二 比较分析

该研究是一项事后比较分析，侧重于研究自由贸易协定的非商业性影响，其目标有三：（1）确定与智利签署的两个自由贸易协定（中国和美国）在政策和结构上的异同；（2）理解中美两个超级大国与发展中国家开展合作的战略；（3）确定全面评估影响力的有效变量。^[18]为实现这一目标，首先需要确定构成自由贸易协定的主要指标。这有助于我们透彻地了解协定签署时的状况。在此过程中，我们只考虑包含特定措施和政策的指标，而不考虑仅作为潜在或未来举措的指标。

其次，需要考察经过10年后自由贸易协定发生的变化和出现的新指标。借助这些新的信息，我们能够将不同协议取得的进展进行比较。本章一共研究了14个合作指标，并将其分为四类进行分析：（1）默认的三个贸易因素（货物自由贸易、服务贸易自由和投资自由流动）；（2）三个贸易保障指标（知识产权、争议解决和电子商务）；（3）三个政治因素（环境与劳动监管、移民政策和政府采购）；（4）五个促进非商业合作的因素（中小企业合作、研究与技术合作、电信合作、文化合作与金融合作）。

最后，需要比较协定签署后政府出台的支持上述指标的政策和制度。

（一）FTA关键指标

理论上说，自由贸易协定的重点是消除参与国之间的贸易壁垒。其措施旨在推动公平和灵活的竞争，同时鼓励投资。^[19]同时提供投资保护、知识产权保护和争端解决的机制。

表3-1分析了贸易协定的主要条款。为了建立参考框架，笔者采用了各个变量的通行定义。前三个变量被视为自由贸易协定的基础，它们默认包含在此类协议中，尽管其实施取决于每个具体协议中的谈判。下面三个变量（4、5、6）是前三个变量的补充，旨在为私营企业和国有企业之间的贸易及监管提供保证。表格中的变量7、8和9遵循的逻辑相同，但内容主要是关于地方政策的监管，旨在建立环境保护、就业和人员流动的等效标准。最后的五个变量主要是关于寻求新的合作途径以加强缔约方之间的合作，旨在将协议拓展为综合性的合作平台，或进一步制定针对第三国的区域性举措，例如金融中心倡议和区域连通中心等。

表3-1 关键自由贸易协定指标的定义

（二）FTA范围

智美自贸协定是一项全面协议（采用CA方法），它从一开始就涉及了双边经济关系的众多领域（如货物、服务、投资、环境、劳工问题等）。相反，中智自贸协定的初始协议（采用GIA方法）并没有涉及那么多的领域，但协议包括了进行渐进性谈判并逐步纳入新的合作工具的条款。虽然两个协定各有自己的逻辑和应用的范围，但两者都在一开始就对双边贸易（市场准入、海关管理、保障、反倾销等）提出了自由化和制度化的要求。

表3-2列出了两个协定的初始指标。智美自贸协定和中智自贸协定致力于多边贸易体制（体现在1994年的《马拉喀什协定》，也称《世贸组织协定》中）下推动商品交换的自由化。该体制包含原产地规则、卫生和植物检疫措施以及技术壁垒等各项条款。同时，这两项协议还确保了关贸总协定（1994年）规定的知识产权保护和争端解决机制。它们的主要差别在于补充条款，后者的意义在于促进后续的交流与合作。例如，同美国的协议强调让美国公司平等参与智利政府投标，以及保护、鼓励两国间的电子商务和电信产业等方面的合作。同中国的初始协议则强调，商品和基地的交换是为了加强经济事务上的合作以及中小企业之间的合作（见条约第106、107、109和113条）。

表3-2 中国—智利、智利—美国自由贸易协定范围（生效日）

（三）持续谈判与逐步实施

签署协定后，谈判仍在继续，协定内容则逐步实施。在这一阶段，我们就很容易发现两个协定之间的显著差别了。所有协议在一开始都是按照WTO规定的标准格式起草的，但经过10年的持续谈判和逐步实施，它们之间往往会表现出差别。而其中的主要原因是，不同的协议可能会纳入不同的新条款，而不同的条款造成的影响大小也不同。如果各国就特定政策或项目的制度化达成一致，则我们可以认为该协议的进展很快。可以肯定的是，国家间的合作总是越来越偏离一开始签署的协议，最终形成适合自己的特定合作机制和重点合作模式。

表3-3分别描述了两个贸易协定实施十年后的现状，涵盖了在原协定框架下进行的后续谈判所颁布的所有新条款。从表中可以看到，智美自贸协定后续只颁布了两项新条款（中小企业合作和免签证入境），而中智自贸协定签署后颁布了七项新条款，且集中在非商业合作领域（电子商务、政府采购、移民政策、研究与技术合作、电信合作、文化合作与金融合作）。

表3-3 智利—美国和中国—智利自由贸易协定范围（生效后10年）

续表

智美自贸协定签署后，两国就技术性条款的实施进行了渐进性谈判。到目前为止，我们可以从三方面看到其进程：（1）商品的自由贸易协定（2003年）；（2）免签证入境协议（也称为签证豁免计划，2014年）。同样在2014年，两国还签署了专利合作条约（Patent Cooperation Treaty，PCT）；（3）促进中小企业发展备忘录（2015年6月）。

就中智自贸协定而言，两国间渐进式谈判的成果主要反映在七大里程碑事件中：（1）2005年11月签署商品自由贸易协定；（2）2005年11月签署劳务和社会保障合作谅解备忘录；（3）2008年4月签署服务贸易补充协议；（4）2012年9月签署投资补充协议；（5）2015年5月签署金融合作协议；（6）2015年期间签署促进旅游和商务旅行的签证便利化协议；（7）开展多种文化合作和科研活动，例如：中国科学院南美天文研究中心（2016年）、圣地亚哥中国文化中心（2016年）和中国传统医学会智利分会（2017年）等。

（四）FTA政策

智美、中智自贸协定实际上是在同一时间签署的。协议签署时，美国是智利的主要贸易伙伴，贸易额占智利对外贸易的18%。^[20]目前，美国是智利的第二大商业合作伙伴，两国间贸易额自签署以来平均年增长率为12%。同智利签署自贸协定时，中国是智利的第三大商业伙伴，仅次于美国和欧洲。然而目前，中国已经成为智利最大的贸易伙伴和最大的出口目的地，两国间贸易额占智利对外贸易的23%。自协议签署以来，智利与中国的双边贸易额以年均17%的速度增加。相比之下，智利与全球的双边贸易额仅增长了8%。^[21]

这些变化并非巧合，也不能简单地用各国的需求来解释。这些协议的背后隐含着国家加深特定领域合作的政治意图。在关于拉丁美洲和加勒比地区政策的两份白皮书中，中国宣布将扩大与该地区在多领域的广泛合作，达成互利共赢的关系。^[22]正如蒋世学教授所说，随着高层交往的日益频繁，两国间的双边贸易额日渐增加，其他领域也纷纷开展合作。^[23]同样，牛海滨教授从战略角度介绍了中国和拉丁美洲间的合作关系，探讨了中国这一亚洲大国是如何通过投资、金融和工业领域的合作以及商业交往打造其在拉美地区的经济战略的。他还解释说，中国与拉美和加勒比地区关系的迅速发展是国际体系变化的重要组成部分，这一现象表明政治关系有助于创造互利和可持续的经济关系。^[24]在本案例的研究中也可以找到上面学者所提到的内容。在过去的十年中，自由贸易协定的意义不仅仅在于它能推动货物贸易的增长，更在于后续制定的一系列政策。

表3-4和表3-5展示了后续谈判所制定的相应政策和举措。这些政策可以理解为是原始协议制度化的一部分，同时也体现着参与国政府为巩固战略伙伴关系所付出的努力。

就智美自贸协定而言，要把每个变量或指标和具体的政策、条款对应起来很难，因为许多条款在签署时就已经制定了。之后虽然定期会议都有记录在案，但几乎没有哪场会议提出了直接导致新条款出台的具体政策。例如，2015年两国政府制定的鼓励双边旅游的政策。又例如旨在保护工业产权、加强创新合作的专利合作条约（PCT）。此外还有旨在促进小企业之间相互支持的小企业发展中心政策。

表3-4 智利—美国自由贸易协定政策（生效后10年）

而相比之下，中智自贸协定更具政策制定的活力。早先的政策主要涉及产业分工和服务的交换。就服务政策而言，两国签署了涵盖60个行业和子行业的具体协议。中国把重点放在计算机、咨询、采矿和运输服务，而智利则专注于建筑设计、工程、采矿和旅游服务。^[25]

2012年，两国同意将双边关系提升为战略合作伙伴地位。这一新的双边关系使智利和中国成为产品和服务上的互补国家。两国关系升级的结果反映在两年后出台的促进双边投资的协定中。一年后，两国签署了双重征税协议（适用于所得税、资产或金融交易），以避免两个司法管辖区对同一笔收入征税，这象征着两国促进双边投资的新举措。

2015年是两国签署新协议最频繁的一年。2015年5月，中国总理李克强访问智利，两国中央银行签署了金融合作协议，旨在促进人民币在两国交易结算中的运用。为了实现这一目标，两国签署了货币互换协议和清算协议（货币清算银行），使智利成为拉美第一个、美洲第二个国家（仅在加拿大之后）加入人民币合格境外机构投资者计划（Renminbi Quanlified Foreign Institutional Investor Program，RQFII）的国家。协议签署后，中国在拉丁美洲建立了第一个人民币金融中心，智利成为其国际化的金融平台。此外，两国还于2015年签署了促进旅游和商务旅行的签证便利协议，以及中国科学院、华为智利分会和费德里克圣玛利亚技术大学之间的合作协议，旨在为智利打造一个拉美最大的数据中心。此外，在过去三年中，两国间的科学技术和文化合作取得了丰硕成果，如每年在智利举办的中国文化周和圣地亚哥中国文化中心的开放（见表3-5）。这些措施是理解中国同拉美地区开展下一步合作的关键。

表3-5 中国—智利自由贸易协定具体政策（生效后10年）

（五）FTA制度

两项自由贸易协定都分别引入了制度化的框架，通过该框架实施并评估深化合作的新方法。智美自贸协定提出了两种制度。其一，分别建立两个技术委员会：技术壁垒和卫生措施。这两个委员会定期交流信息并讨论工作开展中遇到的困难。其二，分别建立两个混合委员会：环境合作联合委员会和中小企业工作小组。这两个小组也会定期召开会议，交流工作经验，合作实施具体规定。例如，中小企业工作小组会就商业发展中心的运作进行经验交流，并把工作的重点放在小企业上。

表3-6 中国—智利、智利—美国自由贸易协定体制（生效后10年）

中智自贸协定则规定了三种类型的机构：自由贸易委员会、技术委员会和混合委员会。自由贸易委员会是最高权力机构，规定定期举行会议，负责协议的实施和监管。技术委员会类似于智美自贸协定中的那种委员会，负责定期的信息交流和特定困难的讨论。混合委员会也定期举行会议，以扩大协议的范围并探讨新的合作方式。目前，中智自贸协定下有四个工作小组正在积极运转，以强化部长级会议的效力，促进能源、采矿和基础设施投资项目的信息交流，并扩大两国共同关心领域的产业合作和技术转让。