第二节　部的组织结构

85. 中央行政机关的角色。　1992年7月1日颁布的关于《权力下放宪章》的第92-604号法令第2条赋予了中央行政机关“在国家层面上构想、动员、导向、评估和监督”的任务。因此，中央行政机关应将公共部门的日常事务留给国家权力下放部门（省政府、大学区区长办公处……）管理。第2条还明确指出，中央行政机关“参与制定法律及法令草案，拟定并实施政府及各部门的决定——尤其是在以下方面：1.国家政策的确定及资金支持，政策执行情况的监督与效果评估；2.国家行政部门的一般组织及人事管理适用规定的确立；3.具有国家权限的行政部门及国家权力下放部门行动目标的确定，行政部门需求的评估，部门运作拨款的分配，必要技术援助的提供以及既得结果的评估”。最后，中央行政机关协助部长——唯一主要支出决策人，自主行使预算权力(19)。

通过职权法令（参见上文第56条目），中央行政机关下属各司局可以了解到部长职权的行使范围。历代法国政府的更迭都需先经历一段等待期，而后才是政府部门各机构的重组。以法国体育局近25年来的更迭为例：1988年至1991年（罗卡尔政府时期）由国务部部长和国民教育、青年与体育部部长管理；1991年至1995年（克勒松、贝雷戈瓦和巴拉迪尔政府时期）由青年与体育部部长管理；1995年至1997年（朱佩政府时期）由总理管理（总理让委派部长负责青年与体育事务）；1997年至2002年（若斯潘政府时期）由青年与体育部部长管理；2002年至2004年（拉法兰政府时期）由体育部部长管理；2004年至2007年（拉法兰任期第三年和德维尔潘政府时期）由青年、体育与社团生活部部长管理；2007年至2010年（菲永政府时期）由健康与体育部部长管理；2010年至2012年（菲永政府时期）由体育部管理；2012年至2014年（艾罗政府时期）由体育、青年、公共教育与社团生活部部长管理；2014年至今（瓦尔斯政府时期），体育局由女性权利、城市、青年与体育部部长管理。值得注意的是，在1988年至1991年、2007年至2010年以及2014年至今这三个时间段中，均有一位国务秘书受主管部长任命，负责体育部相关事宜。

§1. 政府部门主要机构的组织法令

86. 总理的权能。　组织内阁部门的大政方针由总理负责：根据1987年6月15日颁布、2008年修订(20)的关于中央行政部门组织的第87-389号法令第2条规定，“总司、司和局等政府部门的中央行政部门，其组织形式由法令确定”。这意味着政府首脑以行政部门首要负责人和立法权所有者的身份签署法令，以规定每个内阁部门的中央行政组织。部长若想修改既定的行政结构，必须对政府中其他当事人的相关意见加以考虑。

87. 法令的内容。　组织法令确定了当今总秘书处和各司局的内阁部门集权中心；并明确这些集权中心是否须进一步细化。组织法令还可对具有国家权限的行政部门以及监察总局的设立做出规定（参见下文第480条目）。法令要明确每个行政机构的角色。

88. 法令的制定。　法令的框架可由部长办公厅设想产生，或根据秘书长或中央行政机关负责人所给出的意见制定。框架一经修改完毕并获得所属部门部长的批准，将被呈交给其他部长：预算部部长负责评估成本，努力限制设立新机构的开支；公职部部长负责衡量因人事变动和组织选拔考试而带来的后果；在制定新架构时可向负责国家改革的政府官员征询，以便充分借鉴政府推行的国家改革方针。另一方面，政府秘书长负责确认此组织结构与部长职权法令相符，且与其他部门行政组织法令兼容。

以瓦尔斯政府为例，因为管理外贸事宜的权限被授予外交部，因此，“当国库总司的组织办法可能会直接影响到外交与国际发展部行使外贸领域的职能时，财政与公共账户部和经济、生产振兴与数字部必须确保与其协商以达成一致意见”(21)。该条款已被明确载入贝尔西这两位部长的职权法令之中(22)。

89. 向技术委员会征询。　技术委员会成员中包含了行政代表及职员代表。根据2011年2月15日颁布的关于国家行政部门与公共机构中技术委员会的第2011-84号法令，所有关于“行政部门、机构或科室的组织和运作”的法律文本在出台前，必须向部级技术委员会征询。任何组织或重组也必须向技术委员会征询。最高行政法院判定：依照1946年《宪法》序言第8款规定，“任何劳动者通过其授权的代表可以集体决定工作条件”之原则，这种征询是“全体国家公职人员行使上述权利的保障”(23)。因此，如有人就征询环节的疏漏向法官起诉，法官将宣布废除相关组织法令。

根据这些委员会的运作总则，法令草案投票者只能是职员代表。如全体人员一致投出反对票，则“该草案将接受二次审查，新一轮评议也将在8天至30天内举行”(24)。无论投票结果如何，部长都可将草案文本上呈给总理。

90. 法令的颁布。　经总理签署、当事部长和负责执行法令文本的部长联合副署后，法令将刊登在法兰西共和国《官方公报》上。

§2. 总秘书处

91. 历史沿革。　1915年，正值第一次世界大战期间，法国外交部中新添了秘书长一职，以便当外交部部长因外交谈判暂离法国时，可以有人负责协调位于奥赛码头的外交部。随着部长办公厅的权力逐渐提升、通讯方式也愈发便捷，秘书长之职非但没有走向终结，反而被认为是法国政治外交中不可或缺的角色。担任外交部秘书长的外交官，在礼宾顺序上位列众大使之首。

从战争部创立之初，就曾多次任命高级官员专门负责部队行政事务；自1962年起，国防部的行政与财政事务便被委托给了“行政秘书长”。在其他内阁部门中偶尔也会存在秘书长，但是这个职位的存在经常会妨碍部长办公厅以及部长的行动(25)；20世纪末，这个职位几乎已经消失了。出于行政理性化、追求政绩的提高以及减少管理费用的意愿，希拉克政府第二届任期（2002—2007）时的所有内阁部门都配备了一个总秘书处，偶尔多个部门共享一个秘书处。

92. 10个总秘书处（专有或共有）。　除外交部总秘书处和国防部的行政管理总秘书处外，司法部，国民教育、高等教育与研究部，农业部，以及文化与交流部都有自己专属的总秘书处;至于财政与公共账户部，经济、生产振兴与数字部和权力下放与公职部，这3个部门共享经济与财政部下设的总秘书处；社会事务部，劳动、就业与社会对话部，以及女性权利、城市、青年与体育部，这些部门共享负责社会事务的部门下设的总秘书处；生态与住房部与其他两个部共同组建一个总秘书处；海外部与内政部共享内政部下设的总秘书处。

这10个总秘书处共同构成了国家行政的持久框架，并不受到部长数量以及职权的影响。这种组织形式似乎是可以延续下去的，因为即使2012年政权交替的时候，它也未遭质疑。

内阁部门秘书长和副秘书长之职与中央行政机关负责人之职（参见下文第101条目）一样，由政府作出人事决定(26)。

2014年7月各部门秘书长

93. 总秘书处的任务。　依据组织法令规定，一般情况下，秘书长处理部门行政管理的常见问题（或者说“横向”问题），协助部长管理部门，负责中央部门与权力下放部门间的协调配合。秘书长尤其负责以下事务：

·　行政问题：中央行政机关的行政管理、后勤和财政，中央部门与权力下放部门的采购（与国家采购部相联系），权力下放部门的运行和改革，办公室自动化，公民接待处的组织，行政现代化政策的确立；

·　预算问题：评估预算部资金需求量，与预算部共同编制和执行财政法律及修正案，跟踪各部门和公共机关的财政支出动态，考察政绩目标，风险内控，起草应对议会与审计法院提问的回应书(27)；由各部部长授予秘书长财政职能；

·　人力资源：招聘、人事管理和薪酬支付，法定补偿改革（与行政总司、公共部门相联系），人事首次及后续培训，社会关系，技术委员会(28)以及卫生、安全与劳动条件委员会(29)的组织；高级干部成员的职业经历管理（在中央行政机关与权力下放部门之间、中央行政机关与监督机构之间进行人员调动……）；

·　法律问题：向地方司局给出司法建议，对即将颁布的法律文件进行质量鉴定，向最高行政法院递交受理案件，编纂法典，在法院替部门辩护（有时也替部门职员辩护），跟进诉讼进程；

·　不动产与地产问题：内阁部门的选址，大楼的维护，与法国国有财产管理局(30)签署有关国有房屋使用的协议；

·　对地方部门进行引导、评估及政绩考量，对国家公共机构进行监督；

·　国际关系：编订法国与别国协议，跟踪协议履行情况，着眼于欧洲问题；

·　信息系统管理（尤其是信息网络、电信和自动化处理，和国家信息与自由委员会合作）和归档；

·　通常是通信部门：向用户提供实用信息，舆情监测，管理国内通讯与内阁部门网站。

由此可见，秘书长对一个（或多个）部门下属的众多司局拥有管理权限。

除此之外，秘书长还是负责部门防御与安全的高级公务员，因而他也是国防与国家安全部秘书长的“通讯员”（参见下文第266条目），他因此负责处理国防与安保措施问题，以及影响国防、国家安全与国家日常生活的紧急情况(31)。秘书长还要确保与政府总秘书处的联系，以便落实国家行政结构的改革方案。法国政府曾希望加强秘书长在内阁部门组织与运行方面的影响力。2014年7月24日颁布的关于部门秘书长第2014-834号法令规定：秘书长会收到一封由总理签署、相关部长联合副署的信件，明确其在部际工作中须分担哪些任务。

最后仍需提及的是秘书长的特别职责：当新部长被任命后，秘书长需向其寄出一份文件，该文件由秘书长、下属部门以及各部中央行政机关诸位负责人共同编制，阐述内阁部门的组织结构、由内阁部门负责处理的主要问题现状和亟待解决的问题清单。有了这份“部长文件”，再加上与内阁部门主要成员的会谈作为补充，部长很快就能弄清楚自己作为行政部门首脑应肩负哪些责任。

94. 国家司法人员。　在经济与财政部总秘书处，除了承担部门法律事务长这项传统职能外，司法事务负责人还是国家司法人员(32)。作为司法人员，秘书长要捍卫国家经济利益和各部门利益。

国家司法人员是唯一“有资格在法院代表国家部门，以及有资格宣告本国因涉外税务和资产问题成为债权人或债务人的人员”(33)。秘书长在预算部部长决议任命的律师协助下，完成在各大审法院和上诉法庭的辩护。国民议会及参议院财政委员会各自的主席和总报告人，可以通过国家司法人员，互通其持有的文件资料。

在国家司法部每年公开的4500份诉讼档案中，有大约1300起交通事故相关的诉讼，2000起涉及民事责任的刑事判决，600份因不合理临时拘留而申请赔偿的诉状，以及200起因公共司法部门失职进行的传唤。

§3. 总司与司

95. 确保行动的核心。　司局以部长职权为核心（曾被称为部门的“纵向”结构），要为政府政策建言献策，并负责政策的落实工作。关于财政法律的《组织法》规定每个项目的预算（参见下文第529条目），每位司长肩负着发展和管理国家某个领域的使命，通常会负责管理特定项目下的经费及岗位。部长负责提出部门组织法令，并设想将行政任务怎样分配给众多下属部门才算合理，才能避免职权和预算上的冲突。部长可决定将工作重点集中在某一总司或分配给多个总司，然后再向下属部门进一步细分。部内公务人员听从部长的组织决定，因为只有部长将方针下达给行政部门，他们才能够确定自己的工作范围。

96. 单一总司。　这种情况极为罕见。可以2007—2014年国民教育部为例——国民教育部从高等教育与研究部中分离出来，除了与后者共享的一个总秘书处之外，国民教育部只有学校教育总司这一个下属部门，而且该总司并无任何下设机构。

97. 无附属部门的多个总司。　文化与交流部的中央行政机关包括遗产总司、艺术创作总司、媒体与文化产业总司3个总司，以及法语语言及法国语言委员会。每个总司司长都有一个或几个副手，负责某一特定方面的工作。

98. 有多个附属部门的多个总司。　内政部中央行政机关包括：

·　7个总司：地方行政总司、国家警察总司、对内安全总司、国家宪兵总司、在法外国人总司、社会安全及危机应对总司、海外事务总司（由海外部领导负责）。这些总司都可自行再分为数个司局与办事处；

·　一个委员会：道路交通与安全委员会。

99. 有多个总司及司，总司下设多个附属司的情况。　生态与住房部中央行政机关包括：

·　1个总署：可持续发展总署；

·　5个总司：能源与气候总司；基础设施、运输与海洋总司；民航总司；国土整治、住房与自然总司；风险防范总司；

·　1个司：海洋渔业与水产养殖司；

·　1个委员会：住房准入与接待委员会。

总司下设多个司与办事处。可持续发展总署下设：研究与改革司；测量与统计司；经济、评估与整合发展司；可持续发展委员会。而基础设施、运输与海洋总司下设3个司：基础运输司；运输事务司；海洋事务司。

由此可见，在上述两个内阁部门中，不同司的地位是不同的：前者是一个司和一个委员会直属于部，后者是多个司隶属于一个总司或者总署。

§4. 秘书长、总司长及司长

100. 部门参谋。　第三、第四共和国时期参谋被称为“政府部门顾问”。每个部门的部长或办公厅主任通常每周会召集参谋举行会议：秘书长、总司长、专员、司长、部门委派代表。这种会议旨在协同各方行动，向各位参谋传达重要信息、给予政治助力，关注文案的起草和改革的实施；同时也是处理预算问题的好机会。这些部门内的高层干部——其中有些人身边甚至有自己的办公室——负责掌管“政府决定设立的职位”：此类职位由政治权力支配，国家公务人员（临时调动）和非公务人员（依据合同雇用）均有机会任职，但政府可随时“撤销任命”(34)。除此之外，当国民议会或参议院对某项法案进行审查时，这些参谋还可应召出席会议；《宪法》第31条赋予其“政府专员”的身份，负责为部长准备议会辩论中的素材，因此他们的工作具有更强的政治色彩。

101. 任命。　《宪法》第13条第3款规定，中央行政机关负责人由共和国总统在部长会议上提名；总专员、高级专员、专员、秘书长、总代表和代表依照同样的任命程序由部长直接任命。(35)由部长对人选做出首要抉择，因为这事关其最为重要的协作者；但是对高层行政领导人的任命，要同时获得总理办公厅和总统办公厅的同意。

至于外交部、财政部或内政部这些较大的部门，总统早在部长会议几周前，就会亲自审查由总理和部长提名的候选人；总统有时也可指定提名候选名单外的人员。

对于此类提名，宪法委员会的唯一要求是：政府在提名高级职位人选时，要遵循“能力优先”原则(36)。因此，政府可全权自主选择有能力且与自身志同道合的人选来担任这些职务（参见下文第298、305及306条目）。

102. 利益声明。　2013年10月11日颁布的关于公共生活透明度的第2013-907号法律中，第11条第7款规定：由政府决定设立的职位，其任职人员须同部长办公厅成员一样，发表财产声明及利益声明（参见上文第69条目）。

103. 签字授权。　自任命令公布于《官方公报》之日起，部门秘书长和中央行政机关负责人将以部长或国务秘书的名义对其职权下的一切非法令性文件行使签字权，与某些办公厅成员获得的签字授权不同，此类签字授权不需要部门决议。部门秘书长以及中央行政机关负责人所获得的签字授权不受部长更换的影响。只有在其职务终止时，或部长在《官方公报》上明确宣布收回全部或部分签字权时，其权力才会终止。(37)

104. 利益冲突。　2013年10月11日颁布的关于公共生活透明度的第2013-907号法律第2条以及关于实施上述条款的2014年1月31日第2014-90号法令第7条第1款规定，当部门秘书长或中央行政机关负责人发觉自己处于利益冲突情况下时，应及时以书面形式就自身不能再行使何种职能向部长详细汇报，并避免向与利益冲突问题有关的部下下达指令。

105. 离职。　部门秘书长和中央行政机关负责人随时会被免职，他们承担的工作须获取部长和政府的充分信任；通常在部长会议任命继任者的几天前，他们就会被通知离职事宜。执政党的更替也可表现为各部参谋人员的重大变动。如果官员离职已在意料中或已被公布，那么他在自己部门的威信就会减弱；相反，当官员刚刚受到部长会议的任命时，部长办公厅则会减少干预其对部门的管理。

如果公务员、秘书长或行政官员在任期内卸职，他们可以在原工作单位重新获得一个职位（例如，社会事务总监察员从劳动部卸职后，又回到了社会事务总监察局工作）。此外，政府通常会任命已卸任官员负责其他工作和任务。如果官员离职后想在私营部门工作，那么他应当遵守上文第73条目提到的职业道德规范，并且应当获取公职人员职业道德委员会的批准。如果公务人员能够完成工作计划，他便可随后向原单位提出停职请求，以谋求个人便利(38)。