第二章 我国农村土地制度变迁与农民土地权利演变

第一节 农村土地制度与农民土地权利之关系简析

在现代经济体系中，经济制度的核心是产权被如何界定并得以实现，从微观来看，产权直接影响甚至主宰着某个经济主体的利益，从宏观来看，产权决定着整个经济体系的运行和发展。而产权制度是对各种产权及产权间关系的具体安排，通过这种安排影响各种产权发挥作用的范围和大小，进而在经济活动中对相关的产权主体分别形成影响，最后传导为对整体经济运行效率的作用。农民土地产权也不例外，我国农村土地产权和农村土地产权制度是我国经济制度体系中的重要组成部分，是我国农村经济制度的核心，而农民土地权利又是核心中的核心，所有的农村土地制度的变革、变迁及其绩效最后都要靠反映在农民土地权利上的变化、演变来发生作用。

一 农村土地权利：以“土地收益权”为核心

产权是经济所有关系的法律表现，具体来看，指的是权利主体对特定客体的多种权利，包括了所有权、占有权、使用权、收益权等多类权利，具体到某一个例中，产权包括的权利又有不同变化，可以说产权是主体对客体一揽子权利的总成，即产权其实是一个“权利束”。农村土地产权不仅不例外，反而更加直接和生动地体现了产权作为“权利束”的具体表现，因为农村土地产权直接就表现为一个复合的概念，这个“权利束”可以细分为对农村土地的所用权、占有权、使用权、处分权以及收益权等多项权利，根据经济运行效率和社会发展需要，这些细分的权利可以由不同主体所拥有，因此可以说农村土地产权实际上就是由不同主体拥有的对农村土地的权利组成的集合，也就是“权利束”。而长期以来，无论是在经济学界还是法学界，大都认为所有权是产权的核心，即所有权是母权，其他因此派生的权利是其子权。但笔者却认为，产权权利束中最为重要的当属收益权，收益权是其他所有权能的归属，各种权利最终都是为了实现收益。在现实经济生活中，之所以通过各类制度和法律强调认真界定产权各项权能及产权之间的关系，其核心原因就在于各产权权能都与收益相对应，产权权能的界定直接影响并主张着相应收益、各类产权之间关系的安排也直接影响着收益的调整。也正是因为有了收益权能的存在，各种权能包括狭义所有权在内的归属才有了存在的意义。即便是狭义的所有权，如果它无法对应着一定的收益，那么对它的拥有也会显得没有任何意义。就农村土地权利来看，虽然农村土地产权被界定为一个完整的产权权利束，但在城镇化、工业发展带来的大量农民大规模流动和农业适度规模经营的背景下，为实现农村土地利用效率和收益率的最大化，在实际的经济活动中人们就需要将土地产权权能进行分离，土地产权权能的分离对土地产权的清晰界定提出了要求。因此笔者认为，产权的真正核心应当是收益权，农村土地产权的根本实质就在于各项产权权能对应的收益，对我国农村土地产权的历史和现实的分析更需要坚持这一判断。我国土地权利分离带来的效率的提高和社会福利的增加，首先表现在第一次分离——农村土地所有权与使用权的分离上，家庭承包制产生的巨大积极作用已经充分证明了这一点，下文将对此进行详细分析。

二 农村土地制度：以在各利益主体间建立合理土地收益分配关系为目的

农村土地制度是指通过农村土地的生产、分配、交换、消费等各个环节所形成的土地收益分配关系，这个收益分配关系体现为法律法规、政策规范及管理结构上的制度化的集合，由于其直接关系着依存于土地的农业生产以及农村经济社会的发展，因而更是农村经济制度甚至国家整体经济制度的重要基础。我们讨论的农村土地产权制度，就是产权制度在农村土地资源上的具体应用，是构建农村土地产权结构和产权关系的制度安排，是调整人与人之间因农村土地的利用而发生的取得、行使、收益和处分等经济关系的规则的总称。具体来说，我国农村土地制度存在的首要意义就是通过建立在稀缺的农村土地资源上所有各类权利的界定、规范，明晰农村土地的经营者、利用者及所有者等不同利益主体的利益分配关系，从而产生经营农村土地的主动性、积极性和创造性，提高农村土地资源的利用效率。因此可以说，农村土地制度的安排直接关系到农民土地权利的权能以及农村土地资源配置的效率，而合理的农村土地制度对激励农民生产积极性、实现农村土地资源合理配置及减少人们在复杂交易环境中的费用支出都起着决定性的作用。这具体表现为：

（1）行为激励功能。农村土地制度的关键是农村土地权利在不同主体间的分配。在不同的农村土地制度下，各利益主体会出于对自身利益的不同追求而做出不同的行为选择。农村土地制度的最基本功能就是通过其内部激励机制来诱导主体在农业经济活动上的行为决策，并通过这些决策来影响整个社会的农业绩效。事实证明，稳定、明晰的农村土地制度有助于使从事农业生产活动的各利益主体对其农业经营活动形成稳定、合理的预期，进而调动其积极性，对其产生更有效利用农村土地资源的激励机制。

（2）行为约束功能。即边界明确、产权明晰的农村土地制度能对经济当事人的行为产生约束作用。法律充分保障的农村土地制度可通过对产权的合理界定和保护，最大限度地降低农业活动中的交易费用，提高农业发展绩效。

（3）外部交易功能。由于土地的不可移动属性，关于土地的交易都必然要求通过建立于土地上的权利作为交易载体，而且当土地资源的利用存在外部性时，通过对产权的构造和安排可以使这些外部性实现内在化，纠正外部性的效率偏差，得以提高土地资源的利用效率。生产要素的合理流动是实现资源优化配置的基本途径。土地作为社会最基本的生产要素，面对经济发展的要求，必须不断流动以实现优化配置。不同的农村土地制度会产生不同的资源配置机制，从而带来不同的资源配置效率。

总之，稀缺的农村土地资源是广大农民经济利益的重要载体和手段，以农村土地资源的产权设置为基础的农村土地制度安排直接关系到农民在农业生产中的地位及利益分配的程度，这就决定着农民的生产积极性，决定着农业资源配置的效率，决定着农民农业生产的投入，从而从根本上决定着整个社会的农业经济发展乃至国家经济发展。而农村土地产权总是置于整体经济社会的制度结构中，经济社会的不断发展和动态变化就要求新的制度安排来确定产权及产权之间的关系。本章将重点从历史角度梳理分析在各个经济社会历史阶段我国农村土地制度变迁与农民土地权利的演变，并为当前制度变迁提供借鉴和思路。