上篇 预算篇
新发展理念下民族地区公共预算改革
第一章 本篇导论
一、研究背景与研究意义
（一）研究背景
本篇所研究的新发展理念所指导的民族地区公共预算改革有其深刻的国际背景和国内原因，其必要性和重要性是由国家治理体系和治理能力现代化的迫切性决定的，而国家治理体系和治理能力现代化的迫切性又是由国际国内环境错综复杂性共同推动的。
所谓国际环境，即当今世界正处于新旧世界秩序交替的过渡期，旧的世界秩序正在逐步瓦解，新的世界秩序还未完全形成，在经济、政治甚至军事方面都面临着巨大的不确定性，正如习近平总书记强调，“当今世界正在经历百年未有之大变局”(1)。我国需要在变局中保持泰然自若、独善其身甚至激流勇进的姿态，这就要求我国的国家治理水平在方方面面都要迈上一个新台阶。一个国家的预算能力是衡量国家的治理水平的重要指标，治理水平高的国家往往同时具备很强的预算能力，预算能力弱也必然会拖累国家治理水平。许多国家的实践都在证明，国家治理水平与公共预算的成熟程度成正比，甚至可以说，一个国家的治理水平取决于该国家公共预算的成熟程度，因此，公共预算改革对于国家治理水平的提升至关重要。
所谓国内环境，即我国正处于全面深化改革的攻坚期和深水区，全面建成小康社会也进入了收尾阶段。我国社会正在转型，这种转型是由传统向现代的转型，是国家治理体系和治理能力向现代化的转型。这种转型要求提高国家治理能力，建立和完善现代财政制度。
新发展理念指导下的地方公共预算研究是现代财政制度的重要内容之一，尤其是适用民族区域自治法的民族地区公共预算，与其他地区有显著差异。“发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西”(2)，从实现国家治理体系和治理能力现代化的目标来看，现有的公共预算的指导理念有很大的局限性，不足以为国家治理现代化的目标服务。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念集中体现了我国“十三五”时期乃至更长时期发展的思路、方向以及着力点(3)，这里需要将新发展理念贯穿到民族地区公共预算改革中去，用新发展理念来指导民族地区公共预算改革是全面深化改革总体部署中匹配国家治理现代化要求的财税体制改革目标的重要部分之一。
我国当前对公共预算理论研究的版图中，缺乏用新发展理念这种科学理念来指导民族地区公共预算改革的理论。众多学者主要是立足公共预算编制、执行监督和预算法立法等环节，对部门预算、复式预算、零基预算、政府采购制度等改革措施进行技术性探讨，而在回顾我国预算制度演进过程的基础上，对我国地方政府公共预算改革，尤其是民族地区公共预算改革整体进程的把握的理论并不多。本篇力图在此方面有所突破。
（二）研究意义
我国政府的公共预算制度改革经历很多年的努力并取得了很大的成就，同时仍然留有很多问题。当下民族地区公共预算改革有更多难以破解的难题，这些难题相比于其他领域的问题更加复杂。《中国史学散论》一书中指出：“一个民族不能忘记自己的历史。这是因为，历史不仅可以说明一个民族的过往历程、现实状况，而且还可以揭示他未来的方向。”本篇秉承同样的观点来研究民族地区公共预算改革的问题，坚信中华人民共和国成立以来的公共预算制度改革历史不仅可以很好地解释地方公共预算改革问题的来龙去脉，而且有助于更好地认清其现状与未来方向，这个方向就是用新发展理念指导民族地区公共预算改革。
关于公共预算的经济学理论的兴起引发人们对地方政府治理反思的同时，也提高了对地方政府的要求，要求地方政府职能做到由管理型政府向服务型政府的彻底转变，这就要求地方政府提高财政资源的使用效率，提高政府的治理水平。而实现这一目标的有效工具就是公共预算，本篇通过对我国预算制度的变迁以及美国的公共预算理论和实践借鉴，从纵向和横向两个角度来研究地方公共预算，并结合地方预算改革的具体问题提出自己的看法，即用新发展理念指导民族地区公共预算改革。
二、研究方法与研究内容
（一）研究方法
1. 历史分析方法
历史的发展不是跳跃的，而是在继承的前提下有所发展，地方公共预算现在的问题是其全部历史的产物。本篇采用历史分析方法，对中华人民共和国成立以来的公共预算发展进行梳理，在重视历史的延续性的同时，结合不同历史时期的理论发展和其实际应用效果、同一理论在不同国家的应用所产生的不同效果加以分析和借鉴，以纵向和横向不同的角度来分析公共预算改革的问题。通过对我国公共预算改革历史的回顾和其内在逻辑的梳理，试图搞清楚地方公共预算改革从哪里来，现在存在的主要问题，以及要到哪里去，从而解决民族地区公共预算的相关问题。
2. 定性和定量相结合的方法
本篇的定性分析主要体现在对研究问题的性质进行界定，对相关概念的范围进行限制，对理论基础进行演绎等方面；而定量分析主要体现在数据分析方面，包括对民族地区主要选取内蒙古自治区基本公共预算支出现状的数据梳理，在数据的对比分析和数据的统计软件分析中，采用泰尔指数、变异系数、基尼系数以及熵值法等定量分析方法把相关问题和现状量化。具体来说，首先，通过对2008—2017年的内蒙古自治区12个盟（市）的基础教育、基本医疗卫生、社会保障等方面指标体系的泰尔指数、变异系数和基尼系数处理结果来对比分析各盟（市）之间民生性基本公共服务的共享、协调问题；其次，用熵值法对内蒙古、新疆、西藏、广西、云南五个民族省（区）在2008—2017年的绿色发展指标体系的数据处理来对比分析五个地区的绿色发展问题。定性和定量相互结合，使得本篇研究具体理论的视野广阔，又具有坚实的现实依据，从而使得本篇的分析更具有可行性和科学性。
（二）研究内容
本篇根据政治经济学、公共选择理论、新制度经济学等经济学理论研究新发展理念指导下如何解决民族地区公共预算改革的窘境，以提高民族地区政府治理能力的问题。
导论阐述了本书的选题背景、研究意义和研究方法，之后，界定了相关的概念，并简要地介绍了国内外学术界关于公共预算问题的研究。
第一章对中华人民共和国成立以来地方公共预算改革的历史分三个阶段进行回顾，包括计划经济阶段、计划经济向市场经济过渡阶段和分税制改革阶段。
第二章借鉴美国州及以下地方政府公共预算注重收支平衡和事权划分清晰等特点来进行公共预算方法上的学习和制度借鉴。
第三章介绍了地方公共预算改革的理论基础，从政治经济学的政府治理理念出发分析政府治理和财政治理目前的治理机制，主张地方政府作决策时应该将公共选择理论和新发展理念结合起来，帮助民族地区发展，促进地区间协调发展、共享发展。并顺势提出了新发展理念指导下的地方公共预算的改革方向的观点，将新发展理念贯彻到民族地区公共预算收入和支出两方面的内容中，简要来说是建立一个促进地方创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的法治规范的民族地区公共预算收入、支出系统。
第四章进一步分析新发展理念指导下民族地区公共预算改革需要解决的问题，如我国目前民族地区公共预算改革的财政体制问题、预算体制问题、公共预算税收收入的来源问题、公共预算支出问题等问题，并进一步分析问题的成因和制定解决机制。
第五章以内蒙古自治区为例对问题进行具体的规范分析和实证分析，得出了内蒙古自治区12个盟（市）之间地方公共预算支出在具体的民生领域存在的协调、共享发展问题和环保等预算支出不足等问题。
第六章针对第四章和第五章的问题提出新发展理念指导民族地区公共预算改革的建议。
三、研究的创新与不足
（一）创新之处
第一，用新发展理念来指导民族地区公共预算改革，并且在分析地方公共预算的改革问题时进一步分析民族地区的差异性问题，提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展要求，同时也引入了一些指标和模型来测度新发展理念所倡导的目标，使得结果更加量化、可度量化，加强新发展理念指导下的民族地区公共预算改革成果的可观性。之后根据本篇的论述就其中发现的问题提出一些建议。
第二，对新发展理念所指导的民族地区公共预算收入系统的改革方向提出看法，即扩大民族地区政府税收收入，减少民族地区政府非税收收入（主要是减税降费），合理利用中央对民族地区的转移支付。而通过分析认为扩大民族地区政府税收收入是解决问题的关键。
第三，提出民族地区政府在公共预算决策时应该将公共选择理论和新发展理念有效地结合起来，破解发达区域发展困局，加快民族地区发展，来缩小辖区内区域差距，促进辖区内区域协调发展和共享发展的观点。
第四，就建立法治规范的民族地区公共预算收入系统提出独到的看法，即法治规范的民族地区公共预算收入系统必须做到收该收的收入、不该收的不收，并就其中的减税降费中的结构性减税等执行层面进行分析。
（二）不足之处
本篇的不足之处在于新发展理念的指导范围很广，由于统计数据和其他方面的限制，实证的分析无法更加深入和全面。另一个就是本篇研究的是民族地区公共预算改革，但在例证的时候主要以内蒙古自治区为代表。公共预算改革问题既有共性又有特性，之所以以内蒙古自治区代表的民族地区为例作研究，是因为民族地区地方政府治理能力提升对国家治理体系和治理能力现代化的目标来说极其重要。限于篇幅和精力，样本虽少，但足以说明问题。
四、概念界定及相关文献综述
（一）概念界定
1. 地方公共预算与民族地区公共预算
公共预算（又称一般公共预算）是由政府编制，经立法机关审批，反映政府在一个财政年度内的收入和支出状况的国家财政收支计划。其与政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算共同组成了财政“四本账”。在财政“四本账”中，公共预算这本账在不同的时期有不同的内容，从中华人民共和国成立到1997年，公共预算就是政府预算，1997年开始政府预算逐渐从“一本账”发展成现在的“四本账”。目前的公共预算从收入支出两方面来讲，收入主要是以税收为主体，支出则主要用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等。
全国公共预算由中央公共预算和地方公共预算组成，地方公共预算包括地方公共预算收入和地方公共预算支出两方面内容，地方一般公共预算收入包括税收收入、非税收收入和中央对地方的转移支付等；地方公共预算支出主要包括经济建设、科教文卫事业、行政管理、国防事业等其他支出。本篇界定的地方公共预算是指省（自治区、直辖市）级公共预算，必要的时候对省级以下的也略有涉及。
民族地区主要是指自治区级的民族自治地方，也包括视同民族地区的省级行政区域，如云南、贵州、青海；民族地区公共预算主要是指五个省级自治区公共预算，由于研究范围约束，本篇主要选取内蒙古自治区作为民族地区的典型案例进行研究。
2. 新发展理念下民族地区公共预算
新发展理念是指创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。创新发展注重解决发展动力问题，协调发展注重解决发展不平衡问题，绿色发展注重解决人与自然和谐共生问题，开放发展注重发展内外联动问题，共享发展注重解决社会公平正义问题(4)。
新发展理念下民族地区公共预算改革是将新发展理念贯穿到民族地区公共预算改革中去，简要来说就是建立一个法治规范的民族地区公共预算收入、支出系统，然后用公共预算绩效管理来促进地方落实五大发展理念。
（二）文献综述
1. 国外相关研究述评
研究公共预算具有经济学、政治学、管理学等多种视角。经济学视角的研究其研究目的主要是提高财政资源的优化配置，方法也多是借用各经济学学科的分析方法；政治学视角的研究更强调公共预算的政治性本质，其研究目的主要是提高国家的治理水平，方法基本上是将政治学的分析框架引入公共预算研究领域去分析公共预算领域内的各种问题；管理学视角的研究一般主要强调政府预算的控制、管理与计划等功能。
用不同的视角和范式去研究公共预算问题，产生的不同理论成果很难相互联系起来，因此接下来将按研究视角分写国外研究综述。
（1）基于经济学视角的研究
公共预算是实现经济平衡的工具，公共预算资源的分配对经济增长、稳定经济、促进就业等极其重要，因此经济学的学者对公共预算有很久远、很广泛的研究。学者们普遍认可的最早研究公共预算的是亚当·斯密（Adam Smith），他在其《国富论》中从基本的概念界定出发，通过层层推理详细论述了关于政府税收应该保有的原则以及政府应该将税收用于哪里的问题。之后，微积分的思想被引入经济学中，产生了边际效用论，很快这种边际分析方法被用到各种财政理论和政策分析中。许多数学工具在经济学方向的应用对经济学的发展有了很大的推动作用，经济学者借此用实证的方法研究政府公共预算相关的一些问题，如公共产品的供给、政府预算边界的问题、政府预算收支平衡的问题、公共预算支出在不同的项目间进行分配的问题等等。
诞生于20世纪60年代的公共选择学派是从经济学角度研究政府公共预算问题的又一崭新的理论。公共选择理论学者将经济学供求分析方法引入公共预算领域并创建了试图根据一些假设去寻找公共产品供求均衡点的中间投票人模型。这个模型的主要思想是：在简单多数的投票规则下，两端投票人偏好的作用会在投票过程中相互抵消，中间投票人的偏好将最终决定公共产品的供求均衡点。根据这一模型，作预算决策将不再复杂，预算决策者只要考虑中间投票人的偏好就可以使公共预算支出的效用最大化。于是决策中的问题就变成了如何寻找中间投票人。面对这一问题，学者对该模型进一步作出假设即中等收入者就是中间投票人。该模型方便决策者作决策的优点使其在20世纪60年代后期迅速被决策者广泛用于预测公共产品的需求和决定公共预算支出。
如果说中间投票人模型是决策者的工具，那么官僚预算模型恰恰是用官僚效用最大化这个原则在研究决策者和决策系统本身。1971年，尼斯坎南创造了关于公共产品供给官僚预算最大化模型，这一模型对政府机构膨胀、政府预算规模扩张等现象作出理论解释，其主要观点是在当成本和需求处于一定条件时，官僚可以利用跟政治家之间信息不对称的优势达到最大化本部门的总预算的目标，简而言之，就是官僚总是有意愿和能力来实现本部门预算最大化。
20世纪80年代，新制度经济学对新古典经济学的理性人、完全信息、市场出清等假设进行放宽，更贴近于现实的假设直接加强了其理论说服力，进而取得了很大的影响，因此，新制度经济学的交易成本理论、产权理论等理论和一些研究方法被迅速推广到公共预算领域。
产权理论将人类经济社会发展历史中的权力划分为产权和行政权，行政权主要在政府、企业内部运行中发挥作用，产权主要在市场中发挥作用，这两种权力在经济社会发展的过程交替发挥不同的作用。完全由行政权分配资源的方式会产生“寻租”的弊端，不免存在“政府失灵”的情况；完全放任市场配置资源的方式，也同样难免会产生“市场失灵”的情况。因此两种权力需要相互配合。如何配合呢？当政府公共预算以政府的行政权力进行资源配置时，需要把行政权限制在一定的范围内。行政权力过大时会对市场中的正常交易行为产生负面影响，因此政府公共预算的涵盖范围不能过大，更不能无限制的膨胀，需要保持合理的限度。这个限度的原则底线就是不能影响到正常的市场交易行为，对于这个问题，产权理论进一步给出了限制政府公共预算规模无限扩大的解决方法，即产权的明晰化，对产权进行清晰的界定。另一种极端情况就是市场运行到一定程度，产生的经济危机程度达到市场本身无法消解的时候，需要政府利用行政权来解决这个问题。笔者认为凯恩斯主义的精髓恰恰在于证明了产权并不是万能的，经济危机时，需要政府运用行政权配置资源来使市场重新运转起来，当然这是一种以技术性手段来消解经济危机的手段，只能延缓经济危机，并不能消灭经济危机。
随着新制度经济学的兴起，在20世纪80年代另一个被深刻引入公共预算领域的理论是交易成本理论。科斯最初用交易成本主要来论述企业的本质，但是该理论因为其与生俱来的某些暗合了预算理论发展需求的特征而逐渐地被运用到政府公共预算研究中。一个核心特征就是：交易成本理论带着新制度经济学的鲜明特点，即侧重于研究制度、强调历史。也正是因为政府恰恰是制度的制定者，该理论在研究政府公共预算之类的以制度为基础的研究领域非常得心应手。又由于在公共预算的过程中也同样充斥着机会主义行为、不确定性和信息不对称等现象，公共预算编制和公共预算分配也可以被视为一种交易，这就使得交易成本理论在研究政府公共预算领域可以渗透到更深入的问题，例如公共预算制定、执行中的一些制度安排等。继而，交易成本理论中的很多其他概念和方法也被直接引入公共预算研究中。
交易成本理论之后，公共预算过程中的信息不对称现象又有了进一步的理论解释和分析。美国学者史密斯在1998年提出预算部门和公民之间是一种多层的委托代理关系，政府公共预算在组织结构上体现为一系列的委托代理关系，政府公共预算实际是公民、政府和政府机构之间就政府活动的范围和方向所形成的一种委托代理关系(5)。这是新制度经济学的又一理论——委托代理理论在公共预算领域的应用。
（2）基于政治经济学视角的研究
正如马克思所说：“事情是这样的：以一定的方式进行生产活动的一定的个人，发生一定的社会关系和政治关系”(6)，政治经济学视角下的公共预算理论正是暗合了这一思想。公共资源是稀缺的，公共预算编制时必须考虑参与分配公共资源的不同利益相关者的需求，公共预算执行所产生的分配情况是不同的参与者讨价还价的结果，实际上反映了政府政策的优先性，这当然反映了公共预算的政治性。国外关于这方面的理论研究最早的是渐进预算理论。
渐进预算理论是在20世纪60年代提出的，是威尔达夫斯基创造性地将政治学的分析框架引入公共预算研究领域的产物，其提出不久就成了当时主流的公共预算理论。
渐进预算理论认为公共预算是“通过政治程序分配财源的尝试”(7)。并且强调公共预算是在其历史的基础上发展而来的，其发展是环环相扣的、是渐进的，这种渐进表现为：某一年的预算支出是以上一年预算为基础的，两者之间的区别仅仅是边际上的加加减减。强调公共预算的渐进性的同时，威尔达夫斯基提出“预算就是政治，它所研究的基本问题是谁获利，谁受损，谁受益，谁支付；而且在现实中生活是一个渐进的冲突解决模式，其结果会反映出谁的偏好将占优先”(8)。由此，威尔达夫斯基陈述了对公共预算理论兼具渐进性和政治性的政治学角度的认识。当然，渐进预算理论并不是一个纯粹的描述性理论，它还带有不太明显的规范层面的色彩，仅仅是渐进预算的三点理论假设使得预算过程看起来应该是渐进的。
不同于渐进预算理论和尼斯坎南的官僚预算最大化模型将研究重点聚焦于预算决策，鲁宾教授建立的政策过程模型将研究范围向预算内部的预算过程和预算外部的预算环境的内外两方面扩展。鲁宾教授的模型是建立在对官僚预算最大化模型的批判和扬弃之上的，他放宽了官僚预算模型的假设条件，认为在实践中官僚并不是在任何事情上都只追求预算最大化的理性人，官僚的追求具有复杂性和多样性，这是一种假设条件上由完全理性到有限理性的发展。经过对前人模型的不足之处的反思和借鉴，鲁宾创建的这个预算模型的特点就是重视对政策过程的分析，并把公共预算作为一种主体实践研究其在内因、外因的影响下是如何发展和变化的。具体来说，它将公共预算依序切分成为收入、过程、支出、平衡以及执行的决策流程，每个阶段都要考虑单个预算行动者的策略、预算过程和预算环境这些因素对预算结果的影响以及相互之间的影响(9)，这实际形成了一种宏观角度和微观角度结合的以政策为核心的研究模型。但是，就该模型的有效性来讲还需要将其放入更多的实践中进行验证。
政策制定论强调的是政府做什么样的公共预算反映出来的是什么样的政策方向。该理论认为公共预算中的政治特征集中体现在“政策争议”，其中包括关于预算角色的争议、支出水平、税收政策以及在经济萧条时期能否借债等，这些需要在预算决策过程中解决的主要政策问题(10)。政府对经济进行干预或放任的政策都在公共预算中能够得到很好的反映。同样地，公共预算资金在不同公共预算项目之间的分配过程中，形成央地政府之间的特定的财政关系。因此，在公共预算过程中对支出款项的轻重缓急的权衡变得极其重要，有限的公共预算资金必须再根据不同的公共预算项目的轻重缓急状况以进行恰当的分配。
还有一种理论是利益集团决定论，这种论调主要来源于西方新马克思主义。该观点认为资本主义国家的政府是由各大利益集团控制的，利益集团会主导政府的决定，公共预算过程同样如此。作出公共预算决定的过程是一个肩负不同团体切身利益的利益集团互相争夺利益的过程。财政资源的稀缺性决定了利益争夺的结果总是赢家和输家并存，很少会存在皆大欢喜的结果，而富人和较大的利益团体则会总是占据优势、抢占先机，进而操弄政府公共预算过程和结果。
（3）基于民族与区域双重差异视角的研究
民族地区与其他地区存在经济发展差异的客观基础。区域划分就是因为区域差异的存在。根据不同的划分标准，我国的区域划分类别并不相同。根据众所周知的行政区域划分法，全国划分为31个省、自治区和直辖市，是中央下辖的省级行政单元；根据经济技术水平的相似性和地理位置条件，将全国划分为东部、中部、西部和东北地区四大板块，民族地区绝大部分位于我国西部地区；根据少数民族的地理分布和聚居特点的相似性，我国划分为民族自治区域（地方）与非民族自治区域，此种划分方法还有政治内涵，即民族区域自治制度是我国基本政治制度。由于不同区域资源禀赋差异的客观存在及历史长期不断地累积，加上集聚经济效应与转移成本约束，区域经济发展方式与程度已存在很大差异。胡佛在《区域经济学导论》中总结：引起经济发展差异显著的三个因素是“生产要素的不完全流动性、经济活动的不完全可分性、产品与服务的不完全流动性”，区域经济发展的这“三个基石”在民族地区均具有明显体现。
另一显著差异是民族地区少数民族文化与其他地区以汉族为主的文化具有显著差异。民族文化差异决定民族偏好差异，进而决定民族地区民众对公共产品需求存在差异，且行为伦理同样存在差异；民族地区政府行为趋向是履行上级政府任务目标与服务辖区民众目标的博弈均衡。多元民族文化偏好使地方公共产品需求差异显著。属于“硬件”基础设施方面的公共产品，在民族地区与其他地区基本没有差异。然而，属于“软件”的公共服务，其对象是民族地区广大群众，绝大多数是少数民族，一般都会伴有民族文化的烙印，所以民族地区公共服务供给并不能简单复制其他地区的供给模式，要多一个民族文化的维度，其中语言文字、习俗宗教、价值观影响较为深远。
因此，在民族地区公共预算改革除了在全国统一框架下的地方公共预算基础上，还要考虑民族差异区域差异。这是一个用来解释“项目之间的拨款优先性”这种规范性预算问题的理论，其以实用性为第一导向，具备了统一性、连续性、准确性、规范性等多种特点。
2. 国内相关研究述评
国内学者对公共预算的研究也取得了丰硕的成果。国际上新公共管理理论思潮的兴起，极大地促进了公共预算研究范式的发展。近年来，国内公共预算的关注点出现了从“权力关注”向“管理关注”、从“收入关注”向“支出关注”的转变。在国内，公共财政研究与改革也在近年出现了由“中央关注”向“地方关注”的转变(11)。总之，国内关于公共预算研究的理论林林总总，但总逃不开的一个问题就是政府应该怎样做和预算应该怎么搞，这个问题归根结底还是如何建立与国家治理能力和治理体系现代化相匹配的现代化预算制度。
有关预算制度现代化的研究，影响较大的学者有王绍光和马骏等。王绍光提出了“预算国家”的概念，进而从财政转型的角度解释国家建设，来分析预算改革的重要性。王绍光认为，从“税收国家”向“预算国家”的转变是中国政治体制改革的一条可供选择的思路(12)。
马骏是国内从政治学视角研究公共预算的重要代表，他认为改革开放实现了中国从“自产国家”逐渐成为“税收国家”的转变(13)，这就要求我国国家治理水平实现现代化，而其核心问题是如何建立一个对人民负责、让人民满意的政府。实现这一目标，需要解决权为谁所有、权为谁所用以及预算权力如何使用的问题，并提出了相关的建议。
邓研华等认为公共预算的本质属性是政治性，预算过程是政治力量围绕预算资源进行博弈的过程，这其中权力对公共预算资源分配的影响是至关重要的，预算是权力的体现，预算过程中作出的资源配置实际上反映了政治权力的分配、运用与控制(14)。
马蔡琛认为预算制度现代化是向绩效预算、公民参与、中期规划三个大方向发展。鉴于此，国家面临着缺少履行预算职能的负责机构、预算全面性和系统性缺失及其所带来的预算权力碎片化等现实问题，并提出了我国预算改革的方向是设置预算机构、集中预算权力、增强公民参与度等方面。
黄新华等把预算的重要性提升到国家“钱袋子”的高度，强调“作为分配利益的工具，预算在国家治理中发挥着重要作用”(15)。这一观点与政策制定论不谋而合，也凸显出了预算改革对国家治理能力的重要性。
此外，国内许多学者用新制度经济学的一些理论探讨了公共预算制度现代化的制度建设和制度发展问题，为构建适合中国国情的公共预算理论做了大量有益的工作。
在制度变迁理论方面，马蔡琛用历史分析方法研究中华人民共和国成立以后预算管理制度的产生和发展，根据制度的稳定与否把我国的预算管理制度划分为产生、长期相对稳定、“供给主导型”、“中间扩散型”与“供给主导型”并存四个阶段。并且认为未来中国预算管理制度将存在“中间扩散型”与“供给主导型”长期并存的局面，之后将逐步向需求诱致型制度转化(16)。
在交易理论方面，马蔡琛把这一理论用于分析公共预算过程，交易过程是双方付出和回报的过程，公共预算的过程亦是如此。进一步，就预算制度的投入和产出来讲，根据经济假说的分析范式，预算制度作为政府与公民之间契约关系的表现形式，良好的预算管理流程也可能产生非效率的结果，其治理模式的选择应体现共同治理的发展方向(17)。此外，孙光国等侧重于用这一理论研究预算控制问题，他们认为加强对政府监督体系的建设，可以降低腐败、信息不透明以及“官本位”等现象带来的政府预算运行中不必要的交易成本。
在契约经济学方面，程瑜认为研究政府预算必须注意其预算资源的稀缺性，这就要求政府优化预算资源配置、提高预算资源使用效率。政府预算的本质是政府以税收形式收取财政资金，预算资源的配置要对公民负责，符合其对公共产品和公共服务的契约。所谓预算制度的理论创新就是政府从其内部和外部入手，为所有预算制度参与者确立的基本规则(18)，并极其重视激励等因素在其中发挥的作用。
关于人大预算监督制度建设的研究有很多，马骏（2010）通过比较不同国家的经验，并结合我国公共预算实践，归纳出官僚问责、横向问责及社会问责三种制度化形式。林慕华等（2012）按照地方人大预算监督程序的不同阶段划分，以问卷调查的结果为依据从预算问责的不同角度总结了地方人大预算监督制度面临的挑战(19)。魏陆（2012）根据英美发达国家经验，选出预算权力保障、公众监督、制度保障等指标对我国人大预算监督制度进行了量化评判(20)。
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