孙中山关于政权建设的构想
——兼论国民党政权实施之歧异
欧阳跃峰[1]
提要 《建国方略》除现存的三个部分外，孙中山曾计划撰写第四部分“国家建设”，并将其分为八册，其中的“五权宪法”、“地方政府”、“中央政府”三册都是对于设置国民政府的具体规定。《建国方略》之第四部分虽未完成，但孙中山做过题为《五权宪法》的演讲，为国民党“一大”起草了《国民政府建国大纲》，都能够体现其关于政权建设的基本构想。后来的国民党政权尽管遵循了孙中山提出的三个时期、五权分立等原则，但在实行训政和宪政的时间、训政时期的党政关系、中央与地方的关系等方面与孙中山的构想有很大差别，其中的原委值得进行深入的探讨。
关键词 孙中山 《建国方略》 政权建设
孙中山先生不但亲身领导了中国民主革命的实践，而且提出了明确的革命纲领，创立了整套的革命理论，其中，有关政权建设的构想可以说是孙中山思想的核心部分之一。孙中山思想一直是史学研究的重要课题，备受学术界关注。但是，已有的研究主要集中在孙中山的政治思想、三民主义、《建国方略》等方面，[2]尚未见有直接以孙中山政权建设思想为题的论文发表。对于国民党政权，大陆学者一般持否定态度，例如：有学者指出，“南京国民政府从孙中山的‘军政训政宪政’的政治发展战略中演绎出‘以党治国’的政治模式，并在此基础上形成了一党专政的政治体制，它取缔公民的民主权力，关闭了公民参与政治活动的民主通道，在没有公众参与和宪法制约的情形下，强制人民服从统治者的权威。这一体制的主要特征是国民党全面集权，形成了国民党一党独大的政治霸权秩序”，“蒋介石政府的政治现实与孙中山的三民主义的旗帜出现了严重背离的状况”。[3]揆诸史实，国民党政权确实与孙中山的政权建设构想有诸多不吻合之处，而导致这些差异的具体原因尚值得进行深入的探讨。本文拟在勾勒孙中山先生有关政权建设构想的基础上谈谈自己的看法，以就教于方家。
一 《建国方略》应该包含政权建设的内容
现存之《建国方略》包括“孙文学说——行易知难（心理建设）”、“实业计划（物质建设）”、“民权初步（社会建设）”三个部分，孙中山曾亲笔在该书总目中添加“（四）国家建设（续出）”字样，并初步拟定了该部分的具体内容，惜终未能完成。[4]
后来，孙中山于1924年1月至8月间在广州国立高等师范学校礼堂演讲“三民主义之奥义、五权宪法之要旨为宣传之资”，因需主持大元帅府大本营军政事务，故定于公务之暇“每星期演讲一次，由黄昌谷君笔记之，由邹鲁君读校之”。[5]3月底，民族主义讲完后，将演讲内容整理成册，印成单行本，孙中山为之作序曰：“自《建国方略》之《心理建设》、《物质建设》、《社会建设》三书出版之后，予乃从事于草作《国家建设》，以完成此帙。《国家建设》一书，较前三书为独大，内涵有《民族主义》、《民权主义》、《民生主义》、《五权宪法》、《地方政府》、《中央政府》、《外交政策》、《国防计划》八册。而《民族主义》一册已经脱稿，《民权主义》、《民生主义》二册亦草就大部。其余各册，于思想之线索、研究之门径亦大略规划就绪，俟有余暇，便可执笔直书，无待思索。方拟全书告竣，乃出而问世。”不料，陈炯明于1922年6月16日发动叛变，“炮击观音山，竟将数年心血所成之各种草稿，并备参考之西籍数百种，悉被毁去，殊可痛恨！”[6]可见，《建国方略》本来是应该包括第四个部分的，孙中山已经将该部分的篇章内容构思成熟，只是未能形成文字。所以说，我们今天所见到的《建国方略》是不完整的。
根据孙中山本人的披露，《国家建设》较之于我们所见到的《建国方略》的其他三个部分，不但篇幅要大得多，而且内容更为重要。其八个分册，从内容上可以分为三大板块：前三册是分别论述三民主义的；中间的“五权宪法”、“地方政府”、“中央政府”三个分册都是关于未来国民政府的结构与职能，亦即关于政权建设的基本设想；后面两册有选择地讲了外交与国防方面的具体政策问题。
笔者以为，关于政权建设的构想应该是《建国方略》中最核心、最关键，因而也是最重要的内容。
一则，革命的首要问题是武装夺取政权，孙中山所领导的中国民主革命也不例外。中国同盟会的“驱除鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权”16字纲领，前面12个字都与政权有关。从中可以清楚地看出，孙中山领导中国革命伊始，即十分明确地将推翻旧政权、颠覆旧制度、建立民主共和政权作为革命的核心目标。同盟会成立后、连年不断地发动武装起义的革命实践也证实了这一点。辛亥革命推翻了清王朝，但政权很快落入以袁世凯为首的北洋军阀手中，孙中山不得不发动“二次革命”、领导护法运动，直到弥留之际，仍留下遗嘱，疾呼：“现在革命尚未成功，凡我同志，务须依照余所著《建国方略》、《建国大纲》、《三民主义》及《第一次全国代表大会宣言》，继续努力，以求贯彻。”[7]《建国方略》现有的三个部分撰写于1917～1919年间，未完成的第四部分构思成熟并撰写部分初稿于1919～1922年间，其时革命的第一个目标尚未完全实现，孙中山用于指导中国革命的《建国方略》不但不可能忽略政权建设方面的内容，而且理所当然地应该将其置于核心地位。
二则，只有掌握了政权，建立了较为完善的政治制度，才能更好地从事经济建设。《建国方略》的第三个部分“民权初步（社会建设）”最初出版于1917年，原名《会议通则》，主要讲的是各种会议的议事规则。孙中山将其比作“兵家之操典，化学之公式”，视为“教吾国人行民权第一步之方法也”，声称：“凡欲负国民之责任者，不可不习此书。凡欲固结吾国之人心、纠合吾国之民力者，不可不熟习此书。而遍传之于国人，使成为一普通之常识。家族也、社会也、学校也、农团也、工党也、商会也、公司也、国会也、省会也、县会也、国务会议也、军事会议也，皆当以此为法则。”断言：“倘此第一步能行，行之能稳，则逐步前进，民权之发达必有登峰造极之一日。”[8]由于任何专制政权都不可能给人民以真正的民主权力，所以这部帮助人民养成民主习惯的《会议通则》，只有在真正的民主共和制度建立之后，才有可能普遍实行。《建国方略》的第二部分“实业计划（物质建设）”初稿用英文写成，部分内容于1918年发表，随后由廖仲恺、朱执信、林云陔、马君武等翻译成中文，于1921年出版。该部分是建立在庞大的水陆交通体系之上的比较全面的实业发展规划。不言而喻，实业的全面发展，尤其是完善的交通体系的构建，也必须待国民党掌握全国政权之后才能逐步实现，而无论在腐败的晚清政权统治之下，还是在连年混战的北洋军阀统治时期，都只能是一纸空文。《建国方略》的第一部分“孙文学说——行易知难（心理建设）”初版于1919年，原题为《孙文学说》（卷一“行易知难”），该书原拟之“卷二《三民主义》”、“卷三《五权宪法》”因未能及时补齐，后改列入计划中的《建国方略》第四部分“国家建设”。“孙文学说——行易知难（心理建设）”主要结合孙中山亲身经历的革命实践，论证了“知”与“行”的关系，其寓意在于揭示革命理论与革命实践之间的关系，希望全体国民党员皆能服膺他在学习西方及长期革命实践中得出的革命理论，并以之指导中国革命。而在《建国方略》问世前后，中国革命的当务之急在于夺取政权，建立比较完善的民主共和制度，是以该书不能不包括政权建设方面的内容。也只有在这方面的任务完成之后，《建国方略》的其他部分才有可能付诸实施。
总之，当孙中山领导的民主革命尚在进行之际，政权建设较之于其他三个部分具有更加重要的意义，我们应予以充分的关注。
《建国方略》第四部分虽未完成，但孙中山后来于1921年3月20日到广东省教育会做过题为《五权宪法》的演讲，于1924年1月为中国国民党第一次全国代表大会起草《国民政府建国大纲》，尽管演讲稿文字不够严谨，建国大纲内容过于简略，但基本可以与《建国方略》之“国家建设”部分的有关分册相对应，都足以体现孙中山本人在此方面的真实思想。此外，孙中山在不同时期不同场合曾多次谈及政权建设问题，我们可以窥斑而见豹，借助于它们来探讨孙中山关于政权建设的基本构想。
二 孙中山勾画的民国政权蓝图
孙中山革命思想的形成，是建立在对晚清政府腐朽落后认识的基础之上的。因而，夺取政权一开始便成为其革命思想的核心内容，并进而成为其领导中国革命的首要目标。推翻旧政权之后，应该建立一个什么样的新政权，孙中山很早便开始思考这个问题。
早在1906年，孙中山对未来的革命政权已经有了整体的构思。他在《军政府宣言》中宣称：
其措施之次序则分三期：第一期为军法之治。义师既起，各地反正，土地人民新脱满洲之羁绊，其临敌者宜同仇敌忾，内辑族人，外御寇仇，军队与人民同受治于军法之下。军队为人民戮力破敌，人民供军队之需要及不妨其安宁。既破敌者及未破敌者，地方行政，军政府总摄之，以次扫除积弊。政治之害，如政府之压制、官吏之贪婪、差役之勒索、刑罚之残酷、抽捐之横暴、辫发之屈辱，与满洲势力同时斩绝。风俗之害，如奴婢之畜养、缠足之残忍、鸦片之流毒、风水之阻害，亦一切禁止。并施教育，修道路，设警察、卫生之制，兴起农工商实业之利源。每一县以三年为限，其未及三年已有成效者，皆解军法，布约法。第二期为约法之治。每一县既解军法之后，军政府以地方自治权归之其地之人民，地方议会议员及地方行政官皆由人民选举。凡军政府对于人民之权利义务，及人民对于军政府之权利义务，悉规定于约法，军政府与地方议会及人民各循守之，有违法者，负其责任。以天下平定后六年为限，始解约法，布宪法。第三期为宪法之治。全国行约法六年后，制定宪法，军政府解兵权、行政权，国民公举大总统及公举议员以组织国会。一国之政事，依于宪法行之。此三期，第一期为军政府督率国民扫除旧污之时代；第二期为军政府授地方自治权于人民，而自总揽国事之时代；第三期为军政府解除权柄，宪法上国家机关分掌国事之时代。俾我国民循序以进，养成自由平等之资格，中华民国之根本胥于是乎在焉。[9]
除将即将建立的革命政权分为军法之治、约法之治、宪法之治三个时期外，还提出了各个时期所应完成的任务和将要达到的目的，并原则上规定：军法之治的期限为三年，约法之治的期限为六年。
同年12月，孙中山在《民报》创刊一周年庆祝大会上的演说中又明确提出了“五权分立”的构想。他认为，英、美等西方立宪国家所实行的行政、立法、司法三权分立制度，仍不够完善。为了弥补西方民主政治体制上的缺陷，他主张：“将来中华民国的宪法是要创一种新主义，叫做‘五权分立’。”并且非常自豪地宣称：“这不但是各国制度上所未有，便是学说上也不多见，可谓破天荒的政体。”[10]
除行政、立法、司法三权外，还有哪两权应该独立呢？
一是“考选权”。由于革命政权中的“官吏不是君主的私人，是国民的公仆，必须十分称职，方可任用”。而检验官吏是否有才能的最好方法便是考试。“考选本是中国始创的，可惜那制度不好，却被外国学去，改良之后成了美制”。但西方国家只是将考选“用于下级官吏，并且考选之权仍然在行政部之下”，导致行政部门权力过大，“流弊反多”。为了防患于未然，“将来中华民国宪法，必要设独立机关，专掌考选权。大小官吏必须考试，定了他的资格，无论那官吏是由选举的抑或由委任的，必须合格之人，方得有效。这法可以除却盲从滥举及任用私人的流弊”。[11]
二是“纠察权”。执掌此项权力的机构“专管监督弹劾的事”，“是无论何国皆必有的”。但是，“现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限，那权限虽然有强有弱，总是不能独立，因此生出无数弊病”。他举例说：“比方美国纠察权归议院掌握，往往擅用此权，挟制行政机关，使他不得不頫首总命，因此常常成为议院专制。”为了预防这些弊端，将来的“中华民国宪法，这机关定要独立”。况且，按照常理而言，“裁判人民的机关（指司法机关——引者注）已经独立，裁判官吏的机关却仍在别的机关之下，这也是论理上说不（过）去的”。[12]
辛亥革命后，经过担任南京临时政府临时大总统的实际历练，在总结经验、汲取教训的基础上，孙中山的政权建设思想较前有了长足的发展。
1914年7月，孙中山在其手书的《中华革命党总章》中进一步提出：“本党进行秩序分作三时期：一、军政时期，此期以积极武力，扫除一切障碍，而奠定民国基础。二、训政时期，此期以文明治理，督率国民建设地方自治。三、宪政时期，此期俟地方自治完备之后，乃由国民选举代表，组织宪法委员会，创制宪法；宪法颁布之日，即为革命成功之时。”[13]这标志着他将国民党政权划分为军政、训政、宪政三个时期的思想已经基本成形。
1919年出版的《孙文学说》卷一“行易知难”（即《建国方略》第一部分），对于军政、训政、宪政三个时期的划分做了更为具体的阐释。
予之于革命建设也，本世界进化之潮流，循各国已行之先例，鉴其利弊得失，思之稔熟，筹之有素，而后订为革命方略，规定革命进行之时期为三：第一、军政时期，第二、训政时期，第三、宪政时期。
第一为破坏时期，拟在此时期内施行军法，以革命军担任打破满清之专制、扫除官僚之腐败、改革风俗之恶习、解脱奴婢之不平、洗净鸦片之流毒、破灭风水之迷信、废去厘卡之阻碍等事。
第二为过渡时期，拟在此时期内施行约法（非现行者），建设地方自治，促进民权发达。以一县为自治单位，县之下再分为乡村区域，而统于县。每县于敌兵驱除、战事停止之日，立颁布约法，以之规定人民之权利义务与革命政府之统治权。以三年为限，三年期满，则由人民选举其县官。或于三年之内，该县自治局已能将其县之积弊扫除如上所述者，及能得过半数人民能了解三民主义而归顺民国者，能将人口清查、户籍厘定、警察、卫生、教育、道路各事照约法所定之低限程度而充分办就者，亦可立行自选其县官，而成完全之自治团体。革命政府之对于此自治团体，只能照约法所规定而行其训政之权。俟全国平定之后六年，各县之已达完全自治者，皆得选举代表一人，组织国民大会，以制定五权宪法。以五院制为中央政府：一曰行政院，二曰立法院，三曰司法院，四曰考试院，五曰监察院。宪法制定之后，由各县人民投票选举总统以组织行政院，选举代议士以组织立法院，其余三院之院长由总统得立法院之同意而委任之，但不对总统、（立）法院负责，而五院皆对于国民大会负责。各院人员失职，由监察院向国民大会弹劾之；而监察院人员失职，则国民大会自行弹劾而罢黜之。国民大会职权，专司宪法之修改，及制裁公仆之失职。国民大会及五院职员，与夫全国大小官吏，其资格皆由考试院定之。此五权宪法也。宪法制定，总统、议员举出后，革命政府当归政于民选之总统，而训政时期于以告终。
第三为建设完成时期，拟在此时期始施行宪政，此时一县之自治团体，当实行直接民权。人民对于本县之政治，当有普通选举之权、创制之权、复决之权、罢官之权；而对于一国政治，除选举权之外，其余之同等权则付托于国民大会之代表以行之。此宪政时期，即建设告竣之时，而革命收功之日。[14]
1921年3月20日，孙中山在广东省教育会专门做了题为《五权宪法》的演讲。
孙中山首先交代了五权宪法思想形成的背景：“兄弟倡革命已三十余年，自在广东举事失败后，兄弟出亡海外；但革命虽遭一次失败未成，而革命底事情仍是要向前做去。奔走余暇，兄弟便从事研究各国政治得失源流，为日后革命成功建设张本。故兄弟亡命各国底时候，尤注重研究各国底宪法，研究所得，创出这个五权宪法。所以五权宪法可谓是我兄弟独创的。”[15]
孙中山公开宣布，自己主张实行的是“五权宪法，分立法、司法、行政、弹劾、考试五权，各个独立”。他认为，宪法“就是调和自由与统治的机器”；“五权宪法如一部大的机器。譬如你想日走千里路，就要坐自动车；你想飞天，就要驾飞机；你想潜海，就要乘潜艇；你想治国，就要用这个治国机关的机器”。[16]
孙中山十分重视人民是否真正享有权利，声称：“除宪法上规定五权分立外，最要的就是县治，行使直接民权。直接民权才是真正的民权。直接民权凡四种：一选举权，一罢官权，一创制权，一复决权。五权宪法如一部大机器，直接民权又是机器的制扣。”[17]
孙中山在这次演讲中还展示了一份五院制国民政府的具体方案（见图1），虽然比较简略，却已经相当规范。这标志着他的五权分立思想已经有了实行的基础。
1924年1月，孙中山为中国国民党第一次全国代表大会起草了《国民政府建国大纲》，与《中国国民党第一次全国代表大会宣言》一起提交大会，于23日并案审议通过。
图1 治国机关
*根据黄昌谷编《孙中山先生演说集》（上海民智书局，1926），此处另作“军政部”。
《国民政府建国大纲》开宗明义地宣布：“国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建设中华民国。”明确表示：“对于人民之政治知识能力，政府当训导之，以行使其选举权，行使其罢官权，行使其创制权，行使其复决权。”[18]并对军政、训政、宪政三个时期各项权力的行使及中央与地方权力的划分都做了相应的规定。
关于军政时期，规定如下：
在军政时期，一切制度悉隶于军政之下。政府一面用兵力以扫除国内之障碍，一面宣传主义以开化全国之人心，而促进国家之统一。
凡一省完全底定之日，则为训政开始之时，而军政停止之日。[19]
关于训政时期，规定如下：
在训政时期，政府当派曾经训练考试合格之员，到各县协助人民筹备自治。其程度以全县人口调查清楚，全县土地测量完竣，全县警卫办理妥善，四境纵横之道路修筑成功，而其人民曾受四权使用之训练，而完毕其国民之义务，誓行革命之主义者，得选举县官以执行一县之政事，得选举议员以议立一县之法律，始成为一完全自治之县。
一完全自治之县，其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权。
每县地方自治政府成立之后，得选国民代表一员，以组织代表会，参预中央政事。[20]
关于训政向宪政过渡，规定如下：
凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期。国民代表会得选举省长，为本省自治之监督；至于该省内之国家行政，则省长受中央之指挥。
在此时期，中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。不偏于中央集权或地方分权。
县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。
在宪政开始时期，中央政府当完成设立五院，以试行五院之治。其序列如下：曰行政院；曰立法院；曰司法院；曰考试院；曰监察院。
宪法未颁布以前，各院长皆归总统任免而督率之。
宪法草案当本于建国大纲及训政、宪政两时期之成绩，由立法院议订，随时宣传于民众，以备到时采择施行。[21]
关于宪政时期，规定如下：
全国有过半数省份达至宪政开始时期，即全省之地方自治完全成立时期，则开国民大会，决定宪法而颁布之。
宪法颁布之后，中央统治权则归于国民大会行使之，即国民大会对于中央政府官员有选举权、有罢免权，对于中央法律有创制权、有复决权。
宪法颁布之日，即为宪政告成之时，而全国国民则依宪法行全国大选举。国民政府则于选举完毕之后三个月解职，而授权于民选之政府，是为建国之大功告成。[22]
《国民政府建国大纲》所体现的孙中山的政权建设思想，虽然仍有不甚成熟、不够完善之处，却代表了孙中山生前在政权建设方面所能达到的最高认识水平。
三 国民党政权与孙中山构想的差异
孙中山为构想政权建设问题而花费了许多精力，尽管现存的《建国方略》中不包含其本应具有的有关政权建设的内容，但我们不难从其他文献中勾勒出孙中山为国民党政权设计的基本方案。尤其是他亲自起草的《国民政府建国大纲》，经中国国民党第一次全国代表大会审议通过，在国民党内具备了“法”的效力，理应为全体国民党员所遵循。但后来的国民党政权尽管以遵循孙中山提出的军政、训政、宪政三个时期与五权分立原则相标榜，事实上在许多方面都与孙中山有关政权建设的构想存在较大的差异。
上述差异大致可以分为以下三种情形：
其一，对孙中山政权建设构想的不完善或疏漏之处加以相应的“弥补”。
早先，孙中山以为只要推翻了帝制，就可以立即实行宪政了。“二次革命”失败后，他感到民众的知识水平与宪政的要求尚存在较大差距，于是形成“以党建国”、“以党治国”思想，主张在军政与训政时期，“一切军国庶政，悉归本党负完全责任”，非党员“不得有公民资格”，[23]却一直没有就如何协调国民党与国民政府之间的关系做出明确的规定。1928年6月北伐军占领平、津后，国民党舆论机关宣称：“此即结束军政，开始训政之时也。”[24]10月初，国民党中央常务委员会通过的《训政纲领》（后经国民党“三大”确认）宣布：训政期间由国民党全国代表大会代行全国国民大会职权，国民党全国代表大会闭会期间，将政权付托给国民党中央执行委员会；将行政、立法、司法、考试、监察五项“治权”“付托给国民政府总揽而执行之”；“指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之”。[25]当月下旬制定的中政会[26]组织条例规定：“政治会议讨论及决议之事项以下列者为限：（甲）建国纲领；（乙）立法原则；（丙）施政方针；（丁）军事大计；（戊）国民政府委员，各院院长、副院长及委员，各部部长，各委员会委员长，各省政府委员、主席及厅长，各特别市市长，驻外大使、公使及特任特派官吏之人选。”[27]以中政会作为专门指挥政府的国民党中央机构，沟通“以党建国”、“以党治国”的渠道，原本是无可厚非的。但是，按照孙中山的设想，训政时期“各院长皆归总统任免而督率之”，宪法草案“由立法院议订”，即总统[28]享有最高人事权，立法权归于立法院，现在这些权力统统由中政会掌握。中政会的权力远远超出了孙中山设想的范围，难怪有人会指责国民党“一党专制”了。
孙中山的一个严重疏漏是完全没有提到军事机构与政府之间的关系。或许孙中山认为军队隶属于政府是理所当然的，但在军阀混战的年代，他对军人干政的可能与危害应该有更清醒的认识。军政时期虽然短暂，却是国民党“打天下”的关键时期，没有足够强大的军队推翻旧政权，就根本不会有后来的训政、宪政时期。建立在军事力量基础之上的国民党政权，若军事首脑与政府首脑由一人兼任，很容易导致个人独裁的结局；即使分人而任，亦难免会出现军人干政的局面。北伐时期，蒋介石以国民革命军总司令兼任军事委员会主席，不但“统辖陆、海、空各军并对国民党中央与国民政府在军事上负完全责任”，而且“凡国民政府所属军、民、财、政各机关，均受总司令指挥”。[29]所以后来敢于先后在南昌、南京另立中央。抗战期间，蒋介石身兼国民党总裁、军事委员会委员长、陆海空军大元帅、国防最高会议主席、国防最高委员会委员长数职，集党政军大权于一身，形成了事实上的个人独裁。
其二，由于孙中山的有些想法不太合理而无法照原样实施。
在《军政府宣言》中，孙中山宣布“军法之治”的期限为三年，“约法之治”的期限为六年。在《国民政府建国大纲》中，孙中山又规定：“凡一省完全底定之日，则为训政开始之时”；“全国有过半数省份达至宪政开始时期，即全省之地方自治完全成立时期，则开国民大会，决定宪法而颁布之”，“宪法颁布之日，即为宪政告成之时”。一则，即便军政、训政、宪政三个时期的划分是合理的，亦不应预定期限，而应根据实际情况来决定。因为“一省完全底定”是否需要三年或三年是否能完成，六年训政期限内能否统一全国或“半数省份”，事先皆难以确定。二则，各省“完全底定”肯定有先有后，则各省开始、结束训政的时间亦前后不一，此省行军政，彼省行训政，还有数省行宪政，中央政府制定与实施政策会有诸多不便。相对而言，国民党政权于北伐完成、全国基本统一后开始实施训政，比孙中山的设想更为合理。但训政期限长达20年，尽管有许多客观原因，仍未免有故意拖延之嫌。
孙中山非常重视公务员的素质与人才的选拔，不但主张设立考试院，独立行使考试权，而且一再强调：“以后国家用人行政，凡是我们的公仆都要经过考试，不能随便乱用的”；[30]“凡候选及任命官员，无论中央与地方，皆须经中央考试铨定资格者乃可”。[31]事实上，在国民党政权成立初期，要求所有的政府官员都必须经过考试才能任用，是不切实际的。像蒋介石、汪精卫、胡汉民这样的人由谁来考，考什么，怎样才算合格，不合格怎么办？这些问题基本上是无法解决的。南京国民政府1935年公布的《考试法》对考试对象未作限定，似乎所有的公职人员都应经过考试选拔，但《考试法施行细则》与《考试及格人员分发规程》却将应参加考试的公务员限定为荐任职以下的事务官，客观地说这是比较实事求是的。当然，若高级官员的选拔与任用因缺乏相应的妥善规定而带有很大的随意性，便很容易在国民党内部形成一个特权阶层。
其三，因孙中山的有些规定不符合其自身利益而不愿遵照执行。
中央与地方的关系，是历代统治者都感到头痛的重要问题之一。任何革命政权都必须对之加以妥善处理，才能彻底改变旧政权的专制形象。按照孙中山的设想，在训政时期，“中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。不偏于中央集权或地方分权”。但后来的国民党政权在长达20年的训政时期基本上都是大权独揽于中央的，并未切实贯彻孙中山的设想，实行中央与地方均权制度。
能不能真正给人民以权力，是区分专制制度与民主制度的根本标准。即便是在一些以民主相标榜的国家，实行的也只是间接民权。孙中山则主张实行直接民权。他明确提出：在训政时期，人民接受了行使民主权力的训练之后，“得选举县官以执行一县之政事，得选举议员以议立一县之法律”，使之“成为一完全自治之县”；而在完全自治之县里，“其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权”；并“得选国民代表一员，以组织代表会，参预中央政事”。由训政向宪政过渡期间，在开始实行宪政的省份，“国民代表会得选举省长，为本省自治之监督”。后来，国民党政权并未实行省、县自治，亦未进行过省长、县官的选举，更未曾让人民直接行使选举权、罢免权、创制权、复决权。在此方面，更是明显地违背了孙中山的意愿。
国民党在政权建设领域与孙中山的教导大相径庭之处远不止上述几点，导致这种现象的原因是多方面的，有些甚至是相当复杂的。深入地探讨其中的原委是十分必要的，却不是本文所能完成的任务了。
[1] 安徽师范大学历史与社会学院教授。
[2] 诸如：王忍之《孙中山的政治思想》，《教学与研究》1956年第12期；侯外庐《孙中山的哲学思想及其同政治思想的联系》，《历史研究》1957年第2期；虞崇胜《孙中山的政治思想论略》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）1996年第5期；关威《试论孙中山的政治思想》，《河北广播电视大学学报》2013年第1期；胡绳武《孙中山从旧三民主义到新三民主义的转变》，《复旦学报》（人文科学版）1958年第1期；刘培琼、吴恩壮《孙中山从旧三民主义发展到新三民主义的主客观原因》，《学术研究》1981年第6期；韦杰廷《孙中山三民主义历史地位论》，《文史哲》1997年第5期；吴珍《孙中山“三民主义”的理论溯源》，《兰台世界》2013年第22期；常遒荣《〈建国方略〉的思想光辉与历史局限》，《社会科学辑刊》1988年第4期；马立党《从〈建国方略〉看孙中山的现代化思想——兼论孙中山及其“建国方略”的命运》，《实事求是》2012年第4期；等等。
[3] 李敏：《南京国民党政权的合法性危机浅析》，《西安文理学院学报》（社会科学版）2007年第1期。
[4] 孙中山：《建国方略》，《孙中山选集》，人民出版社，1956，第115页。
[5] 孙中山：《三民主义》，《孙中山选集》，第615～616页。
[6] 孙中山：《三民主义》，《孙中山选集》，第615页。
[7] 孙中山：《遗嘱》，《孙中山选集》，第994页。
[8] 孙中山：《建国方略》，《孙中山选集》，第385页。
[9] 孙中山：《军政府宣言》，《孙中山选集》，第78～79页。
[10] 孙中山：《在东京〈民报〉创刊周年庆祝大会的演说》，《孙中山选集》，第87、89页。
[11] 孙中山：《在东京〈民报〉创刊周年庆祝大会的演说》，《孙中山选集》，第87～88页。
[12] 孙中山：《在东京〈民报〉创刊周年庆祝大会的演说》，《孙中山选集》，第88页。
[13] 徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社，1992，第204页。
[14] 孙中山：《建国方略》，《孙中山选集》，第165～167页。
[15] 孙中山：《五权宪法》，《孙中山选集》，第485～486页。
[16] 孙中山：《五权宪法》，《孙中山选集》，第494、493、496页。
[17] 孙中山：《五权宪法》，《孙中山选集》，第497～498页。
[18] 孙中山：《国民政府建国大纲》，《孙中山选集》，第601页。
[19] 孙中山：《国民政府建国大纲》，《孙中山选集》，第601、602页。
[20] 孙中山：《国民政府建国大纲》，《孙中山选集》，第602～603页。
[21] 孙中山：《国民政府建国大纲》，《孙中山选集》，第603页。
[22] 孙中山：《国民政府建国大纲》，《孙中山选集》，第603～604页。
[23] 徐矛：《中华民国政治制度史》，第205页。
[24] 徐矛：《中华民国政治制度史》，第204页。
[25] 徐矛：《中华民国政治制度史》，第211页。
[26] 1924年7月孙中山设立中央政治委员会，作为咨询机构。孙死后，政治委员会改隶于国民党中央执行委员会，成为代表国民党指导国民政府行政的机构。1926年7月至1935年12月改称政治会议。简称“中政会”。
[27] 徐矛：《中华民国政治制度史》，第212页。
[28] 训政时期国民党政权未设总统，而代之以国民政府主席。
[29] 徐矛：《中华民国政治制度史》，第185～186页。
[30] 孙中山：《五权宪法》，《孙中山选集》，第495页。
[31] 孙中山：《国民政府建国大纲》，《孙中山选集》，第603页。