一 中央规制的逻辑起点：地方财政行为异化

公共性是财政的本质属性，地方政府的财政行为必须服膺这一属性，一旦脱离，必将产生异化现象。行为的异化将损害纳税人的整体和根本利益，不利于纳税人基本权利的实现。“异化”这一概念源远流长，最早可以追溯到古希腊柏拉图的《理想国》。这一概念基本的含义是背离、疏远和对立。[1]地方财政行为异化是指地方财政行为背离公共财政目的，不能为纳税人的根本利益服务，妨害纳税人权利的保护与实现。[2]地方政府对于某种财政行为的取舍及行为力度最终取决于该行为带来的中央满意度、微观主体（企业和公民）和地方自身在地方财政目标中的权重。[3]异化行为谋取的是地方利益或地方官员的个人利益，损害纳税人的整体利益。

当前，地方政府滥用、乱用财政权力和浪费财政资金的现象普遍存在，地方财政治理能力严重不足，“土地财政”和“地方债台高筑”以及非税收入无序扩张等问题明显。这些现象有着不同的表现形式，大致可从地方政府与中央政府、与其他地方政府、与纳税人三个角度进行分析。与中央政府之间，主要是制度规避、制度套利和策略行为；与其他地方政府的问题主要集中于不当的税收竞争；对于纳税人，地方政府违法和违背公益的行为主要表现为乱收、滥支和争利。

（一）制度规避、制度套利和策略行为

对于制度规避，以税收优惠和地方债为例。在中央明令禁止有关税收优惠以后，地方政府则通过变相税收优惠方式达到其目的；在中央严控地方债的情况下，地方政府则借助融资平台等变相发债，甚至违规进行。“由于地方政府往往处于入不敷出的状态，所以，虽然规则明确禁止胡乱举债，但变相举债的‘潜规则’成为了现实中的常见现象。同时道德风险问题也很突出，一些地方政府甚至形成了只管借不管还的借债型发展观，进行竭泽而渔的短期行为，把问题留给后任政府，或者抛给中央政府去解决，造成隐性的债务风险不断积攒。”[4]“抽查发现，至2015年年底，浙江、四川、山东和河南4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。”[5]与此同时，在地方债防范上，“有16省未按要求对困难较大的市县制定风险应急预案；32个地区上报的债务数据存在漏报、多报等情况；11个地区有170.78亿元存量隐性债务没有制定化解措施，有些地区制定的债务化解方案缺乏可行性；35个地区有290.4亿元债务资金因筹集与项目进度不衔接等原因闲置，其中22个地区114.26亿元超过1年”[6]。其实，无论是财政分权所造成地方政府“天然型财力缺口”还是政治集权所造成的地方政府“竞争型财力缺口”，都会使地方政府承受巨大的财政压力。为应对财政压力，地方政府不得不突破预算限制从现有财政体制外寻求非正式财力的增收。[7]“而地方政府除了通过土地征用和出让来获得大量的土地出让收入外，随着2008年年末经济刺激计划实行后大量地方政府融资平台的出现，融资平台通过银行贷款或者发行城投债的方式大规模融资举债，由此也导致地方政府债务规模大幅攀升。显然，分权体制所转化形成的巨大财政压力有可能会使得地方政府在大量举债过程中忽视发债成本问题，由此产生地方政府债务举借风险，同时，某地区地方政府财政压力越大，未来用来偿还到期债务的财力也就越有限，由此会使该地区地方政府面临更大的债务偿还风险。”[8]

在套利方面，地方政府以骗取、挪用、挤占和扩大中央财政资金使用范围等方式进行。对于地方政府而言，中央财政就是公共资源池或公共财产地方政府仅仅需要支付很小一部分成本就可以花费来自中央预算的高额财政资金。但其辖区可以享受到该支出带来的所有利益。所以各地方政府采取各种措施积极争取中央政府的财政资金为自己所用。[9]在这一过程中，地方政府甚至不惜采用谎报实际情况等不当或违法手段。除争取中央财政资金外，还有中央政策倾斜、贫困县评定等附带有财政利益的事项。地方政府通过公关、游说等手段使本地区可以能够获得更多的资源。以专项财政资金的使用为例，地方政府为了跑项目支付的成本占到专项资金的30%—40%，有些地方甚至能达到50%;[10]为“跑部钱进”，省级政府、市级政府甚至县级政府都纷纷在北京设立办事处，直至2010年才被明令取消，但暗中存在者仍然不少。[11]而且骗取、挪用、挤占、扩大其使用范围的情况大量存在。如，2016年12月财政部发布了《防治大气污染必须堵住资金流失漏洞——关于中央大气污染防治专项资金检查典型案例的通报》，其中安徽省谯城区等10个县（区）扩大开支范围，2014—2015年在用于秸秆禁烧的专项资金中列支人员经费及单位奖励、工作经费等保障类经费21900万元。同时，谯城区等8个县（区）将257.11万元专项资金挪用于与秸秆禁烧无关的办公楼维修、招待、新打机井、购买变压器等其他事项。

除了运用不当手段获取外，像转移支付收入这种公共池（common pool）资源，会弱化地方政府的预算约束，割裂地方政府支出的成本—收益联系（即地方政府支出成本可通过转移支付这一公共池渠道转嫁给中央和其他辖区政府）。因此，当地方政府更依赖于转移支付时，将会刺激地方政府降低税收努力和自有财政收入水平、扩张支出规模，从而将更多的支出成本转嫁出去。同时，转移支付增加也会强化地方政府对上级政府就其收支行为进而财政状况进行“兜底”的预期，这将进一步刺激地方政府的道德风险和成本转嫁行为，从而对地方政府财政自给能力产生不利影响。但就中国现实来看，由于追求地区经济增长以获取更大的晋升机会构成了地方政府的核心利益，且分税制改革以来地方政府对转移支付的依赖性较高，故地方政府规避自有财政收入增加及其对地区经济增长的不利影响、而借助转移支付进行成本转嫁的动机更为强烈。因此，在中国特定的制度背景下，转移支付增加对地方政府的税收努力进而财政收入的抑制作用，以及对地方政府支出的扩张性影响将更为突出，从而不利于地方政府财政自给能力的提升。[12]

另外，地方政府在执行中央政策过程中，根据自身利益的需求，对中央政策进行推诿、附加、扩大或限制，“上有政策，下有对策”。在中央规定的框架体系内地方政府因地制宜地采取各种财政政策，具有正当性。但超出了框架体系，以损害中央利益和纳税人利益为代价，则是违法或违背公益的行为。“新中国成立以来，财政体制中‘上有政策、下有对策’的现象及问题一直困扰着理论界与实务界，由此造成的危害，只是在计划经济时期地方利益主体意识尚未凸显的情况下较为缓和。改革开放以来，随着地方利益主体意识的觉醒与膨胀，使得‘上有政策、下有对策’的现象频繁发生，并屡禁不止、日渐升温，由此造成的效率低下、资源浪费等问题越来越严重”[13]。

（二）不当税收竞争

税收竞争的形式主要包括税收优惠、财政补贴等地方性的税费减免、放松税收征管力度、减免土地出让金等。[14]竞争能产生效率，合理合法的税收竞争应当鼓励。但地方政府的过度竞争像市场里企业间的价格战，导致两败俱伤的结果，比如税收政策优惠的竞争可能导致政府得不到应有的财政收入。这是一种“扑向底层的竞争”（the race to bottom），还会导致地方资源使用的低效率。这种税收政策优惠竞争还往往会突破中央政府规定的底线，结果侵蚀了中央的权力，是一种逃避或欺骗上级的竞争（race to escape or defraud the top）。[15]“这个阶段横向府际关系趋于失衡，地方政府专注于相互竞争，尽管促进了地方经济的发展，但是由于忽视相互间的合作，导致恶性竞争。地方间的恶性竞争还表现为产业结构的雷同、港口和机场等基础设施重复建设、恶性的招商优惠政策竞争、‘倾销式’的土地价格大战等，这些形式的地方竞争使各方陷入了‘零和博弈’。”[16]一些地方政府为了保障本地区的税源，人为设置各种障碍阻止企业迁出，通过不正当的手段吸引其他地区的企业迁入等，如法外税收优惠、违规补贴、放松征管等。更有甚者，虚构一些优惠条件欺骗企业落户本地，待企业落户后并不切实兑现相关优惠。这些不正当手段阻碍了资源的自由流通，损害了其他地方政府的税收利益，影响了纳税人正常的生产经营活动。例如，2006年湖北省汉川市政府以红头文件的形式给市直机关和各乡镇农场下达喝酒任务的新闻，在当时就引起了全国舆论的一片哗然。其目的就在于为当地政府的纳税大户湖北云峰酒业公司提供地方保护。省级以下地方政府的税收竞争尤为激烈，因为税收往往是地方政府领导政治前途的经济资源，没有充足的财政收入，就不可能更好地保障和改善民生，亦不能更好地推进经济社会建设。由此可见，地方政府之间的不当税收竞争所损害的不仅仅是资源配置效率，还有社会公平与政治生态。“为实现本地区更快的经济增长，在较短的时间内获得最大的 GDP 增长，在‘GDP 锦标赛’中取得优胜，显示本地政府‘政绩最大化’，地方政府想方设法招商引资，从而引发了争项目、拼招商等一系列引资竞争。地方政府围绕流动资本展开的竞争会造成一种‘逐底竞争’型的无效率均衡——地方政府竞相降低税收征收努力度，提供各种税收优惠政策来吸引资本流入本地，这必然会使地方的实际税率低于最优水平，进而使地方公共物品供给不足，降低社会福利，同时带来更多污染，即为了增长而竞争导致了为增长而污染。”[17]

（三）乱收、滥支和争利

就税收而言，“因为从实质上来看，任何政府的税收都是国家政权对私人产权的一种强制剥夺和攫取，因而说到底是政府公权对个人私权的某种‘侵犯’”[18]。所以，“滥税将会颠覆正义，败坏道德，毁灭个人自由”[19]。其问题主要在于地方政府为了完成税收任务征过头税等。当前，相比税收的乱征，地方政府滥收费的行为对纳税人权益的侵害更为严重。虽然对此类情形中央多次发文并采取各种措施予以制止，如《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发〔1990〕16号），但时至今日，地方政府滥收费等行为仍无法完全禁绝。2019年第一季度审计署开展国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计发现，滥收费问题仍然很严重。“被审计地区和部门不断加大减税降费政策措施贯彻落实力度，提升企业和群众的获得感，但仍发现4个省的6个部门或单位通过征收已停征的行政事业性收费、向企业转嫁应由财政资金承担的费用、依托行政职权及影响力垄断经营等方式违规收费，或未及时退还企业多缴纳的社会保险费等共计3.18亿元；6个省的8家单位在未转企改制或未与主管部门脱钩的情况下，依托主管部门的行政审批事项开展中介服务并收取费用3113.91万元；12个省和3个中央部门的26家单位违规收取或未及时清退12类保证金9.07亿元。”[20]

有限理性的政府倾向于追求当期利益。在政绩考核等压力下，其财政资金有很大一部分投向形象工程。加之中央规制，尤其是央地财政收支划分的频繁变动，使地方政府追求短期利益的心态以及行为方式得到进一步强化。“一方面，由于政府的特殊需求，或为了追求短期行为，或为了实现数字GDP‘政绩工程’，导致政府目标偏差和短期化。一些地方政府在发展地区经济社会的过程中普遍热衷于数量、速度、攀比就是一种典型表现，有的甚至不惜以拼资源换取任期内的‘政绩’；而对能够促进区域经济社会长期稳定增长的基础设施、文化教育、生态环境等方面重视不够、投入不足，使之在改革三十多年之后的今天，在社会公正、二元结构、公众民生、社会保障、自然生态等方面仍然问题重重。”再者，“天地生财自有定数，取之有制，用之有节则裕；取之无制，用之不节则乏”[21]。1988年国务院颁布了《楼堂馆所建设管理暂行条例》，目的在于控制政府楼堂馆所的建设。之后，中央又多次下文，强调控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设。如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（中办发〔2007〕11号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》（中办发〔2013〕17号）、《国家发展改革委、住房城乡建设部关于印发〈党政机关办公用房建设标准〉的通知》（发改投资〔2014〕2674号），等等。《预算法》第37条第2款也明文规定，各级预算支出的编制严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。这些规范既体现了中央政府对地方财政支出投向的要求，也从侧面说明了机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出居高不下的客观情况。各地豪华办公楼等楼堂馆所的建设屡屡见诸报端，涉及多个省份（见图1-1），耗资巨大，其中仅10亿元以上的就4个之多，其中济南市政府办公楼高达40亿元之多，而且国家级别贫困县，河南台前县、陕西汉阴县、内蒙古宁城县、陕西延川县也在其列。[22]这仅仅是通过媒体报道出来的，实际数据远远超出这些。再者，“三公经费”也是居高不下，饱受诟病。在财政资金一定的情况下，财政资金大量用于办公楼等楼堂馆所的建设以及出国（境）、车辆购置及运行、公务接待等花费上，真正投向民生建设的资金就会减少，和财政的公共性背道而驰。并且这些财政活动更容易滋生腐败，出现权力寻租等情形。另外，“长期以来，在我国财政资金分配和管理中，普遍存在‘重分配、轻管理’、‘重投入、轻产出的’的现象，各级政府和部门都是千方百计争取项目、争资金、争补助，而往往忽视对财政资金管理和使用的追踪考核。所以，低水平、重复投资的现象在一些领域中比较严重，成本收益比很低，投入产出不匹配”[23]。“另一方面，政府为了追求地区短期利益，不顾国家产业政策和资源禀赋的差异，一味追求自成体系，将投资重点放在价高利厚的加工工业，导致盲目生产、重复建设，地方投资呈现轻型化、小型化，地方产业结构趋同化。”[24]此种经济社会发展的模式带来了诸多问题：公共产品的供应不足，即公共产品不能满足人民日益增长的物质和文化需要；预算偏离社会需要，不适当地加大某个领域的预算份额，如扩大政府开支、庞大的“三公经费”和不适当地缩小某个领域的预算份额，如教育、科技支出；权力寻租现象普遍存在，个人或利益集团为了谋取自身的经济利益，而采取行贿等不正当手段对权力执掌者施加影响。[25]再者就是财政资金浪费比较严重，从2016年1月1日至10月31日全国查处的违反八项规定精神案件的情况可以看出其中的端倪（见表1-1）。

图1-1 豪华办公楼地域分布情况

资料来源：笔者自行整理制作。

表1-1 2019年以来全国查处违反中央八项规定精神问题汇总

资料来源：中纪委国家监委党风政风监督室，（http://www.ccdi.gov.cn/toutu/201908/t20190831_199680.html）。时间截至2019年7月31日，笔者在此基础上进行了一定的变动。

再者，就是地方政府通过兴办地方性国企或给予其特殊待遇，使地方性国企与其他类型的企业相比处于优势地位并大量进入竞争性领域，与纳税人争夺经济利益，这与“国退民进”的总体战略相违背。与享有特殊待遇的国企进行竞争，对于纳税人来说也是不公平的。受传统观念的影响，很长时间以来，一些地方政府和司法机关并没有真正做到对非公经济的依法保护。法院在审理案件过程中，无法对国有企业与民营企业平等保护，税务部门在国企与私企的执法检查力度上也往往存在区别。2016年3月，最高人民检察院专门出台了《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》，加大对非公有制经济的保护力度。事实上，早在2015年12月，最高人民法院就颁布了《关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》，首次以司法指导意见的形式对依法保障非公有制经济健康发展的相关问题进行规定。这从另一个角度说明，政府与民营企业“争利”确实已经成为一个“问题”。不仅地方政府的行政执法会区别对待国有企业与民营企业，被视为正义最后防线的司法亦不能“免俗”，非公经济企业因不公正的司法裁决使企业遭到沉重打击的事件仍屡见报端。再者，房地产市场之所以如此“混乱”，其实质也是地方政府与民争利的问题。地方政府为了筹措投资资金，具有圈地冲动，这就会导致集体经济组织与地方政府的关系更加紧张。地方政府能够给予集体经济组织的补偿往往远远小于其实际价值，土地增值的利益主要流入政府与房地产开发商手中。由于房地产已经成为国民经济的“支柱产业”，在地方税源有限的情况下，地方政府仍然会通过刺激房地产市场维持地方经济发展，继续“与民争利”。目前，中央正在推进房地产税改革，其中一个很重要的目的就是要破除地方政府对土地出让金的依赖，限制地方政府财权的同时，为地方提供更加可持续性的、结构更加合理的财政收入。