第一章 绪论
第一节 问题的提出与研究意义
一 问题的提出
18世纪法国的伟大思想家让—雅克·卢梭曾在他的《社会契约论》一书中写道：“为了发现能适合于各个民族的最好的社会规则，就需要有一种能够洞察人类的全部感情而又不受任何感情所支配的最高的智慧；它与我们人性没有任何关系，但又能洞察人性的深处；它自身的幸福虽与我们无关，但它又很愿意关怀我们的幸福；最后，在时世的推移里，它照顾到长远的光荣，能在这个世纪里工作，而在下个世纪里享受。要为人类制订法律，简直是需要神明。”[1]同一世纪的英国著名政治思想家大卫·休谟也认为，“在所有杰出的留有难忘成就的人物中，首要荣誉看来应属于立法者和国家的缔造者，因为他们为保障后代的安宁、幸福和自由，留下了法律制度和政治体制，……”[2]按照卢梭和休谟的逻辑来理解，美国1787年的制宪者们就接近于“神明”，应该获得“首要荣誉”，因为他们制订了世界上第一部成文宪法——美国1787年宪法，这部宪法不仅成为美国的立国之基，而且也成为近代以来世界其他国家效仿的法律典范。
然而，这部被“神话”了的宪法的制订并非一帆风顺。从1787年5月的制宪会议开始，制宪者们围绕美国宪法究竟应该为美国确立何种政体展开了激烈地争论。其中，代表们的观点既有一致之处，如制宪会议最初就一致决定应该建立一个由最高立法、行政、司法部门组成的全国政府，[3]也有严重分歧之处，如参议院根据何种原则产生，更有被迫达成妥协之处，如参议院的平等投票权。在这种复杂的情况下，要更好地理解制宪者们的政体观，就必须对他们的看法进行更为细致地分析。例如，罗伯特·达尔通过研究发现，虽然詹姆斯·麦迪逊、詹姆斯·威尔逊、亚历山大·汉密尔顿和古文诺·莫里斯都支持加强联邦政府的权威，但“麦迪逊和威尔逊常常赞成那些倾向于更加民主的共和体制的提议，而汉密尔顿和莫里斯则倾向于支持更加贵族化的共和制”[4]。达尔的分析有助于我们更好地理解美国政体得以最终确立的困难性和复杂性。
亚里士多德曾说：“法律是独立成章的，是说明政体性质的一种规章。”[5]在美国宪法的制订过程中，由于条文没有确定下来而存在诸多的分歧和争议，这都是可以理解的。但奇怪的是，在根据1787年宪法建立国家后的几十年里，在宪法有明确条文的情况下，围绕着“宪法实际为美国确立了什么样的政体？”这一问题依然存在争议。这与亚里士多德的观点是相悖的，美国1787年宪法没能令人信服地明确说明美国的政体性质，反而引起了更多的争论。
首先，部分同时代的人认为，美国的宪法所要建立的政体是某种类型的单一政体，不过他们在单一政体类型上又存在不同的观点，即有人认为是君主制，有人认为是贵族制，还有人认为是民主制。由于制订的1787年美国宪法要想在实践中得到贯彻和实施，必须提交当时的邦联国会和各州进行批准。因此，时任纽约州州长的乔治·克林顿的观点就显得举足轻重。他是坚决反对宪法的领袖，他的反对也是促成汉密尔顿组织麦迪逊、约翰·杰伊进行论战的主要原因之一。为了阻挠宪法在纽约州通过，克林顿向纽约州的公民宣传说：“对比一下你们以前的观点和现在提议中的机构，你们将会发现，如果你们同意这个宪法，它将把你们引向一种你们以前斥责为可憎的制度。美国每一个辉格党人，不久以前都明确地表明了对君主制政府的反对，即使它是有限君主制。因为它会在公民之间导致与权利和财产相关的不平等。”[6]对比了美国宪法中总统的权力和英国国王的权力之后，他反问道，总统这些权力的行使难道不是倾向于建立一种君主制吗？答案是肯定的，正如克林顿自己所说：“你们会被引向君主制，无论是有限君主制还是君主专制。”[7]由此不难看出，克林顿认为美国宪法设计的政体是君主政体。然而，古文诺·莫里斯和理查德·亨利·李认为美国即将建立的政体是贵族政体。在制宪会议后期宪法初具雏形时，莫里斯就表示将来会反对宪法，因为“这个宪法建立的是一种贵族政体”。[8]为美国独立做出重大贡献的理查德·亨利·李虽然被选为制宪会议代表，但他拒绝参加会议，事后他表示了后悔，“有八九个人被任命为制宪会议的成员，但他们却没有参加会议，我一直把这件事视为美国的不幸事件。假如他们能参加，我会非常肯定，制宪会议的结果不会有强烈的贵族制倾向”。[9]“当我们考察总统的权力和行政部门的构成时，我们会认为全国政府在这一方面具有很强的贵族制或者说少数人的政府的倾向。”[10]与此同时，处于同一时代的其他人，如约翰·迪金森、理查德·多布斯·斯佩特、约翰·马歇尔等人认为美国的宪法构建的是民主政体。
其次，也有不少人认为美国的政体并不是单一政体形式，而是混合政体。例如，制宪会议后，艾尔布里奇·格里在《对新宪法的评论》中认为美国的政体是混合政体，后来担任总统的亚当斯也持这种态度。按照亚当斯的理解，美国的新宪法建立的政体是君主制共和国，像大不列颠一样，由一个人、少数人和多数人构成，或者说由君主制、贵族制和民主制混合构成。“我们宪法中君主式的权力和贵族式的权力的确不是世袭的，但是从权力的性质来看，从平衡的本质来看，或从政体类型的名义来看，并没有什么不同”[11]。同一时期的大卫·拉姆齐也发出了同样的赞叹：“美利坚的公民们！你们一致同意建立了一个平衡良好的政体，它是对迄今为止建立的所有共和政体的改进。它拥有君主政体的优点，却没有它的缺点；拥有贵族政体的智慧和稳定，却没有世袭贵族们的傲慢无礼；拥有熟知人们意愿的大众议会的自由和独立，却没有议会权力失控导致做坏事的能力。它的目标是公共善。如果你们不满意，那就是你们自己的问题了。”[12]
以上观点无论是把美国宪法确立的政体视为单一政体还是混合政体，都是从传统政体理论的角度来分析美国即将建立的政体。在对新宪法进行大辩论的阶段，还有一种著名观点从不同的角度来分析美国宪法中的政体，即“普布利乌斯”[13]的观点。
“普布利乌斯”是汉密尔顿、麦迪逊、杰伊的笔名，他们为维护宪法、争取宪法在纽约州的通过而写了多篇论战性文章，这就是后来的《联邦主义者文集》（The Federalist Papers）。在这个文集中，普布利乌斯认为，美国宪法为美国确立的政体既不是君主制、贵族制和民主制这三种单一政体形式中的任何一种，也不是这三种政体形式的混合。按照他们的理解，新宪法建立的是一种崭新的、史无前例的政体形式，它以大众主权、代议制和分权为基础，这种新型的政体被称为“共和政体”。他们明确列出了民主政体和共和政体的两大区别，即：“第一，后者的政府委托给由其余公民选举出来的少数公民；第二，后者所能管辖的公民人数较多，国土范围也较大。”[14]他们还给共和政体下了定义，即“它从大部分人民那里直接、间接地得到一切权力，并由某些自愿任职的人在一定时期内或者在其忠实履行职责期间进行管理。对于这样一个政府来说，必要条件是：它是来自社会上的大多数人，而不是一小部分人，或者社会上某个幸运阶级”。[15]
除了普布利乌斯之外，在1787年制宪会议上颇有影响力的宾夕法尼亚代表詹姆斯·威尔逊也没有从混合政体或单一政体的角度来认识美国宪法所确立的政体形式。在他看来，“古代的政治作家只知道也只承认三种常规的政体形式。第一种，单个人掌握最高权力，他们称之为君主制。第二种，一个经过挑选而产生的集体掌握最高权力，其成员要么通过选举来填补空缺，要么通过继承、财产、土地占有或鉴于某种个人权利或资格而获得职位，他们称这种为贵族制。第三种，全体人民掌握最高权力，他们要么集体行使这种权力，要么通过代表行使这种权力，他们把这种叫做民主制”[16]。随后，他明确地分析了君主政体、贵族政体、民主政体这三种单一政体形式的优缺点，即“民主制下，人们可以发现公共美德和纯洁的动机，但人民的商议常常没有先见之明，执行力也很弱。贵族制下，我们能得到由教育和经验带来的智慧，但另一方面，我们可能也会看到贵族之间的嫉妒和分歧以及他们对下层的压迫。君主制下，我们可以发现力量和活力，但是也存在危险，即它们并未用于国家的幸福和繁荣。民主政体最适合用来指导法律的目标；贵族政体最适合用来指导实现法律目标的手段；君主政体最适合把这些手段付诸实施来实现法律目标”[17]。尽管每一种单一政体形式都有其优缺点，但威尔逊认为由其中两种或三种单一政体构成的政府是存在的，比如英国政府，“大不列颠民族的政府由部分君主制、部分贵族制和部分民主制组成。它拥有（我们自愿、乐意承认）的优点超过了所有在它之前的政府，庄严、可持续性、维持自由、公私兼有，它是卓越的”[18]。然而，一方面，英国的政体形式并没有达到“完美的顶峰”，也并非“无法超越”；另一方面，“这种政体形式不适合美国，因为它不足以应用到幅员辽阔的土地上，它适用于建立了不同等级的人民”[19]。因此，威尔逊认为“为了达到迄今为止未曾达到的完美，没有必要混合不同的政体类型”，并且发现，“其中之一——最好的和最纯粹的——即最高权力由全体人民掌握，这种政体就能被这样构成、安排、分配和组织，既免去不便，又能保证三种简单政体的所有优点”[20]。以这种逻辑为基础，“最近的制宪会议为美国建议的政体的本质和类型是什么？从原则上来看，它是纯粹的民主制，但这一原则可以用于不同的政体形式，目的是获得简单政体形式的益处而避免它们的弊端”[21]。“如果我们从更广泛、更准确的视角来看这个政府，会发现，权力流向不同的方向、维度和高度……但如果我们追溯权力的来源，会发现，它们最初全都来自于一个丰富的源泉。在这部宪法中，一切权力都源于人民。”[22]
从威尔逊的论述来看，与普布利乌斯一样，他认为美国的政体既不是简单政体中的一种，也不是混合政体，他也没有将其定义为“共和政体”，根据他的逻辑，主权在于人民大众，美国的政体是民主政体，但这种民主政体已经与单一政体中的民主政体有所不同，它具有三种简单政体的所有优点而避免了它们的缺点。因此，这种政体才能“在善的基础之上”，“树立起了智慧和力量的标杆”。[23]
在制宪会议上提出著名的“平克尼方案”的南卡罗来纳代表查尔斯·平克尼[24]在宪法制订之后也发表过对政体的看法。首先，他也认同三种基本的政体形式，“这些政体形式是：1.专制或者说绝对君主制，立法机关掌握在单个人手中；2.贵族制，立法机关掌握在精选的集体手中，其成员要么通过选举来填补空缺，要么通过继承、财产、占有土地或鉴于某种个人权利或资格而谋得职位；3.共和国，全体人民，要么是集体要么是通过代表，组成立法机关”。其次，他列出了三种基本政体形式的优缺点。比如，仅以君主制为例，“君主制的优点分别是：政务会、决策、秘密和调度集于一体；政府这些特点给军队带来的力量和活力；免于大众和贵族的争执；通过闻名的继任规则阻止了对最高权力的所有竞争，由此抑制了有野心的公民的危险希望和阴谋。”“君主制的危险在于，暴政、花费、苛税、军事控制、不必要的战争……”[25]再次，关于混合政体的看法。“混合政体由上述简单政体形式中的两种或两种以上结合而构成。无论每一种简单政体以多大比例组成政府的宪法，它的优点和弊端也会以同等比例出现。美国的公民会愤怒地拒绝君主制。但是君主制的重要特征（政务会、活力、秘密和调度集于一体）是一切政府都必不可少的特征。”[26]由此可以看出，平克尼对混合政体的认识与古典混合政体理论思想家不同，他们通常把混合政体视为最佳政体，因为混合政体集合了所有简单政体的优点。而平克尼认为混合政体既混合了简单政体的优点，同时也混合了简单政体的缺点，在他看来，美国的政体只保留了混合之后的优点，而去除了缺点。去除君主制缺点的方式在于，“当我们把一切权力的源泉、第一行政官的定期选举给予人民时，当我们界定行政官的权力并限制其权力，以有效阻止其篡权而危及全体福利时，我们同时也在致力于赋予这一部门一定活力，使总统能有力地、迅速地执行法律”。去除贵族制缺点的方式在于，“通过把参议院构建在循环原则之上，如同在其他场合下也会表明的一样，我们就去除了贵族制的所有危险，而通过每六年选举一次参议员，我们希望我们赋予这一部门所有贵族制的优点——智慧、经验和措施的连续性”。去除民主制的缺点的方式在于，“众议院实行比例代表制，由人民两年选举一次。这样的任命足够短到使众议员应该依赖他的选民”[27]。最后，平克尼得出了结论：“其实，从现有的知识来看，几乎不能确定，我们所知道的有共和国之名的政府是否真的名副其实，以及古人在这一主题上是否曾经真的有过合理的或适当的想法。对于代议制这一共和国的基本原则，他们的确不知道。如果他们曾有过其他任何有确凿证据的或可付诸实践的原则，代议制已经长时间被遗失甚至遗忘于世了。因此，留给美国的荣誉就是界定混合体制，在这一体制下，人民可以自己统治自己，拥有三种简单政体的所有美德和好处，避免了其所有危险和不便。”[28]平克尼的结论有点模糊，他一方面认为一切权力来源于人民，美国即将建立的是代议制共和政体；另一方面又认为这是一种混合政体，但又不是传统的混合政体，因为它只具有三种简单政体的优点而没有其缺点。
以《常识》为北美的独立进行宣传的托马斯·潘恩认为，仅有的政体形式是民主政体、贵族政体、君主政体和现在称为代议制的政体。“共和国并不是一种具体的政体形式”，它指的是——什么应该是政府的特征和政府的事务。“共和政府就是为了公众利益而建立和管理的政府”，“它和任何具体的政体形式没有必然的联系，但它最天然地与代议制政体联系在一起，因为代议制政体最适合保证一个民族的目标”[29]。在潘恩看来，虽然各种各样的政体都把自己称为共和国，比如波兰把自己称为共和国，但事实上它是世袭贵族制，同时有一个选举出来的君主。潘恩眼中的美国政府，完全以代议制为基础，是现存唯一真正的共和国。因为这一政府除了整个民族的公共事业之外没有其他的目标。那些认为共和国这种政体不适合面积较大国家的人，首先是误把政府的事业当作了政体形式，因为共和国同样适用于任何范围的领土和人口。其次，如果他们指的是任何与政体形式相关的东西，那么就是指简单的民主政体形式，例如，古代不存在代表的直接民主政体。因此，事实并不是共和国不适用于面积较大的国家，而是它不能在简单民主政体形式的基础上在领土广阔的国家施行，此时，问题自然就出现了，当一个国家变得领土广阔、人口众多而不能再采取简单的民主政体形式时，管理共和国的最佳政体是什么？或者说管理一个民族的公共事业的最佳政体是什么？潘恩认为君主政体不行，贵族政体也不行。总之，简单民主政体不能用于面积较大的国家，不是因为它的原则，而是因为它的不方便。而君主政体和贵族政体则是因为无法进行管理。因此，保留民主制作为基础，拒绝君主制和贵族制，代议制自然就出现了。代议制立刻纠正了简单民主制形式上存在的缺陷，以及另外两种政体形式在知识上存在的无能。潘恩相信通过把代议制嫁接到民主制之上，就能得到这样一种政体，它能够囊括、结合各种各样的利益以及一切领土面积和人口范围，而且优于世袭政府。美国政府正是建立在这种体制上，即把代议制嫁接到民主制上。[30]
在这里，潘恩直接针对的是普布利乌斯的观点，普布利乌斯把美国的政体称为“共和政体”，而潘恩认为共和国并不是政体形式，只能用来表明政府的原则或者目标，所以普布利乌斯错误地把政府的事业当成了政体形式，美国的政体形式实际上是代议制民主政体，并非共和政体。
如果不考虑普布利乌斯、威尔逊、平克尼和潘恩各自对美国政体冠上的名称，那么他们的观点本质上是一致的，只是在细节上略有分歧。例如，普布利乌斯虽然把美国的政体称为“共和政体”，但从他们对“共和政体”的描述和说明来看，它实际上就是潘恩的代议制民主政体。威尔逊和平克尼不仅认为美国的政体是代议制民主政体，而且认为它具有三种简单政体的所有优点却没有它们的缺点。总之，他们都认为美国确立的是一种新型政体，这种政体已经超出了传统的单一政体和混合政体的框架。
麦金塔[31]开启了一个新的趋势，即根据政府的功能或权力而不是政体形式来对政府进行安排，这种从君主制、贵族制和民主制的政体形式到立法、行政和司法的功能的转变明确体现在詹姆斯·门罗身上。他断然否认美国政体以传统的混合政体理论为框架，认为美国政体是新型的、独特的，原因在于它不像英国那样由“贵族和自由民”组成，而是仅由“一个等级的人民——自由民”[32]组成，这样的美国政体显然是“完全民主的”。他还指出，美国与罗马和英国不同的地方就在于，罗马和英国政体的目标是混合君主制、贵族制和民主制，而美国这种新型政体的目标则仅仅是划分政府的功能或者说政府的权力。与门罗一样，康涅狄格的罗杰·谢尔曼也认为美国作为“共和国的基础是全体公众或全体人民，没有任何世袭权力”，其政体是“人民主权，由立法权、行政权和司法权组成”。[33]
约翰·泰勒在1814年出版了《美国政府的原则和政策探究》一书，在书中他认为美国的政体以大众主权为基础，但却既不是君主政体、贵族政体、民主政体，也不是混合政体，“美国意欲打破所有这些政体形式，建立一个以人的良好道德品质为基础的政府”。[34]在他的理解中，“伴随选举制对民主政体的摧毁，选举制、责任制和分权也即将摧毁君主政体和贵族政体”[35]。“立法权、行政权和司法权分立”是“美国人最喜欢的一条原则”，[36]泰勒显然认为美国以分权的形式对政府各部门进行了安排和分配，但这是以对传统的单一政体形式以及混合政体形式的摧毁为基础的。
值得注意的是，这是美国历史上词语使用非常混乱的时期，有的人使用同一词语表达不同的意思，有的人使用不同词语表达同一种意思。例如，“共和”与“民主”在用法上的混乱，普布利乌斯的“共和国”与潘恩的“共和国”意思并不相同，前者的“共和政体”本质上是威尔逊和平克尼的代议制民主政体，而门罗的“完全民主的”政体也并非古典意义上的民主政体，指的是大众主权。
总之，从美国宪法制订到建国初期这段时间里，从麦迪逊到泰勒等人一致指出，美国建立了一种新型的政体，虽然他们对这种新型政体的命名并不一致，但该政体的一个基本特征是大众主权。当然，除了名称上的分歧之外，他们之间也存在其他分歧，比如，虽然他们都否认美国的政体是单一政体中的一种或混合政体，但麦迪逊、威尔逊、平克尼、潘恩等人多少对混合政体思想还有所保留，到了门罗和泰勒，他们完全抛弃了以单一政体形式或混合政体形式为框架来对一个国家的政体进行分析的模式，明确从政府功能或权力划分的角度来看待美国的政体，着重强调美国进行分权的优越性，这种转变对以后的政治思想家如何看待和评价美国的政体产生了深远的影响。
建国初期对美国政体认识上的混乱，使很多人甚至认为，美国的政体能否维持下去都是非常不确定的。原因就在于，包括开国者在内的不少人都相信，只有在小国才能建立共和政体，美国是一个大国，因此政体必将演变成君主制，或者也有可能再分裂成更小的政治实体。托马斯·杰斐逊就预言过这种可能性，甚至认为至少会出现大西洋联邦和密西西比联邦。
综上，在宪法制订后，美国宪法究竟确立了什么类型的政体，连制宪者以及同时代的人之间都存在巨大的分歧和争议。那么，美国制宪者们想为美国建立何种政体？制宪者们的一致、分歧和妥协体现在何处？美国宪法事实上又为美国确立了何种政体？这就是本书所要探讨的问题。
二 理论意义与现实意义
美国政治学家塞缪尔·亨廷顿相信，没有任何国家是能够永恒存在的，他赞同卢梭的话：“斯巴达和罗马都灭亡了，还有什么国家能期望永存呢？”因此，美国最终的命运也会和斯巴达、罗马以及其他国家一样，走向灭亡。[37]应该说，亨廷顿的这一预言不仅适用于美国，而且适用于世界上的一切国家。笼统而言，亨廷顿所谓的“灭亡”更多的是指政体意义上的灭亡而不是指社会意义上的灭亡，在西方政治思想中，对于这种政体的更替通常称为“政体循环论”。正是因为他们看到了政体的不断变动和更替，自古希腊以来，政治思想家们才一直致力于对最佳政体的探寻，目的就是找到相对稳定的政体并使这种政体尽可能长时间地得以延续。本书以政体思想作为研究对象，也是出于对最佳政体的探寻，以期政治思想中关于政体问题的研究得以延续并有所发展。
从现实的角度来看，中国实力的上升已经成为世界公认的事实。西方普遍认为，大国在崛起的过程中势必会出现的情况是，新崛起国家向霸权国家提出挑战，美国作为当今的霸权国家，中国作为新崛起国家，在国际舞台上势必会出现多方面的较量。所谓“知己知彼，百战不殆”，要理解美国的外交政策和国际政策，就要了解并理解美国。亨廷顿曾表明：“美国人不是以地域（place）而是以政治观念（political ideas）和政治制度（institutions）来形成对他们国家的认同。”[38]因此，理解美国的政治观念和政体至关重要。一方面，“美国的核心文化一直是，而且现在基本上仍然是17和18世纪美国社会的开拓者（settlers）所创建的文化”，[39]另一方面，美国国内对于很多问题的争论都可以追溯到制宪时期以及建国初期，甚至“当代美国人所面临的自由和正义问题可以陈述为进行选择的必要性：是运用开国者的智慧、修正开国者的智慧还是放弃开国者的智慧”。[40]因此，研究1787年美国宪法中的混合政体思想就有助于理解美国文化发展和历史发展的脉络，有助于理解其核心价值观和宪政理念以及二元的政治文化结构[41]，进而有助于理解美国的国内外政策，这对于我国处理中美关系具有很强的现实意义。
托克维尔在考察美国时曾说：“我们把视线转向美国，并不是为了亦步亦趋地仿效它所建立的制度，而是为了更好地学习适用于我们的东西，更不是为了照搬它的教育之类的制度，我们所要引以为鉴的是其法制的原则，而非其法制的细节。”[42]虽然美国自制宪、立国以来，其宪法的持久性和稳定性一直为世人所赞赏，其政体也曾为多国所效仿，但始终没有一个国家在宪法方面和政体方面能做到像美国那样。本书的意图并非想要效仿美国，而是指出美国的政体并非民主政体，而是一种复杂的混合政体，对其进行研究有助于理解美国宪法和政体背后的基本原则，从而拓展中国政治学的研究视野，促进中国未来的政治发展。