第四节 地方官员激励理论

在大气污染防治政策执行中，谁是最为重要的行动者？毫无疑问，在当代中国环境管理体制下，地方政府及其官员是大气污染防治政策执行中最为重要的主体。地方官员激励与地方政府治理理论是理解环境政策执行的重要基础，实现从只关注政策本身影响到关注更深层次的制度安排影响的研究转变，它有助于理解地方政府或者官员作为一个能动主体的策略和行为。那么，除了大气污染防治政策本身作为制度规则对地方政府及其官员具有激励和约束作用之外，还有哪些因素影响着地方政府及其官员的行为逻辑？

一 地方官员激励机制

20世纪90年代以来，学术界一直在努力试图从经济和治理制度角度来理解中国的经济增长，构建起了一条解释中国经济增长的政治经济学路径，其中一个最为重要的价值取向就是从政府官员激励和地方政府治理角度出发。那么，哪些制度安排为地方官员提供了发展经济的强大激励呢？一是地方政府间的竞争制度安排。晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式，经济绩效也就成了干部晋升的主要指标之一，当上级政府提出某个经济发展指标，下级政府就会竞相提出更高的发展指标，出现层层分解、层层加码，它是中国经济奇迹的重要根源。[14]也就是说，政治锦标赛体制是中国政府官员的一种压力性激励范式与不容选择的政治生态，它对地方官员的激励产生了深远影响。[15]二是财政分权的制度安排。Qian & Wein gast从财政分权的角度来解释20世纪90年代中国的经济增长，他们认为经济分权在制度系统中构建了一种良性的竞争机制，从而有利于经济的高速增长。[16]沈坤荣等利用省际面板数据（Panel Data）对中国财政分权制度演化与省际经济增长的关系进行实证检验，研究结果显示，财政分权可以促进经济增长。[17]三是与地方政府竞争、财政分权相关的其他制度安排，包括压力型制度、软约束制度等，这些制度共同构成了一个制度结构，为地方政府及其官员提供激励。

二 激励机制对地方环境治理效果的影响

有学者认为转型期地方政府所面临的相对“软化”的制度约束环境导致其产生激励变异；缺乏微观主体有效监督和约束的上下级政府间直接的委托——代理关系导致其产生代理变异；“准联邦式”政府间竞争强化和放大了地方政府上述行为的变异程度。[18]在地方官员“为增长而竞争”的格局下，官员政绩诉求将导致地方政府过分追求短期经济增长，忽视教育、卫生、环保等民生问题，进而形成环境规制政策“软约束”。[19]因此，当代中国治理结构中隐匿的激励机制不仅促成了经济增长，也是诸多社会冲突的重要根源。比如，李连江和欧博文（Lianjiang Li、Kevin J.O'Brien）在分析中国底层农民抗争时发现，农民选择“依法抗争”的主要原因是国家政府内部发生的有利于地方自利化的分化，农民高度认同中央政府权威，对地方政府治理过程中的偏差行为不满。[20]为了促进经济增长，地方政府依靠行政权力过度地攫取资源，利用效率不高导致了资源要素高度开发，而经济利益分配不均衡又产生了严重的社会不公平。[21]

在环境政策执行领域，地方官员激励机制同样是导致环境污染和环境政策执行目标落空的重要原因。实际上中国式财政分权也存在负面效应，地方政府为了追求经济增长而忽略了环境保护职能，进而使环境质量趋于恶化主动降低环境保护门槛与环境规制力度，甚至为企业的违法排污行为提供“保护”。[22]压力型体制和经济增长竞争导致地方政府在环境保护中激励不足，由于环境保护和治理与官员晋升间缺乏内在联系，特别是在指标设置、测量、监督等方面存在着制度性缺陷，地方官员通过操纵数据作为环境治理的手段，中国在经济高速增长的同时也出现了严重的环境污染危机[23]。孙伟增等通过来自86个城市的数据研究表明，官员过度追求以经济增长为主的晋升激励指标，在经济飞速发展的同时，环境污染和能源消耗也愈加严重，并指出应当将环境质量作为地方官员考核的重要指标，促进地方政府及其官员有主观动机执行环境保护政策。[24]