二 江浙财团与北洋政府的内债
（一）江浙财团与北洋政府内债发行概况
北洋政府时期的财政是“破落户”财政，完全靠借内外债度日。在不惜以主权换取巨额外债的同时，通过发行债券、银行借款等形式举借了大量内债（见表1）。
表1 1912—1926年公债库券发行金额
结合潘国琪的研究[20]及表1可以看出：大体而言，1912—1913年，北洋政府解决财政困难途径主要是外债，内债发行并不大，除了续发清政府所发的爱国公债和南京临时政府的军需公债外，仅发行民元六厘公债，两年的发行额度各为600余万元。第一次世界大战爆发后，外债渠道受到很大影响，内债逐渐受到重视，北洋政府因此设立了内国公债局，内债发行额逐渐增大。从1914年8月到1916年袁世凯统治崩溃共发行民三内国公债、民四内国公债和民五六厘公债三种，发行额达6000万元，为前两年的四倍。袁世凯去世后，地方割据势力逐渐发展，北洋政府日渐失去对全国的控制权力，各种应解中央的财政款项为地方截留的情况日益严重，中央财政日益困难，于是靠大量发行内债度日，滥发内债一发而不可收拾。1917—1921年新发行的公债有民七短期公债、民七六厘公债、民八七厘公债和整理金融短期公债、民九赈灾公债、1921年整理债票。总计这期间发行公债4.157亿元，占北洋时期公债发行额的67%。其中1918年发行额高达1.39亿元，1920年、1921年也都在1.1亿元以上。滥发的结果导致偿债基金不敷，债信濒于破产，不仅抽签还本常有延期，甚至连应付利息也时常没有着落。“每逢发息之期，即发生一度恐慌”，“随时挪借，困难万分”[21]。因此不得不接受全国银行公会联合会的建议进行公债整理，1921年的发行额虽也有1.15亿元，但其中8000万元系收回民国元年和民国八年两种公债而发行的整理债票，并非新发内债。经过1921年的内债整理，直至北洋政府垮台，整理案内各公债一般都能还本付息。但由于前一阶段的滥发，北洋政府的债信已低落，所以本期内公债发行缓慢，共发行1.3亿元，不到前时期发行量的1/3。
除了以公债票形式发行的内债外，北洋政府还发行了不少国库证券。一般而言，国库券是调剂政府财政的季节性、临时性的资金余缺，故其数额不大，期限也短（一般1年以内），而北洋政府以滥发国库券为举债门径，一次发行额常在500万元以上，期限常在1年以上，甚至长达14年以上，总计北洋政府发行国库券1.03亿元。此外，北洋政府还向银行贷借各种借款：一是盐余借款，截至1925年底积欠本息4411万元；二是一般的银行短期借款，截至1925年底积欠本息3890万元；三是银行垫款，截至1925年底也达3033万元。
北洋政府发行和举借的各种内债，大多由银行界承担，经营政府公债是各银行最主要的业务。中国银行、交通银行是政府公债的最大债主。从中国银行1918年到1926年营业报告可以看出，对中央政府财政部和地方政府财政厅的放款虽然各年有比较大的变化，但始终是占重要地位，1920年对政府的放款总额达68.61%，1918年也达47%（见表2）。
表2 中国银行1918—1926年放款
续表
但以上并没有全面反映中国银行与政府内债的关系，因为在中行的历年营业报告中都还有“有价证券”一览。有价证券一般包括政府债券、产业债券和公司股票，然而在北洋政府时期产业债券的发行在上海只有1921年的通泰盐垦五公司债券。至于公司股票，国内“虽也有一二信用较佳者，然皆有行无市”；洋商发行者也为数稀少[22]。所以，有价证券在北洋政府时期基本上就是政府公债。“民国以来，各银行之有价证券，多为北京政府所发行之内国债券。”[23]马寅初说的“我国证券交易，无股票与公司债票买卖，不过罗列开价而已，全部交易都以公债为上乘”[24]，也反映了这种情况。根据《银行周报》刊载调查资料，1921年国内主要银行的资产与公债的关系为：（1）银行资产与有价证券之比值为9%；（2）各行拥有之内债，占内债总额的50%；（3）各行之有价证券属内国债券者，占有价证券总额的70%—80%；（4）各行多以公债为抵押或资产。[25]
这是就全国银行与公债一般而论。因北京作为政府所在地，是中国的财政中心，所以当时北京是政府公债主要承销地。1925年全国有华商银行141家，开设在北京、直隶的银行达37家，占26%以上，这些银行都以承销公债、从事公债投机为主要业务。当然，江浙财团核心地上海也是政府公债主要承销地，有史料说“国家公债以北京为发源之区，上海为集散之处，两地买卖最为繁[盛]”[26]。就中行来说，有史料说“中行之命脉实系于沪行”[27]。中行上海分行作为中行最重要的分行，承担着中行主要的业务，对政府的放款，沪分行也承担着主要的责任。
浙江实业银行被认为是江浙财团的骨干银行，该行虽然鉴于以往银行业对政府放款、借款的教训，曾在1923年的董事会上通过了严格控制各分行对政府放款的决议，但1925年持有的各类政府内债（包括中央政府、省政府及交通部、省财政厅等）面额2024455元，占以银元计价有价证券的81.3%。另有美金善后债票、日金九六公债折合成规元面额仍达128.75万两，占以规元计价有价证券面额的93.66%。[28]
江浙财团究竟承销了多少北洋政府时期的政府公债，至今还缺乏深入研究，难以得出比较精确可信的数字。不过我们从以上银行与公债的一般调查及浙江实业银行的个案中，应该大致可以得出比较接近事实的结论，江浙财团是北洋政府公债的主要承担者。此外，1929年春上海总商会与商民协会为商会存废问题发生了激烈争执，总商会表功说：南京国民政府历次发行的公债、库券几近万万，而以商会会员承担居多；而商民协会则以北京反革命政府所发公债也尽为商会会员承担相诘。这也说明：以上海总商会为核心的江浙财团是北洋政府公债的主要承销者。
（二）江浙财团对北洋政府公债政策的牵制、抵制和反对
大量承购政府公债使银行的命运与政府紧密联系在一起。而北洋政府时期军阀连年混战，政局动荡不已，政府更替频繁，而且后任政府往往不承认前任政府债务，因此经营公债有很大的冒险性。北洋政府时期，因政府更替，导致对政府放款不能收回，不少银行因此倒闭。如1919年设立于上海的大中商业银行，1921年底因“财政部军政各费，异常支绌，曾为垫借巨款，救济急需，并代部出立存单210万元，渡过难关”，大中银行和财政部的合同规定，政府将在1922年1月份的盐余项下如数拨还借款，但1922年爆发直奉大战，“债权旋入政潮，不但到期借款，财部未予照约拨还，且代书存单，一时纷纷核对，致将大中总分行11处，一律牵连停业”[29]。
为了维护自身利益，江浙财团要求政府切实保障公债基金、整理财政、裁兵歇争，并极力反对滥发公债。
首先，他们极力要求政府切实保障公债基金，保证已发公债按期还本付息，对无担保内债进行整理。
因江浙财团持有大量政府公债，公债基金、政府债信直接关系其利益，因此给予高度关注，极力要求保障公债基金、维护债信。中国公债基金始于1921年。该年4月1日规定：每年拨出2400万元作为公债基金，由常关、海关、烟酒税、盐余项下筹拨，常关收入以及海关关余除一部分担保民国三、四年公债及七年短期公债外，其余悉数拨充此项基金，倘再不足数，则由盐余内拨充1400万元，烟酒税内拨充1000万元；在烟酒税未经整理，不能按期拨付基金时，由交通部盐余项下每年拨充600万元；此项基金统由总税务司安格联保管。[30]后因烟酒税一直未拨，交通余利及盐余项下也先后停拨，遂采纳财政讨论会的决议，1922年8月变通办法“改为由关余随时指拨”。但驻华外交使团早已觊觎不断增加的关余，便以外债本息偿付经常延期为由向北京政府交涉，要求中国政府使用内债基金抵付外债。此事在报上披露后，立即遭到江浙财团及全国金融工商界的反对。1922年2月16日，上海总商会、银行公会、钱业公会、股票公会联合致电北京公使团，严正指出“关余已指拨整理内债基金，债权所关，中国政府不能任意提用或指抵”[31]。5月11日，上海银行公会、钱业公会联合致电总税务司安格联：关于内债基金请根据条理办理。6月6日，上海证券商业75家同业及执有公债债权人全体函请上海银行公会转请国务院财政部，指出近来公债因基金问题致价格一落千丈，查公债整理基金内有烟酒税与关余、盐余一并为基金的款，而仅上海纸烟税局本年收入即达四百余万元，直接解公府充大总统之用，因此要求将上海市纸烟税全部拨归公债基金。[32]7月17日，银行公会电北京银行公会转财政部财政讨论会，指出“公债要业即在基金，基金动摇将安取信？今请切实规定所有关盐指款，应请按期照拨并交由公会银行共同保管，再由政府明令实行，俾众周知，庶于原有公债基金得有保障，并于将来新公债之发行亦尚可预留余地”[33]。
此外，早在1922年3月，财政部就呈总统批准，以切实值百抽五后增收之关税，先拨整理内债基金，次及九六公债基金。但该年12月30日，英、法、美、日四国公使向北京政府联合提出“以增加关税为整理外债”的主张。江浙财团对此立即做出了反应。1923年1月6日，上海总商会邀请上海银行公会召开紧急会议，专门讨论外债可能牵动内国公债整理基金问题。与会代表对此深表愤懑和不安。银行公会会长盛竹书指出：“内债动摇，非但危及银行，于社会生计亦有关系。”总商会会董叶惠钧认为内债基金一旦动摇，持券人将遭受巨大的经济损失，表示工商界决不会再听任政府摆布，甘心受愚，应采取相应的抗争行动。[34]会后第三天，上海总商会、银行公会、钱业公会联名给北洋政府、总税务司安格联、领袖公使及外交部发出四份电报。致政府电要求切实履行诺言，“内债基金应照十年三月整理原案及九六公债条例，切实履行。其余无担保之内外各债，亦应统筹全局，确定一整理办法，则使外人之责言自息，而内债之基金自固”[35]。致安格联电对其“必竭力维持其（指关余）已成立之优先权”的声明表示“至为欣慰”，指出“十年三月整理案，本以关余为第一基金，无论何方，不容擅提，至切实抽五后增收之款……已有财政部呈奉大总统批准，此项增收之关余，先尽整理基金，次及九六公债基金，并九六公债条例第五条内亦有同样规定，如欲擅行提用，阁下以受托人资格，当然有抗争之责”[36]。致外交部电竭力晓以利害，指出政府先后发行的各项内债票面“数共三万余万，非但散布全国商场，抑且中人之家势为恒产。[内债]基金一有动摇，无异制全国之死命。洋商在华商业，亦将牵连俱仆，殊非利己利人之义”，要求通过外交途径，“切向四使开诚商阻”[37]。致领袖公使转英美法日公使电则力图从内债基金动摇同样损害部分外商利益来争取同情，指出切实值百抽五后增收的关税早已指定用途，请切实履行；“至此项九六公债，实为内外商民所共同持有，而持在洋商手中者为数亦属不少。基金一有动摇，内外商民均有巨大影响”，要求“对于内外共同债权人早已确定之担保，加以尊重”[38]。
在江浙财团及全国商民的抗争下，北洋政府曾发表声明表示新增关税已指明用途，即以五厘增加关余充内债之担保，并扩充而为1922年九六公债之担保。这引起四国公使的不满。1923年10月12日，英、美、法、日四国公使联合向北京政府发出通牒，对中国政府关于新增关余充内债基金的声明表示“抗议”。通过贿选刚宣誓就任“总统”的曹锟不惜迎合使团的要求以换取他们的支持，竟主张停止内债还本付息一年，挪出2400万元，以1400万元整理外债，以1000万元补充政费。这激起江浙财团的愤慨，上海银钱业两公会22日电北京财政整理会指出，“恶信传来，人心汹惧，内国债票，散在全国，大而关系全国金融，小而关系个人生计。基金倘有动摇，不但扰乱市面，抑且社会安宁亦将受破坏之影响。况现时债票市场流通无虑数千万，散在外人手中者亦不在少数。债票设成废纸，彼时必又有意外之交涉发生”，要求一方面对无担保之外债紧急筹措整理方法，务“使外债基金有着”；另一方面为“安人心而维国信”，“万不能任意攘夺、牵动内债已定之基金”[39]。上海总商会于10月27日召开第22次常会，一致认为：此项通牒妨碍内债合法之优先权，本会应当抗争，遂拟就致全国金融及持券人之通电。该电严正指出：“此项关余，我国有完全运用之自由，断无受人干涉之余地”；“内债取得[关余]优先之担保权已有一两年之久，物各有主，岂能强同”。至于外债之如何改换担保，“债务人应有选择之自由”。最后重申“总之，内债之担保品，其优先权早已确定，不能由任何人轻易推翻，以致危及金融，扰乱市面”，要求全国金融界群起抗争，维持内债前途[40]。
因内债基金掌管权操诸总税务司安格联之手，所以安氏态度如何对于内债基金关系重大。11月2日，上海总商会、银行公会、钱业公会特地为返美度假后回华复任途经上海的安格联举行欢迎会。总商会副会长方椒伯在讲话中对安氏声明维持公债优先权根本原则，“以不偏不倚之观念，作公平正直之言论”表示赞赏和感荷[41]，希望在他继续掌握海关行政权力期间，坚持既有声明。银行公会会长盛竹书代表上海银钱两业团体希望安格联“仍旧贯彻昔日主张”，解释四国公使的误解。安格联在答词中重申他维持公债优先权的原则，表示只要他“与闻整理公债一日，必不使此种办法之破坏”；认为舍此方法，不仅无从入手，“抑且足以引纠纷，故无论如何决不牺牲此种方法”[42]。江浙财团策略地争取安格联并取得成效，对于阻止四国公使挪动内债基金起了重要作用。
鉴于安格联自1921年整理内债时受命经管内债基金后“颇能维持，克尽厥职，极为全国商民所信任”，江浙财团主张设法保障安氏的地位和职权。在1923年的第三届银行公会联合会上，上海银行公会提出“总税务司安格联君经管整理公债基金责任重大应共同保障其职责，以免贻误案”，提议共同维护安格联整理内债基金经管人的地位。[43]
其次，他们反对滥发公债，吁请全国商民在政府对财政有切实整理之前，拒绝一切内债库券。
1921年3月，北洋政府在江浙财团等全国商界尤其是金融界的支持下进行了第一次公债整理，然旧债整理刚就绪，政府又发布十年公债条例拟发新公债，上海各法定工商团体纷纷电请政府停止发行。上海总商会即发出《请停发十年公债电》，电文说：“政府年来为补充政费，滥发内债至二亿数千万之巨，贬价求售，充斥市场，直接妨及金融，间接增加国民负担，今春采银行公会之建议，将盐余忍痛牺牲，方始整理就绪。覆撤未远，讵宜再蹈。乃时未数月，忽有十年公债条理之发布。以言用途，则债券尚未发行，而各省已索领一空；以言担保，则印花崇文门税津浦货捐，早有他项债务指作担保，且印花多由各省截留，崇文门税历充公府经费，即担保中比较确实之邮政盈余，亦经交通部呈准半充航业奖金，半充该部用费有案，均非确实可靠的财源。是此项债务之发行，实足扰乱市场，应请明令即日停止。”[44]上海银行公会也致电国务院、财政部，“旧债整理方始就绪，人民痛苦尚未回复，基础甫经筹定，忽有十年公债之发行，担保既不确实，用途亦未宣布，经公众承认与银行公会历次建议相背，兹经公决凡公会从前议决方针必须贯彻，对于十年公债绝端不能承认，请明令停止发行，以维债信而保大局”[45]。银行公会同时电北京银行公会建议以全国银行公会联合会名义宣布十年公债概不与闻，并请北京银行公会通知各地会员银行不买卖该公债、不以该公债做押款。因全国商民、特别是江浙财团的反对，北洋政府最终放弃发行十年公债。
但北洋政府为济财政之急，在来年继续我行我素发行新公债，使1922年发行公债达四种、计8319万余元，成为1921年内债整理后发行公债最多的一年，江浙财团反对发行公债的呼声也更高。该年9月发行八厘短期公债消息披露后，9月27日，上海银行公会连续发出“致大总统及国务院电”“致财政部电”“致各埠电”及“上海银行公会通告”。致总统、国务院电指出：“公债失信，流毒社会，人民怨嗟，遍及全国”，此次政府发行新债各报宣传后，“沪上全市骚动，人民异常愤激，群筹抵制之法”，“务恳迅饬财部停发新债，速筹巩固已发公债信用，以□（拟为安字）人心而固邦基”[46]。致财政部电恳请财部“尊重民意速筹巩固已发公债信用，保障未经偿还各债，然后再谋续发计划”[47]。致各埠电及上海银行公会通告说：政府对于新公债仍积极进行，业已颁布条理，“是政府既不爱我人民，我人民亦惟急谋自卫，兹经鄙会公同议决，次后政府如有新公债发行，凡我银行界概不收受抵押，并警告各地证券交易所勿再代为买卖，庶发行无效，民困得苏，不特金融不致扰乱，商业亦得安宁，务请各发天良，一致行动，以培民脉挽危局”[48]。同日的致总税务司电说：“报载政府发行十一年千万元新公债，已得阁下同意。深为惊异。兹经全体开会，皆以已发行各项债券付息还本延期不发，上海金融界断不能再代政府买卖此项新公债或做抵押。阁下众望所归，谅表同意，务乞向政府阻发新公债，以维金融之安宁。”[49]上海华商证券交易所也于9月30日电财政部说“公债失信，人民受累，鄙所营业大受影响。此次政府发行新公债，无论担保如何确实，前车可鉴，何能取信于民，鄙所为证券流通唯一机关，必须政府将已发行之公债按期发息还本不再失信，庶使续发债票得以畅销，否则鄙所市场难碍流通”[50]。同年10月，银行公会发出通告，指出：“公债失信，流毒社会”，要求北京政府停止发行新公债，并呼吁全国银行界采取一致行动，坚决予以抵制。
1923年2月10日，上海总商会、上海银行公会、钱业公会联合发出《致全国各金融机关请一致拒绝政府承募一切债券通电》，电文说：“自民国成立，内乱频仍，政纲解纽，军阀恣□，各省截税款以养兵，中央恃借债以度日，罗雀掘鼠既穷，剜肉医疮亦何惜，于是优其回扣，啖以重利，我各金融机关，或迫于爱国之热忱，或动于当局之劝诱，坠其谷中，贷款维持，徒因一时之失察，遂受无穷损害，容或手续未加审慎，利害忽于考虑，启舞弊之嫌疑，受法律之制裁，即使用途正当，条件平凡，而以国家库藏支绌，到期本利无偿，不得已化零为整，改旧为新，实际上则如水益深热，终至无可超拔，金融因而阻滞，营业感受影响，凡此情形，已有数见。……求苟全于一时，而苟全终不可得。今日贷款于甲，明日乙起援例，甲乙之变化无穷，金融之供给有限，贪心既起，诛求何厌，何如主持正义，婉词拒绝强暴之来付之公论。……本会讨论再四，以为裁兵救国中外同声，而国民之呼号，纵使声嘶力竭当局终乏采纳诚意。故非予以深刻之苦痛，不能启其彻底之觉悟。用敢昭告全国金融机关曰：自本日起，我金融机界同人，对于中央政府或各省军民官厅，无论用何种名义承募一切借款债券，概予拒绝”。要求通过各地银行公会、钱业公会、总商会，号召各金融机关“切实履行，视为信誓”[51]。但北京政府却一意孤行，当1923年3月报载北洋政府准备发行十二年公债1200万元后，上海总商会、银行公会、钱业公会即致电国务院、财政部，指出频年政府因军费无度，滥行借款，以致担负骤增巨万，国民久已深恶痛绝。本会曾通电中外，在政府未实行裁兵及整理财政以前，勿再承受借款。现政府拟发行新公债，本会誓不承认。同时电北京参众两院及北京银行公会，要求两院勿再“为政府甘言所诱”，“依然拒绝”；希望京银行公会“通告各行，勿于承募”[52]。
北洋政府和地方军阀滥发公债库券的主要用途是筹措军费，进行内战。滥发公债库券使还本付息无着，内战又使工商业发展受到重大影响。所以，江浙财团在呼吁停发公债、吁请全国金融工商界在政府对财政未有切实整理前勿再承募一切公债的同时，极力吁请政府裁兵息战，而且常与理财、制宪相提并论，希望由此使中国出现和平、秩序、法治局面。1922年12月，上海总商会常会讨论裁兵、理财、制宪问题，一致决议设立专门委员会专案办理，由袁履登、闻兰亭、冯少山、朱吟江、田时霖、穆藕初、方椒伯等20人任委员。总商会随即发出《致北京政府电》《致北京参众议院请规定裁兵、整理财政办法并速制宪电》和《致各商会请一致主张裁兵、整理财政、制宪三义通电》。致政府电要求政府将自民国元年至十一年所有逐年收支款项数目、用途及内外债确数合同全文造册公布，听候稽核。倘逾期不能履行，或空言以为搪塞，国民唯有行使约法赋予之权，起而自决，“特电警告，即候裁复”[53]。前电指出：“十稔以来，兵祸相仍，国无宁日，握军符者，以部曲之多寡分强弱，以军储之丰啬判胜负。于是竭全国之力以养兵，即挟其莫大之兵力以敛饷，因果相生，如环无端。失业满野，萑苻四起，部曲之抒轴已空，行省之债台高筑，任其日复一日，非驯至鱼烂瓦解而忘，即趋入国际共管之域。”救亡图存要义凡三：（1）“将现有之军队竭力裁减，以足敷维持治安为度”。（2）“整理财政，收支公开，公共之财源，应专用于维持公共事业，绝对不许供一系一派之私用”。（3）“迅速制定适合国情之宪法，并于宪法中列入专条，凡设置类似督军之军职，以及军人干涉政治，均为厉禁”。同日发出的致全国总商会、商会电重申了上述主张，并号召“全国商人一致主张，成为国论，各以百折不回之精神，挽此旷古未有之危险局”[54]。1924年北京政变后，直系垮台，江浙财团代表人物虞洽卿等力促段祺瑞出山主持大政，废督裁兵[55]。段氏执政后，虞又电段提出四项“要务”，即废督裁兵、整理财政、振兴实业、改良选政。他认为：“方今要务，莫大于废督裁兵，早裁一日，即早脱一日人民于水火”；整理财政“宜严定量入为出之常经，破各省把持截留之积习。再与各国商加二五关税。然后举全国之岁入先以整理债务，次以支配政费，再次以支配军费，至于商加关税，应专为整理无担保之内外债、补助实业、安插裁兵、移民屯垦之用”[56]。
江浙财团关于废督裁兵等主张很快得到全国工商界的响应，北京政府和地方军阀也迫于压力，纷纷通电“响应”，使20世纪20年代前期的中国出现“废督裁兵”热。但结果是“政府日日言裁兵，而事实适得其反”[57]。军不但没有裁，大小军阀还“只管日日扩张军队”，军费随之不断增加。1922年时北京政府每月军费为1050400元，1925年9月时每月军费增至3068143元，1925年10月更增至5735143元[58]。在军阀当政、内战频仍的年代，要军阀废督裁兵，无疑是与虎谋皮。但江浙财团吁请整理财政，特别是昭告拒绝承募一切公债不能说没有一点效果。因江浙财团等的反对，北京政府放弃了拟发的十年公债、十二年公债，从1922年后，北京政府发行公债确也相对减少，尤其是1923年仅发行了使领库券500万元。