第三节 制度—行动者理论

一 制度的内涵及其重要性

行动主体行为对政策执行将会产生深远影响，那么，如何更好地剖析政策执行中利益主体的行为逻辑？大气污染防治政策执行过程中的各主体为什么不能形成有效的合作机制？如若要分析大气污染防治政策有效执行的影响因素，最为重要的就是把握和调整行动主体行为。在新制度主义学派中，一种制度—行动者的理论正在不断兴起和发展，由此形成了一种制度分析方法，这种理论为深刻地揭示行动主体行为提供了可能。

首先，什么是制度以及制度为何如此重要？在传统古典经济学理论中，理性经济人的行为逻辑出发点就是追求经济利益的最大化。新制度经济学认为，古典经济学对人行为的分析过于静态，制度环境对人的行为具有重要的影响作用（Ellen M.Immergut, 1998）。例如，公共池塘资源为何总是被过度使用？为了保证公共池塘能被充分地利用，最好的政策就是清晰地界定其产权，在交易成本为零的情况下，无论将产权界定给谁都将是有效率的（Coase, 1960）。制度经济学家认为公共产权的制度安排是行动者陷入集体行动的根本原因，私有产权将会为行动者提供充分的激励，使得行动者有动机采取可能措施最大限度地保护公共池塘资源（Demsetz H., 1967）。何为制度？制度包括正式制度和非正式制度，它约束和界定了行动者的选择集合（道格拉斯·诺思，1994）。理查德·斯科特（2010）认为制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的资源和活动。正式的制度包括法律、政策以及其他制度规则，它具有强制性，对降低交易成本和促进行动者合作具有重要作用，它能够稳定行动者的预期，从而降低行动者的行为主义行为（安德鲁·肖特，2003）。

丹尼尔·布罗姆利在《经济利益与经济制度：公共政策的理论基础》一书中，对制度的作用进行了综合分析，他指出制度具有四方面的作用：一是改善激励结构，提高生产效率；二是改变行动者收益，重新配置资源；三是重新配置经济机会；四是重新配置经济优势。这说明，制度是资源配置和经济利益交换的一个重要变量，为行为者提供经济激励。在一定制度环境下，如何使利益主体的目标函数相容是政策机制设计和执行的重要基础。在环境治理中，环境政策本身就是一种制度，它界定了不同行为者的收益和成本，从而塑造了不同利益主体在政策执行中的行为动机；反过来，行动者的行为将贯彻整个环境政策制定、执行以及终结的全过程，对行为者的激励和约束是决定环境政策执行的效率。

二 制度结构下的行动者策略

那么，制度是静止的或者行动者是被动的吗？制度是变化的，行动者在制度结构中具有能动性。培顿·扬在《个人策略与社会结构：制度的演化理论》一书中指出，制度具有自生性，制度的演化动态是永远不会停止的，它总是处于变动之中，不断塑造着行动者的个人策略和博弈结构。在这个过程中，随着制度本身的变迁和演变，能动者的行为也是变化的。与此同时，当能动者个体收益高于制度均衡的平均收益时，相对价格的变化也会引起制度的变迁，故而行动者不是被动的，它具有很强的能动性，能动者甚至可以推动一个强制性制度变迁。实际上，制度除了意味着社会效率、帕累托最优以及稳定性之外，还意味着分配效应，制度不是为了限制群体或者社会以努力避免次优结果而创设的，而是社会结果所固有的实际分配冲突的副产品，即是制度界定了经济利益，任何制度都会产生分配冲突和不公平，行动者总是倾向于执行有利于自己的制度，这种制度下的弱势行动者总是倾向于破坏这种制度规则。

另一个问题就是：是单一制度在发挥作用吗？制度是有层次和体系的，制度结构在更为广泛的层面影响着行动者的行为逻辑。道格拉斯·诺思、理查德·斯科特认为，制度结构就是影响经济绩效的所有规则及其内在特征，即是说制度具有结构性和层次性。

按照上述理论的内逻辑，环境政策具有很强的分配效应，它要求环境污染者调整生产和生活活动，要求政府提供环境保护类的公共产品，而这都意味着经济成本，这些主体都有可能卸责甚至是抵制这种政策的执行。在当代中国的各种环境政策执行中，合理地通过政策调节重新分配经济利益是其中最为重要的一个环节。此外，在环境政策执行中，除了政策本身具有的分配效应之外，一个具有结构性的制度系统对行动者行为也产生了影响。中国的环境污染为何如此严重？各种环境政策为什么不能执行？很多学者从更为广阔的制度结构阐述了行动者的逻辑。例如，杨海生指出中国的财政分权和基于经济增长的政绩考核体制，使地方政府当前的环境政策之间存在着相互攀比式的竞争，其目的在于争夺流动性要素和固化本地资源，而不是旨在解决本地区的环境问题，这是导致中国环境状况逐年恶化的主要原因之一。邓玉萍认为政治晋升和经济激励下的分权体制弱化了FDI的增长效应，地方政府对GDP的过度关注使得区域恶性引资竞争日益激烈，导致中西部地区经济增长陷入低效率的“纳什均衡陷阱”，其中最显著的问题就是环境问题。由此可见，行动者行为可以改变甚至是扭曲制度结构原本的内容和功能，导致某些具体政策得不到实施和执行。

三 制度与行动者关系的结构化

制度和行动者之间如何互动？社会学家Archer对社会系统中的结构进行了阐述，认为制度和结构之间具有内在的紧密联系。著名经济学家青木昌彦认为制度分析需要注意两方面的问题：一是制度安排的复杂性和多样性会导致多重均衡现象，这是制度分析的共时性问题；二是制度和多主体行为都是变化的，各种新的情况会不断出现，这是制度分析的历时性问题。[11]制度就是参与人主观博弈模型中明显和共同的因素，当这些主观博弈模型所导致的行动决策未能产生预期结果时，一种普遍的认识危机便会随之出现，人们就会发现和创造新的主观博弈模型。由此可见，制度和行动者之间具有广泛的互动关系：一方面，制度安排会约束行动者的选择集合，从而使得多主体博弈实现某种均衡；另一方面，行动者会能动地把握外界因素，不断修正现有的制度模型，甚至创造出一种新的博弈结构。社会学家吉登斯提出了著名的结构化理论，他认为包含了制度规则在内的社会结构既是社会行动的平台，又是社会行动的产物，行动者参与社会结构的持续生产和再生产时，会创造、遵守规则，并利用各种资源，通过改变制度规则重新分配资源。[12]著名社会学家汤姆·R．伯恩斯在《经济与社会变迁的结构化——行动者、制度与环境》一书中提出了Actor（行动者）System（制度）Dynamics（动力）分析模型（ASD理论模型）, ASD理论模型重点在于揭示行动者和制度之间的关系，它既强调行动者在制度系统中的能动作用，也关注系统、制度、组织、社会关系的作用，且从治理场域或者组织场域的层面将更多的社会性因素纳入对行动者和制度互动过程的分析之中。[13]随着理论研究的不断深入，“制度—行动者”的理论分析方式也在进一步扩展，这种分析框架显示出了较好的适用性。