第二节 国内外研究现状

一 大气污染防治政策研究

（一）大气污染的内涵与特征

第一，大气污染内涵研究。大气污染是指自然界变化或人类在生活生产过程中产生的对人类生存环境产生污染的物质进入大气，如粉尘、硫化物、氮氧化物、挥发性有机化合物等，且这些污染物自身或由其转化成的二次污染物达到有害程度。[7]这种使空气质量变差，有可能对动植物、物品、生产产生危害的物质都是大气污染物，目前已知的大气污染物有100多种。值得注意的是并不是所有的大气污染物都会造成大气污染，只有在一定范围内达到某种污染浓度，从而对人类产生不利影响的，才能称为大气污染。大气污染物的来源有自然因素和人为因素两种，而污染物、污染源、气象条件、地表特征等都会影响到大气污染的范围和强度。根据大气污染物综合排放标准（GB16297—1996），大气污染是指生产生活以及自然活动（火山活动）过程中的各类化学气体以及物理微颗粒等物体，它们会对生态环境、人类身心健康造成不良影响。国家治理意义上的大气污染则是指通过国家命令颁布的法律或政策文件对特定大气污染物采取监控，监控数值在一定时间内超过某种规定浓度从而可能造成危害的现象。因此，可能存在一些实质上的大气污染物因为人们认识的不足而并未被纳入政策意义上的大气污染来源，也有因为国家和地区之间政策标准的不同，某一个地区的大气污染物在另一个地区并不被认为是大气污染物。如美国在1997年将细颗粒物PM2.5纳入大气污染物的检测范围，并制定了排放标准，但由PM2.5引起的“雾霾”现象在中国引起重视之后，在2012年才制定了新的环境空气质量标准（GB3095—2012），并循序实施，到2016年才在全国范围内全面施用。

第二，大气污染演变特征研究。大气污染物并非一成不变，中国的大气污染在不同时期也有不同的表现形式及外在特征。陈建鹏、李佐军（2014）对中国大气污染治理情况进行了总结，发现二氧化硫、烟尘、二氧化氮等常规大气污染物得到了有效控制，空气质量检测总体稳定，但是按照2012年新的空气质量标准，2/3的城市不达标。这一发现也得到了中国工程院、环境保护部（2011）的印证，认为中国快速工业化和城镇化的发展带来大气污染问题的改变，大气污染范围不断扩大，可吸入颗粒物成为影响大气质量的首要污染物，经历了烟煤型、机动车尾气型大气污染，现在已经进入新型复合型大气污染阶段，呈现出了“多污染物共存、多污染源叠加、多尺度关联、多过程耦合、多介质影响”等特征。王冰、贺璇（2014）根据污染源、污染物、污染方式、污染尺度、污染频率和污染区域等维度的差异，梳理了中华人民共和国成立后到现在大气污染物的基本演变规律，指出我国的大气污染呈现出污染物复杂化、污染方式轻型化、污染范围扩大化以及污染时间持续化等特征（见表1—1）。由此可见，中国的大气污染已经突破了单一来源形式，复合型、区域性大气污染是当下面临的主要大气污染问题（李雪松、孙博文，2014）。

（二）大气污染防治政策发展历程

第一，中国大气污染防治政策的发展脉络。在世界范围内，曾有多个国家遇到过城市大气污染治理的难题。国外相继开展了大规模的科学研究和城市大气污染整治行动，大气污染问题也较早地进入了政策议题。[8]在欧美发达国家，针对大气污染问题已形成了比较完善的政策治理体系，既包括对破坏大气环境行为的规制，也包括对大气保护行为的激励，甚至还包括技术治理、产业发展、区域协同创新等微观政策内容。[9]例如：美国在20世纪70年代就制定了《空气洁净法》（Clean Air Act），之后多次针对空气污染形式进行了修改，成为改善大气环境的重要制度保障。[10][11]英国深受大气污染的危害，制定了更为系统化的大气污染防治政策体系，根据大气污染物的不同来源，英国在有关道路交通、工业经济、公共卫生、低碳发展、放射性物质等方面的法令中都加入了大气污染防治的法令。[12][13]

中国大气污染防治政策经历了不同阶段的变迁，也逐渐形成了一个系统化的治理政策体系。中国在1956年就出台了涉及大气污染治理的政策，即《关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定》，但它是以社会主义制度下对工人权益的维护作为出发点而制定，其核心内容在于改善工人的室内工作环境，大气污染问题尚未进入正式的政策议程，具体的治理政策较为匮乏，处于政策设计的认知阶段。[14]20世纪70年代到2000年左右，中国的城市大气环境保护正式起步，开始法律化和标准化的政策制定。[15]在此期间，逐渐形成了《工业“三废”排放试行标准》《中华人民共和国环境保护法（试行）》《环境空气质量标准》《工业窑炉烟尘排放标准》《火电厂大气污染物排放标准》《水泥厂大气污染物排放标准》以及《大气污染物综合排放标准》等政策。[16]大气污染治理的专门法律《大气污染防治法》最早于1987年制定，对大气污染防治的基本制度以及各种污染源管制作出了具体规定，该法曾于1995年和2000年进行了两次修改。[17]2014年2月22日，十二届全国人大常委会第十二次会议审议了《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》，这是大气污染防治法制定27年来的第三次修订。21世纪以来，大气污染问题日益严峻，大气污染治理又经历了一个深化认知和政策提升的过程。从国家“十五”规划开始，大气污染防治的具体要求被纳入国家发展的约束性指标，并与考核、晋升等管理体制相关联。[18]此后，中央和地方又相继出台了防治大气污染的专门性政策，如《大气污染防治行动计划》《关于推进大气污染联防联控工作，改善区域空气质量的指导意见》《重点区域大气污染防治的“十二五”规划》等。地方政府也相继出台了本地区的大气污染防治政策。在大气污染治理的实践中，最早于1996年制定了《环境空气质量标准》，对大气污染物及其浓度限值进行了规定。[19]2012年对此标准进行了修订，重新规定了污染限制，并添加了对PM2.5等新型污染物的监测。中国各级政府更是利用《大气污染防治目标责任书》等政策技术手段来保障大气污染政策执行的有效性。[20]

第二，大气污染政策工具演变。从简单的中央指导性政策到具体的地方性实施政策，从针对单个污染物的防治政策到全面的综合污染防治政策，大气污染防治政策体系是一个不断完备的过程。按照治理策略和政策工具运用的不同，可以梳理出大气污染防治政策及其政策工具选择的发展脉络。在自上而下的治理环境中，国家对决策权力和资源高度垄断，缺乏社会内部的自我组织与自我管理，因而政府通过强制和命令对社会进行动员成为组织经济社会生活的基本方式。环境治理的早期主要采用行政政策和立法政策等强制手段，通过其确定性和可操作性，推动治污效果的有效达成，这也符合环境资源的不可逆特性下的公共治理需求（刘源远，2008）。然而，郑思齐（2013）认为传统环境政策也有许多弊端，如灵活性不足、激励性不够等，这为新治理工具的使用提供了契机。新环境治理建立在自愿和平等的基础之上，治理权力更加分散，呈现出一种自下而上的治理形态（秦颖，2007）。按照动员对象和约束方式的不同，可以将新环境政策分为两类：第一类是以市场原则为基础的政策；第二类是以自愿为基础的政策，即“环境自觉行动”（Voluntary Environment Initiatives）。相比于传统的环境政策，环境治理的政策形态更加丰富多样，逐渐形成了包括行政、法律、技术、信息、教育等不同类型的政策工具包，产生了第三方治理、污染税费、市场准入、行业自律以及自主治理等具体化的政策选择（张全，2011）。在发挥政策导向作用的同时，通过将环保观念内化为行为者偏好结构，使其具有长效作用（王蔚，2011）。但是，这种以市场、信息和自愿为主要方式的政策工具依然受制于传统的管制型政策工具（王惠娜，2012）。这是因为环境作为一种具有最大公共性、难以分割性、难以衡量性的公共资源，在其受到破坏并引发公共治理的初期，政府的作用将远远超过市场和社团自治（Underdal, 2010）。在国外发达国家，环境治理也极为依赖政府权威和强制性手段（OECD, 2003）。中国的大气污染防治政策经过了行政控制、法律管控、综合防治、合作共治等发展阶段，政策工具逐渐多元化（冯贵霞，2014）。但根据实证研究，因为传统的行政强制手段具有确定性和可操作性，命令和控制政策的作用效果要大于经济激励和公众参与政策（郭庆，2014）。然而，环境规制也并非越严越好，而应在合理的强度区间，如果排污税费等规制强度过高，反而会损害到实体经济的发展，带来新的问题（王书斌，2015）。

（三）大气污染防治政策的研究主题与启示

第一，对政策文本的研究。对政策文本的研究主要有计量分析和比较分析两种路径。张永安（2015）对1988—2014年中国各部委发布的大气污染治理相关政策进行了计量梳理，分析了发布数量、政策类型及政策发布机构等方面的特征，发现“十一五”之后的政策数量快速增长，但主要集中在目标物来源解析和污染物测定上，经济激励政策不足，“通盘顶层规划”尚未形成，政策发布的协同不足。吕阳（2013）总结了欧盟国家治理“点源”大气污染的政策工具，并梳理了中国控制“点源”污染的政策体系，主要包括国家发展规划、法律法规、工业减排政策、科研与技术创新政策、财政税收政策等，但在针对性、创新性上仍有不足，有待进一步完善。程婷（2014）不但通过文本挖掘梳理了我国1982—2009年的政策文本，并基于政策的过程—组织—内容三维框架，分析了中国环保政策的价值特征及其演变，环保政策的价值追求从命令控制向经济激励转变，更加具有前瞻性，更加注重科技和福利。

除了计量分析，学者们也结合案例剖析、法律条文对比等方式深入挖掘政策文本背后的丰富含义。丁峰（2011）对比了1993年版和2008年版的《环境影响评价技术导则——大气环境》，分析了其中的修改更新内容及其应用意义。王宗爽（2010）、陈魁（2011）、何书申（2014）等分别对比研究了中国与国外的环境空气质量标准，分析了区别和不足，并提出修改建议。董洁（2015）结合新的环境空气质量标准，认为最新版的空气质量标准只实现了低水平的与WHO接轨，环境保护分区制度应以公众健康为首。胡苑（2010）从法学角度分析了《大气污染防治法》的修订，认为政府规制污染企业的单一化威权体制不符合现代社会公众参与和自我管理的要求，法律责任中重行政责任、轻民事责任也影响了法律效用。吕阳（2013）分析了欧盟控制“点源”污染的多样化政策工具，认为中国的大气污染防治政策体系应当予以借鉴。政策的执行和制度的运行能够通过政策文本加以体现。因此，发掘政策文本背后的丰富内涵是有意义的，值得深入研究（林尚立，2006）。

第二，对政策主体的研究。除了政策文本外，主体组织也是政策研究的重要议题，其中，政策主体的构成、作用发挥、网络互动是研究的重点。政策主体在政策过程中的权力和影响力不是一成不变的，核心决策权威的级别大小、利益群体影响政策的能力、社会力量进入政策议程的渠道等都会对其产生影响（赵德余，2012）。大气污染防治政策涉及众多利益主体，他们为了不同的目的而联合或对抗，呈现出复杂多变的关系状况，概括起来，学者们认为政策的制定和执行主体包括了各级政府机构及其官员、环保组织、企业、公民、传媒等。政策网络研究者们较为全面地注意到了不同的政策主体，并将之划分为不同的多元互动网络。冯贵霞（2014）认为广义的中央政府机构是大气污染防治政策的权力中心，构成起主导作用的政策社群网络；排污企业作为生产者网络和地方政府作为府际网络是政策执行的关键主体；环保专家、学者、技术联盟构成的专业网络和公众、环保组织、媒体、国际组织组成的议题网络是政策进程的推动力量。尽管大气污染防治政策过程的参与主体众多，但其影响政策进程的能力和方式大不相同，主要体现在政治资本的差异、行动能力、观念、组织程度等因素（李瑞昌，2005）。

基于大气污染防治政策的多主体构成，不同的主体间关系及其互动都会对政策结果产生影响。学术界对大气污染防治政策主体间互动关系的研究主要集中在以下几个方面：其一，央地关系。即大气污染政策过程中中央政府和地方政府之间的互动关系。地方政府是环境治理的核心行动者，因为中央政府对地方政府的授权、监督、考核体系的错误与疏漏，导致地方政府和官员的晋升锦标赛，进而出现急功近利、短视、弄虚作假等政策变异行为（冉冉， 2015；崔晶，2014）。其二，地方政府与污染企业之间的互动关系。学者分析了地方政府在多重目标导向下与污染企业之间既冲突又相互依赖的关系。由于利益共存和复杂人际关系的渗透，地方政府与污染企业之间形成了某种合谋，这也表明了经济发展的政治化以及政策过程的经济化，法团主义倾向及其不良后果不容小觑（蓝庆新，2015；王鹏，2014）。其三，政府内部关系。学者们主要研究了环境治理过程中上下级之间、不同部门之间的不兼容困境。上下级之间责任传递，却又存有合谋，部门之间权限分割，合作张力阻碍了政策执行（赵新峰，2014；贺璇，2016；王喆，2014；谢宝剑，2014）。其四，公民社会参与政策过程。这一部分将在下一段详细说明。

第三，对政策过程参与的研究。政策过程参与可以被分为政策形成过程参与和政策执行过程参与。因为下文还要对政策执行进行详细的分析，所以此处着重说明政策的形成过程，但政策形成过程与执行过程也可能相互交叉。在对中国政策形成过程的诸多经验和案例研究中，王绍光（2006）总结了社会力量参与政策议程的模式，认为关门模式、动员模式有所下降，内参模式、外压模式增多，此外还有上书模式、借力模式等，能够让专家学者、社会公众、传媒等力量发挥各自影响力进入政策过程。但是总体而言，中国公众的政策参与水平是中等偏下，大多数时候属于“接受型的政策参与模式”（史卫民，2012）。除了普通公众，媒体也在环境治理中担任了重要的角色。聂静虹（2009）研究了大众媒体在公共政策制定中的功效，认为能够完善决策机制、提高决策水平、增强决策效能。新媒体是媒体发展的重要形式，能够对政治舆论产生深刻影响，拓展政策互动渠道，提供了新的对话机制，但是也不免存在一些极端化、不稳定、盲目等弊端（王琳媛，2013）。环保组织在政策过程中的分量也在逐渐加大，但是在实践中，仍然面临着合法身份、角色定位、资源供给、专业能力等方面的挑战，总体而言，其独立发挥的作用有限（石国亮，2015）。传统的半官方社会组织社会公信力和动员能力在新时代下遭遇挑战，这不能不引起相关部门的反思和重视。实际上，这不仅与政府管理制度和管理能力密切相关，也与公民素养、组织特性紧密相连。社会组织要想拥有足够的吸引力、凝聚力、创造力，必须有资源供给、信仰供给、组织机构等核心要素的完备，这种淘汰和探索的过程，也是公民社会走向自治的必经路径。

第四，对政策评价和影响的研究。在知网上搜索“环境政策评价”，发现有很多相似主题，剔除掉“政策的环境影响”“生态环境评估”，将关注点集中于对环境政策本身的评价，包括了政策评价标准、政策绩效评估和政策效果述评等方面的内容。张颖（2006）、安丽（2008）研究了排污权交易政策的评价标准，认为市场投机程度、监督的有效性、环保产品创新速度和政策弹性是关键内容。张晓（1999）从政策成效、政策成本、环境库兹涅茨曲线等方面分析了改革开放以后的环境政策，认为环境政策应该兼顾有效性和可行性，并在保持稳定的情况下分阶段调整。姜林（2006）综合了均衡理论模型和暴露—反应模型，对北京市能源环境税政策开展了综合评价，认为在征收能源税的同时进行税制改革，才能够更好地促进可持续发展。于娟（2008）、李洁（2013）分别运用了数据包络法、模糊综合评价法以及各种综合评价模型对中国的环境政策进行了评估。另外，一些学者还研究了政策影响，有经济影响、健康影响、社会影响等方面。陈仁杰（2013）分析了复合型大气污染对17个城市居民的健康效应，并认为空气质量健康指数（AQHI）优于现行的API或AQI，是一种有效的风险交流工具，能够更加准确预测和提示大气质量的健康影响。

二 政策执行研究

（一）政策执行的内涵

对于政策执行的概念，学者们有不同的认识。安德森（2009）认为政策执行（行政）是指“在一个议案成为一项法之后所发生的事情”，包括使“法”作用于目标群体并实现既定目标。Mazmanian和Sabatier（1983）给出了一个被广泛引用的定义，认为政策执行是贯彻政策决定，由政策决定界定所提出的问题，确立要实现的目标，并以多种方式建构执行的过程。这一过程通常都分为一系列的阶段：法令的通过、政策决定的输出、目标群体的依从、政策实际的影响、政策效果的感知、对政策法规的修正。这是一种传统的自上而下的线性政策过程的理解，此后也有学者把政策执行扩大到了旨在实现政策目标的公共部门和私人群体的行动。考虑到政策过程的复杂性，Peter Deleon（1999）直接将政策执行简单化为“政策期望与政策结果之间所发生的活动”，将政策执行的研究集中于“发生了什么”以及“影响执行发生的因素”。中国学术界从20世纪90年代开始关注公共政策执行问题，丁煌、徐湘林、陈振明、金太军等是其中的重要代表，丁煌最早于1991年在《中国行政管理》上发表《政策执行》，提出政府通过政策执行，完成既定目标的能力和效力，就是政策执行力。政策执行力通常是相对于政策有效执行的结果而言。与政策有效执行相对应的则是政策阻滞，指政策目标不能很好实现的情形，也称为“政策变通” “政策变异”。陈振明（2003）认为政策变通是政策执行过程中原则性与灵活性统一的表现，但只有“求神似、去形似”才是正确的变通，“只求形似、不求神似”和“不求神似、不求形似”都是对政策的歪曲。即当政策目标得到明确陈述时，基于民主理论、法规制定者的价值体系就具有较高的价值，在这种情况下，成功执行的正确标准就是忠诚于规定的目标。当一个政策没有明确的目标，对标准的选择就会变得困难，一些一般的社会规范和价值就会起作用（Matland, 2004）。

（二）国外政策执行研究

西方公共政策理论的早期发展受到了不同社会思想的影响，经历了多个历史演进阶段。20世纪40年代，受到行为科学的影响，公共政策研究开始走向理论化，有了比较系统和科学的研究范式（郭咸纲，2010）。重要标志就是德国社会学家、政治家马克斯·韦伯在对政策结构和决策机制进行分析时，提炼出了理性科层式的政策理论方式，构建起自上而下式的政策制定和执行体系（马克斯·韦伯，2010）。之后的政策执行研究范式仍然深受传统科层组织理论的影响，将政策作为官僚组织运作的构建，而不是将政策本身作为一个独立的研究对象。随着行为主义科学的进一步发展，哈罗德·拉斯韦尔和丹尼尔·勒纳在《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一书中，沿着政策的制定和执行过程角度，对政策研究方式和方法论进行了深入剖析，政策科学受到了众多学者的关注，拉开了西方现代公共政策理论研究的序幕（Lijphart A., 1971）。20世纪70年代，公共政策理论的研究边界和研究对象更加清晰，叶海卡·德洛尔主张应该对公共政策采用行为科学、管理科学等学科交叉的研究，使政策研究走向了科学化，政策研究的目标是促使政策转化为预期的效果（Bardach, 1977）。此后，西方公共政策理论逐渐深化和融合，主要表现在三个方面：一是更加注重政策分析的模型化，逐渐引入了博弈论、系统论以及数理统计等研究方法（Karl von Clausewitz, 2009）。二是政策分析与其他研究领域逐渐融合，特别是被引入到具体治理领域，例如环境、卫生、国防以及外交等，使公共政策理论更加多样化（Hill, 1997）。三是更加关注政策制定和执行过程中的微观细节，例如政策价值、政策公平以及政策效力等问题（Rawls, 2009; Wolff, 2012）。

在公共政策理论演变过程中，政策执行研究逐渐发展成为政策分析领域的核心内容和主流。Saetren（2005）在对政策分析领域的论文梳理中发现，“执行”受到了学者们的广泛关注，是政策研究中成果最为丰富的领域。重要的原因在于政策理论研究者们一开始就意识到任何政策想要实现目标，都必须在现实中有良好的执行机制。实际上，政策执行理论一开始并没有那么受宠，它也经历了萌芽、发展和多样化的阶段。Jeffrey L.Pressman 和 Aaron Wildavsky （1973）较早地关注到了政策执行问题，通过美国华盛顿中央政府的政策如何在地方治理中失败的案例，实证地解释了政策执行与政策失败之间的关系。在政策执行理论发展的早期阶段，学者们更多重视对单一案例进行剖析，这时的政策分析更的地是作为一种目标而存在，即找到改进政策执行效率的路径，从而更好地实现政策目标（Parsons, 1995）。这种以目标为导向的政策分析产生了一个困境，个案化的政策执行因素不具有普遍性，其改进政策执行效率的建议也不具有科学性，从而给政策执行研究带来了新的困境（Gog gin, 1986）。随着政策分析理论更多地作为一种工具来使用，即运用政策理论对具体政策进行分析，政策执行研究进入新的发展阶段，诸多的政策执行模型被大量引入，理论影响延伸到政治学和管理学等多个领域（Deleon, 1999）。Mazmanian（1980）对政策执行进行模型化研究，使得政策执行从“暗箱操作”变为一个可以预测的透明过程，特别是依据政策执行过程可以科学地找到影响政策执行的多因素，这是政策执行理论研究的一大跨越。20世纪90年代以来，政策执行理论研究进入多样化阶段，形成众多的研究路径和研究视角。从研究路径看，实现了从自上而下到自下而上，再到两种路径融合的取向（Thomas R.Dye, 1992）；从研究视角看，形成了组织理论、政策网络以及倡议联盟等多样化的视角，这些视角由于缺乏一个核心脉络，导致政策执行分析陷入“无的放矢”的困境（Atkinson, 1992; Hall, 2000）。新近以来，受新制度主义影响，制度经济学派的制度分析工具日益引入到政策执行研究中，一方面通过政策执行分析来改进制度安排，重构能动者的激励机制；另一方面则通过有效的、多样化的制度安排来提升公共政策执行的有效度。随着多个研究视角的交叉，以制度分析为主要矛盾，融合了组织行为、政策网络以及利益博弈等多个视角的政策执行理论发展趋势已初见端倪（Ostrom E., 2007）。

国外政策执行的分析可以分为自上而下和自下而上两个分析路径。自上而下的分析路径认为政策制定者是主要的参与者和影响者，Sabatier（1980）是其中的代表人物，他提出16个影响政策有效实施的自变量，并将它们归为三大范畴：（1）问题的可控制性。即有效技术理论与科技的可获得性、目标群体行为的多样性、目标群体在总人口的比例、行为需要改变的幅度。（2）执行结构化的法规能力。即清晰一致的目标、正确因果理论的结合、财务资源、执行机构间与内部的阶层整合、执行机构的决策规则、执行官员的选拔。（3）影响政策执行的非法规变量。即社会、经济条件与技术、媒体对问题的关注、公众支持、选民团体的态度与资源、来自主权的支持、执行官员的承诺与领导。但这种自上而下的路径以政策为研究起点，忽视了政策制定者以及政策制定之初的政治考量等因素（Nakamura, 1980; Winter, 2003）。自下而上的分析路径主要强调大量操作层面的行动者，包括目标群体和服务的执行者。Lipsky （1980）的基层官员理论（street-level bureaucrats）认为基层官员所做出的决定、所确定的办事程序、所创造的用于处理不确定性和工作压力的方法，都会影响公共政策的执行。因此，政策制定者要考虑到基层官员在执行中的自主性，需要用各种办法来确保政策执行者的责任性（迈克尔·希尔，2011）。Hjern（1981, 1982）的执行结构（implementation structures）认为政策执行始于一个政策问题，因此地方微观层面参与者的目标、活动、困境与联系会基于执行计划的需要而自动集结为执行结构，而并不必然与政策指令发生直接关系。执行结构中的行动者的目标和动机是多元的，因此，中央政策与地方环境的不适应是政策失败的原因。但也有学者认为自下而上的路径不适用于中央集权制国家，地方政府并没有政策制定的合法性基础，而中央政府制度化结构、资源等执行过程的建构作用不能被忽视（Linder, 1987; Matland, 1995）。综上所述，西方政策执行分析的自上而下途径以政策为研究起点，更加关注中央层面的变量；而自下而上途径以政策问题为起点，更加关注微观层面的变量。

（三）中国政策执行模式

西方国家的政策执行有自上而下、自下而上以及综合的三种路径。在中国，上下循环往复是政策过程的基本特征，这也意味着对中国政策执行的研究必须始终抱着一种综合性的视角，而不宜照搬西方理论进行上下切割（胡伟，1998）。叶敏（2013）总结了中国政策执行的典型模式，包括项目制、试点（示范）、运动式治理（政治运动）等，并建立了本土政策执行模式谱系，用以理解中国的政策执行过程。

项目制旨在解决中央集权的单中心与超大型国家的多地方、多层级和多部门之间的矛盾问题。项目制不仅体现了国家财税体系的变化，也反映出国家治理体制和治理技术的变化，有学者称之为“项目治国”（周飞舟，2012）。桂华（2014）认为项目制是税费制改革后农村公共产品的供给方式。折晓叶、陈婴婴（2011）通过涉农项目进村的过程展示了项目自上而下的运作过程。渠敬东（2012）将项目制上升为一种具有时代精神的核心社会机制，认为它可以与价格双轨制以及单位制相提并论。

“示范”机制与“试点”机制相关联，用以解决政策中的“点”与“面”的关系，而且都可以当作一种体制性的学习机制来考察。叶敏（2013）认为两者还有一个灵活的辩证关系，一般来说，试点成功了，这个点可以作为示范点；反之，如果示范失败了，也可以看成是一个试点。但试点更具有探索性，示范所展示的一般是比较成熟的经验。与“示范”意义接近的“典型政治”“树典型”过程已经受到一些学者的关注，比如刘林平、万向东（2000）从多个角度解释了树典型这种做法的社会、政治和文化基础。冯仕政（2003）、董颖鑫（2009）等人所讨论的典型具有浓厚的政治色彩，并从意识形态的角度加以解释。韩国明、王鹤（2012）借助新农村建设中的村级个案，研究了政策执行的示范方式。熊万胜（2011）深入分析了农业产业化过程中的示范带动机制，包括它的可能与限度。

此外，胡象明（1996）将中国地方政策执行概括为“中央监控下的 ‘点—面’模式”。龚虹波（2008）提出了“执行结构—政策执行—执行结果”的政策执行模式，该模式认为政策执行结构会影响到介入政策过程的主体，并最终对政策结果产生影响。李勇军（2012）认为从1949年至1978年的中国政策执行属于“自上而下推进、自下而上响应、压力层层叠加”的“推进与响应”模式。王亚华（2013）结合中国政策执行情况，提出“层级推动—策略响应”政策执行模式，认为在自上而下层层推动之下，基层政权组织策略性地完成上级政策任务，同时也契合当地实际和满足自身利益，其结果是上级的政策貌似在基层很快得到执行，而政策落实的实际情形在各地千差万别。薛立强、杨书文（2011）认为中国的政策执行具有三大特征：一是层级加压与重点主抓型体制架构特征；二是自上而下的政策执行过程；三是恰当的政策与高层的决心是政策执行到底的充分条件。郭小聪、李洪涛（2010）通过对个案的分析提出了政策执行的合作治理模式。

尽管中国政策执行模式多样，但是所有的政策模式都要涉及一个关键问题即政策动员，它是政策执行的重要手段，也是当代中国政策执行活动的基本特色（杨正联，2008）。政治动员模型也成为中国政策分析的重要模型（龚虹波，2008）。运动式执行（运动式治理）就是中国政策动员的典型代表，也是中国公共治理中一种特殊而又普遍的治理现象（黄科，2013）。王礼鑫（2015）认为中国政策执行机制是一种基于权威体制内的动员式模式，通过动员促进官吏更有效地执行政策。周雪光、练宏（2012）认为中国环境政策实施过程中存在着一个“上下级谈判模型”，并分析了“常规模式”与“动员模式”的执行机制在何种情况下会产生。此外，唐皇凤（2007）、蔡禾（2012）、周雪光（2012）、倪星（2014）从组织行为学角度解释了中国国家治理结构中“运动”是如何发生的，以及广泛的运动式治理又是如何走向常规化的。这一理论脉络对分析公共政策的运动式执行具有重大启发意义，然而因为研究学科和研究者视角的不同，关于运动式执行的概念仍然不清楚，多数学者从社会学角度对运动式执行的研究多是情境性的呈现，仍以单个案例静态地分析，缺乏理论抽象以及制度分析，忽视了“事件—过程”维度中的各种动态因素。因此，应当从更加系统和动态的角度，分析制度结构与政策运动式执行之间的逻辑关系。

（四）环境政策执行的研究视角

第一，不同学科视角下如何理解中国的环境政策执行过程。环境问题可以从不同的学科视角开展研究，除了环境科学外，法学、社会学、管理学、经济学都试图从各自的学科出发对环境问题的出现以及环境政策执行变异加以阐释，并逐渐自成体系，形成了环境法学、环境社会学、环境经济学、环境管理学等交叉学科。

环境法学认为环境问题的出现源于防治污染的法律体系不够健全，环境法律的模糊性和冲突性造成了多部门执行的困难，环境执法的监督力度不足，约束力弱以及“美日中心主义”的缺陷降低了环境法的可操作性（柯坚，2015；吴卫星，2014；王曦，2014）。

环境社会学关注环境与人类社会的互动关系，讨论影响环境的社会因素及结果，主要从社会结构、社会利益主体及其互动关系的角度分析环境问题。代表性的观点认为社会的发展变化带来社会结构、治理体制和价值观念的变迁，是环境恶化的重要原因（洪大用，2013；张玉林，2008）。

环境经济学以“外部性”“产权理论”“公地悲剧”等作为理论基础来分析环境问题，主要提倡以市场为基础的政策工具对社会环境加以规制，并提出了多种实践方式，如污染权交易、排污税费、新能源鼓励金等，发挥了一定的作用，并引起了环境治理模式的转型（陈健鹏，2012；杨洪刚，2009；李聪，2011）。

环境管理学关注环保行政机构的设置、职责权限划分以及机制运转，主要认为环保组织的权威缺乏和资源短缺降低了保护环境的能力，而行政机构的激励机制削弱了执行环境政策的动力（李侃如，2011；夏光，2008; Jahiel, 1998; He, 2012）。

此外，还有诸多学者从国际环境治理、环境外交等角度分析环境政策的执行，认为环境外交与国内政治的一致性决定了环境权威的实现程度，但也有人从“面子论”“阴谋论”的角度分析了国际社会对环境政策执行的影响（杨鲁慧，2010；范亚新，2011；黄全胜，2008）。

第二，不同理论视角下的中国环境政策执行。中国的政策执行研究始于20世纪90年代，研究范式主要以西方理论为主，但在引入和借鉴的基础上，也逐渐形成了一系列适用于中国环境政策执行分析的理论视角和分析框架。代表性学者有丁煌、陈振明、徐湘林、金太军等，并有一些经典的论文和著作出版，推动了中国的政策执行研究进程。

陈振明（2004）认为影响政策有效执行的因素包括政策自身因素、政策资源因素、执行主体因素、目标群体因素和执行手段因素等，比较全面地归纳了所有影响政策执行的因素。而其他学者们则通过对实践中案例的调查分析以及定量的数据模型分析，探讨了在政策实践中作用较大的有限关键因素。丁煌（2010）按照理论视角的不同，将政策执行研究分为：（1）组织分析视角。学者们以组织理论和官僚制为基础，讨论官僚组织内部因素如何影响政策执行，地方竞争和晋升锦标赛被认为是中国地方政府忽视环境治理的重要原因（周黎安，2007; Mei, 2009）。而国内环境政治学的主流研究范式是“集权—分权”范式，这体现了地方分权化改革以后中央政府的“国家能力”与地方政府的自主权之间的对立关系，因而，有一些学者认为权威性体制是实现国家意图的有效手段，提出了“运动式执行”“国家项目”“国家试点”等中国化政策执行模式（王绍光，1993；周雪光，2012）。（2）制度分析视角。随着新制度主义理论的兴起，它的分析视角也被引入政策执行研究中来。主要是从制度设计影响人和组织的行为选择的角度，来解构政策执行出现变异的原因，并通过约束和激励等制度设计改变成本收益，影响行动者的行为选择，从而提高行动者行为的可预见性。在利益博弈分析的基础上，学者们认为“上有政策、下有对策”博弈策略取决于博弈规则，包括了绩效考核、监督、财政、追责等一系列制度构成（丁煌，2004）。环境规制的制度缺失也造成了企业逃避环境责任的行为时有发生（孙晓伟，2010）。（3）网络分析视角。随着环境问题的复杂化，政策执行已经超出单一行政机构范畴，多个层级、多个部门以及政府与社会的互动越来越多，因而构建网络理论，来分析关于参与者之间的联系与互动。但参与主体因为认知水平、信息传达的封闭性和有限性，也会影响到政策执行的有效性（丁煌， 2004；冯桂霞，2014）。

此外，陈江（2007）从政策学习角度出发，认为技术学习、概念学习以及社会学习有利于改善政府、企业以及公众参与政策执行的行为，从而提高政策执行的效果。李后建（2013）利用面板数据证明了腐败会影响环境政策的执行。还有一些学者立足于田野调查，用个案研究法描述和解释政策执行过程，并从其他不同角度进行了分析（贺东航，2015；吴木銮，2009）。

第三，不同方法下的中国环境政策执行研究。中国环境政策执行研究始于对国外政策执行理论的引进，随着研究的增多，也形成了本土化研究体系。部分学者通过理论推演和案例分析开展定性研究，分析了环境政策执行的困境、理论框架、政策工具并提出了对策建议（冉冉，2015；李侃如，2011）。也有一些学者关注了具体某个领域或地域的环境政策执行，以案例研究为主的执行研究占据研究的主体，既有个案分析，也有多案例分析，但多数都属于通过描述性分析获得经验性或推演性结论，规范的案例研究不多。案例的来源有调查、访谈、资料收集等诸多方式，也有学者以案例或某一个具体问题为对象，根据数据和数理分析而进行实证研究（姚荣，2013；王亚华，2013；周雪光，2011）。

还有一些学者通过模型构建和实证研究等方法对影响环境政策执行的因素进行量化研究，讨论了地方政府竞争、外商投资、市场结构、政策工具乃至腐败等诸多因素与环境政策执行的互动关系（杨海生，2008；范群林，2013；邢雯，2011；李后建，2013）。

三 国内外研究的启示与不足

中外学者对中国政策执行的研究已经积累了较为丰硕的成果，如政策环境对政策执行的影响；政策资源、组织机构之间的利益冲突对政策执行的影响。尽管政策执行的影响因子研究也有一定的进展，但是“关键性”变量仍然没有确定，对重要变量的度量和假设的检验才刚刚开始，这应该成为进一步进行政策研究的重点。

与西方的政策研究相比，中国政策执行经验的研究仍然较少，缺乏对政策执行过程的深入调查，更多的是借助某些概念或理论分析政策执行中的问题，正如戈津对执行研究的评价“太少的案例，太多的变量”。此外，政策执行的研究更多地关注了政策失败，忽略了政策执行中成功的例子。而且与西方的政策执行研究相比，中国在分析框架和模型建构上存在很大差距，在理论建构上建树不多，系统性的分析框架尚不多见。柯高峰（2012）通过梳理环境政策的理论体现发现，环境政策分析作为新兴交叉学科，有待从基础性理论、应用性理论和实证性理论成果三个层面不断充实和完善其理论体系。一方面，中国国家治理结构与西方国家明显不同，政策执行过程必然受到治理结构的影响，因而会出现西方政策分析理论在分析中国问题时适用性不强的现象；另一方面，分析政策目标和政策结果的差距时，国内外学者们只关注了静态环境下的影响因素，但动态环境如何对政策执行过程和结果产生影响则关注较少。就大气污染防治政策而言，在国家治理体制不变的情况下，政策执行效果仍然有很大差异，政策偏差出现的时间、领域、地方等因素值得更深入的比较动态分析过程。因此，应当在中国政策研究过程中提升本体论、方法论和认识论的自觉性，推动更多的经验研究，形成系统的本土研究体系（王礼鑫，2007）。