第一章 绪论

第一节 选题背景与意义

一 选题背景

（一）国际经济关系中的对外援助

从广义上讲，对外经济援助现象古已有之，如春秋时期秦国曾在晋国闹饥荒时向晋国提供了粮食援助，[1]西方“古典时代”也存在着类似的现象。但是，在主权国家的概念形成以后，制度化、规范化和经常性的对外经济援助行为则是在20世纪开始出现的。在第二次世界大战以后，美国在西欧实行马歇尔计划，随后向发展中国家推行“第四点计划”，标志着对外经济援助开始成为国际经济合作的一种重要方式。此后的半个多世纪里，美国、欧洲、日本等发达国家[2]从政府层面逐渐开始大规模、制度化地向欠发达国家和地区提供经济援助，专门负责援助事宜的国际组织也相继成立，在发达国家形成了以官方援助机构、国际援助组织和非政府组织等为主体，以援助法案、援助计划、国际条约以及其他非正式约束为制度的对外经济援助机制。

对外经济援助是一种国际行为体之间进行资金或资源转让的国际行为。从第二次世界大战结束后开始，对外经济援助与贸易和投资一起构成了国际经济关系的三大支柱，形成了制度化、经常性、大规模的国际体系。[3]对外经济援助属于资本运动范畴，资本运动的一个基本特点就是逐利性，因此对外经济援助的本质属性是经济性，其产生的直接目标是帮助受援国实现经济发展，间接目标则蕴含了援助国的某些经济利益。但同时，作为一种经济性政策行为，对外经济援助往往也带有浓厚的政治、安全及价值观念等多方面的战略意义，体现了援助国的战略意图和政策指向。因此，对外经济援助是一种典型的国际政治经济现象。对外经济援助的政治经济双重属性，使其成为一种重要的外交政策工具。促进受援国的经济发展是各国经济援助的公开目标，但每个国家都不可避免地有着各自的利益导向，援助政策和其他外交政策一样都是国家利益导向政策化的结果。援助国根据自己的政策目标，决定援助对象和援助方式，从而达成一定的援助效果。

（二）美国对外经济援助的重要地位

美国是现代对外经济援助的“始作俑者”，也是当前世界最大的对外经济援助国。美国总统威尔逊早在1917年就呼吁，“让国际经济的相互依存成为消弭战争和武装冲突的武器”。二战后全球化的发展让经济相互依存成为一种现实，也给美国利用经济资源达成外交目标提供了更大的空间。美国实施的“马歇尔计划”被视为现代国际经济援助的起端，在漫长的冷战岁月中美国向盟友提供了大量的经济援助，成为其赢得冷战的重要因素。进入21世纪以后，小布什政府开始重新重视经济援助在对外政策中的作用。奥巴马政府官员也表示，将把美国对外发展援助提升为外交和国防之外的第三个美国实力的核心支柱。[4]简而言之，对外经济援助已经并且将继续成为美国对外战略的重要组成部分。

在肯尼迪政府大规模开发援助实施以后，美国逐渐形成了固定的援外机构和规范的援外制度。经过几十年的发展，美国已经形成了比较成熟的援助制度。美国成立了专门的国际开发署，主导美国对外经济援助，通过官方渠道长期、大规模地向海外提供经济援助。从援助理念的形成、援助法案的制定到援助计划的提出、援助方案的实施、援助效果的评估，这一系列流程和对流程的管理在美国已经走向成熟。在积累了丰富援助经验的同时，美国对外经济援助也存在许多不足和教训。除了日本、韩国、中国台湾等成功受援国（地区）案例外，非洲、拉美地区还存在着大批无法实现经济起飞的受援国（地区）案例。美国对外经济援助附加条件众多，一些援助项目与受援国需求脱节，大量的援助额度与受援国实际发展效果存在很大落差，以致20世纪90年代还出现了“援助疲劳”现象。

（三）中国正逐渐成为新兴的援助国

冷战结束以后，美国尽管拥有唯一超级大国的地位，但其他力量中心也在不断发展。特别是近十余年来，以金砖国家为代表的新兴经济体的快速崛起，显著推动了世界政治经济体系的变革。在国际经济援助领域相对应的趋势就是，援助从北方国家流向南方国家的单一模式被打破，南方国家对南方国家的援助成为国际资本和资源流动一个不容忽视的新动向。这其中，中国作为新兴经济体中规模最大、发展速度最快的国家，其对外经济援助也引起了世人的关注。

中国对外经济援助一开始便在诸多领域与西方发达国家格格不入，与西方主导的传统援助体系存在着显著差别。在过去几十年的时间里，西方发达国家对于中国在国际经济援助领域所做的持续甚至是艰苦的努力并没有表达足够的关注，反而是在中国开始对非洲进行大规模经济援助和经济合作之后，开始批评中国是新的帝国主义，借机在非洲掠夺资源。西方发达国家以固有的甚至是偏执的经验、知识体系和评价标准来解释和衡量中国的行为，一方面要求中国承担更大的国际责任，另一方面又对中国日益扩大的援助持自卫式的反感和抵制。这其中既有发达国家固有的偏见和对中国崛起的防范心态，也能够反映中国对外经济援助存在的一些问题，如对外援助的内容没有完全公开，对国际援助体系的参与十分有限等。

二 选题意义

经济援助作为一种重要的国际政治经济现象，已经成为大国发挥影响力的重要手段。美国作为最早开始经济援助和目前最大的援助国，已经形成了一整套比较完善的援助制度。已有研究显示，美国对外经济援助不仅援助欠发达国家和地区，更有大量的经济资源被投入到以色列这样经济条件较好且战略地位重要的国家。而美国对很多国家的发展性援助也往往附加着大量的战略性目的。因此，美国对外经济援助一向在国际上备受争议，这促使我们对美国对外经济援助的运作模式进行深入研究，包括战略动机、决策过程、管理评估等。同时，这些研究也将对中国不断扩大的对外经济援助提供宝贵的经验。

本书研究的理论意义如下。

对外经济援助既是美国向国际体系提供的一种特殊公共物品，起到了稳定国际经济体系、维持国际政治经济秩序的作用，也是美国攫取世界霸权和维持霸权地位的重要政策工具。在此过程中，美国通过建立一整套制度性保障，实现了国内决策与国外执行的有效对接。值得注意的是，美国不仅向盟国提供援助，也向不友好国家甚至是敌对国家提供援助，后者的目的和动机如何，又是如何在美国决策体系中通过的，这些都需要一个合理的解释。

本书拟通过对美国对外援助动机、决策过程、援助内容、援助管理和援助效果的系统研究，形成美国对外经济援助的全面认识，对美国的对外经济援助行为提供更准确的理论解释。此外，本书还将借鉴美国的经验，比照中国对外经济援助面临的问题，解释中国对外经济援助的逻辑，探讨与霸权国相对应的崛起国对外援助理论，丰富和发展对外经济援助的理论研究，增强理论的解释力和预见性。

本书研究的现实意义如下。

对外经济援助是一种重要的国际政治经济现象，是大国承担国际责任、扩大影响力和实现国家利益的重要手段。中国参与外援的各政府部门条块分割，政策制定过程中各机构的协调存在不足，其过程透明度也不高，尚没有形成行之有效的运作机制。探讨美国对外援助过程中的制度性建设，一方面对于中国形成有效的援助制度、制定成功的援助政策有着借鉴意义，另一方面对于如何通过合理适度的对外经济援助促进国内和国际的统筹发展，有效缓解崛起压力也具有积极的现实意义。

美国作为当前国际经济援助体系的主导者，分析美国对外经济援助的运行过程，理解美国对外经济援助的战略目的，将有助于加深对美国对外经济政策的理解。此外，中国对外经济援助必须考虑与其他国家协调和竞争的问题，深入认识美国的援助政策是中国进行对外援助的现实需要，也有助于中国积极参与美国主导的国际援助体系，规避来自美国、欧洲等西方国家对于中国经济援助的误解和指责。