。

（3）直接竞争。在自然垄断行业中，不仅具有垄断性的业务，其中也存在非垄断性业务。因此在自然垄断行业中不仅可以进行间接竞争，而且也可以开展直接竞争。开展直接竞争，关键在于区分哪些是垄断性业务，哪些是非垄断性业务，并且要防止由于交叉补贴等新问题而带来负面的影响。

（4）价格上限规制。价格上限规制是指规制者与被规制企业之间签订价格改动合同，规定价格上限，企业作价原则上只能在这一上限之下自由变动。

（5）社会契约。社会契约制度理论也称成本调整合同理论，是指规制机构通过与受规制的企业签订合同的方式，就与产品价格和成本有关的一系列指标作出约定，并视企业执行约定的情况由规制机构采取相应的奖励和惩罚措施，从而鼓励企业降低成本，节约能源、保护环境和提高服务水平。

三、社会规制

（一）社会规制机构

社会性规制机构有两种比较典型的类型：一种是综合的社会性规制机构；另一种是独立的社会性规制机构。综合的社会性规制机构是集一般行政管理与社会性规制两方面职权于一身的政府职能部门。此类社会性规制机构在我国比较多见。例如劳动和社会保障部既有起草劳动和社会保障法律法规、制定行政规章和基本标准并组织实施的权力，又有对实施情况（劳动力的使用及安置、工作时间、休假制度、劳动工资、劳动安全、社会保险等）进行监督检查的权力。独立的社会性规制机构则是独立承担社会性规制的机构，其具有高度的独立性、专一性和专业性。尤其是集立法、司法、行政权于一身，因此，往往被称为是立法、司法、行政机构之外的“第四种权力”。

（二）社会规制手段

社会性规制的手段主要包括法律、行政、经济和社会监督手段等。

1.法律手段

法律手段是指规制机构依据有关法律法规对被规制者的行为进行限制，以达到保障劳动者、消费者安全、健康以及保护环境等目的。

2.行政手段

行政手段是指规制机构根据法律授予的行政权力，通过制定和实施各种行政命令、处罚、规定、许可认证等方式，对被规制者的特定行为和营业活动进行禁止和限制。行政手段具有权威性、强制性、立竿见影的特点，其具体的表现形式包括：资格制度、标准认证和检查制度、信息公开制度。

3.经济手段

运用经济手段来进行社会性规制的具体形式主要包括：税收、征收相关费用、补贴以及市场交易行为。经济手段主要针对的是外部性导致的环境污染问题，并在此问题的解决上发挥了一定的作用。主要手段有：税收与补贴、征收相关费用、市场交易行为。规制经济手段见表2-1。

4.社会监督手段

社会监督手段包括民众监督、媒体监督等。要切实发挥社会监督的重要作用，鼓励社会公众、大众媒体参与到政府的社会性规制中，对于那些对环境、劳动者和消费者造成侵害的行为给予密切关注并且及时反映给相关的规制机构，从而促使这些行为带来的不良后果得以及时消除或者达到防患于未然的效果。