第三节 灾后重建中的非正式参与途径

灾害（如地震）发生之后，灾区满目疮痍，百废待举，很多社会问题与需求逐渐浮现，迫切需要非营利组织的非正式参与，但非营利组织如不能以一种适当的模式参与灾后重建，不但不能扮演好积极的“补充性”角色，[26]反而会由“帮忙”变成“添乱”。非营利组织以何种途径或模式参与灾后重建才能积极回应灾害所带来的社会问题呢？

参照国外情况，结合我国实际，本章提出以下几种非正式途径以供选择。

第一种非正式参与途径是建立社区家庭重建支持中心（简称“家支中心”）。灾害是不可预测的，但人们对灾害恢复与重建可以规划设计。政府应通过积极的政策来支持非营利组织设立“家支中心”，帮助灾区创建非正式的社会支持。[27]许多研究都发现受灾者在灾后会动用自己的亲属、朋友、邻居等社会网络关系来获得非正式的社会支持，这些支持对受灾者的灾后恢复起到了非常关键的作用。[28]非营利组织自行规划或接受政府委托的灾后重建方案，是其参与灾后重建有效的非正式途径。“家支中心”的建立目的在于建构一个非正式的灾后社会服务网络，以解决所谓“明星灾区”所导致的资源分配不均现象。同时，它有利于建立一个区域性福利资源分布的全括性视野。通过深入基层的方式，“家支中心”将灾害福利服务扎根于社区，扮演着社区灾后福利输送的角色，为灾民提供“单一窗口”整合式福利服务。这也有利于社区照顾或福利社区化理念的实现。[29]“家支中心”对内要协助社区兴建临时住屋和正式住房、发展灾区自治组织、反映社区灾民意见、凝聚灾民意识、促进社区共识形成、提升社区解决共有问题的能力、结合草根力量推动重建、促使灾民学习等，[30]对外要负责建立灾区与外界的良性互动关系、协助灾民取得社会支持及外界资源等。

第二种非正式参与途径是成立自发性社区服务体系。人们常常认为自发性行为是一种缺乏组织性的行为，不利于组织目标的有效实现，但在灾后重建中，社会资本具有特殊的作用，[31]非正式的自发性行为更是不可忽视的。非营利组织利用当地社会网络和非正式的社会规范来调动社区和公众的参与积极性，使他们自发地组织和行动起来，共同重建美好家园。这也是灾后重建的一种有效的非正式途径。非营利组织与社区合作，自发组成社区服务体系，作为重建时期灾民接受服务的第一据点，发挥着重要的作用。但这类组织往往数量不多，多半是志愿者（简称“志工”）团体、家长团体或社会工作者（简称“社工”）团体。它们通过深入社区基层的方式，与灾民合作，协助灾民解决因灾害而衍生出的各种社会问题，齐心协力完成家园重建。

社区服务体系形式主要有社区组织、社区工作会、社区工作站和社区照顾团体等，[32]主要功能是提供灾害咨询与转介、灾民个案辅导与管理、灾民居家照顾、社区组织与发展等基本服务以及各项特殊族群方案。它是在政府没有提供任何指导和资助的情况下，由非营利组织与社区自发组织运作的，有利于缓解灾害带来的损失。[33]社区服务体系要扮演好对外沟通与协调的角色，[34]只有符合社区及灾民需求的沟通渠道，才能有效整合社会各界力量，才能积极推动灾后社区生存。

第三种非正式参与途径是项目委托重建模式。面对灾后重建的庞大社会福利需求，在政府专业救灾人力十分有限，投入灾害紧急救援的非营利组织面临后续人力资源与经费不足等因素而考虑撤离的情况下，[35]如何鼓励并留住这些非正式的民间社会福利资源为灾后重建服务？如何建立“政府主导、民间参与”的灾后重建参与机制？项目委托重建方式无疑是一种较好的解决问题的途径。政府应通过购买非营利组织服务的方式来办理各种灾后重建与社会福利业务，通过规划“公设民营”的方式让非营利组织参与进来，以弥补政府在灾后重建中的不足。需要指出的是，“项目委托”虽是“公设”，但运作完全“民营”，通过这种模式，政府不仅可以推动灾害重建民营化，也可以提高政府推行重建工作的效率。对于非营利组织而言，通过“接受政府委托或承接方案”的方式主动参与灾后重建进程，并被赋予从事“社区发展”的任务，也可以激发其积极性。这种非正式途径不仅有利于政府机构和接受委托的非营利组织进行合作，共同进行灾后重建规划工作，还能充分显示“公私协力”在灾后重建中的优越性。[36]在这种理念下，非营利组织根据灾民及政府需求，协助社区成立社区重建委员会、农民产销班、农民合作社、社区妇女团体或各种义工队等组织，使之真正成为社区重建理念的服务输送据点和行之有效的非正式重建途径。

第四种非正式参与途径是社会暨心理关怀站模式。这种模式主要是专业性较高的“社工”非营利组织为协助灾民进行灾后重建，动用民间资源而成立的。其核心任务是为灾民进行充权实践，主要采用的是社会工作模式，包括专业社工人员驻站、在地思考、行动反思等工作机制，[37]社工扮演政府与民间重建协调以及社区组织内沟通协调的角色。中川翔子和肖认为，自下而上的民间非营利组织能有效解决政府在减灾工作中无力顾及的各种问题，更可能在受灾公民与政府之间起到沟通桥梁的作用。[38]国际上通常将灾害社会服务（disaster social services）的目标界定为提供所需资源给弱势与脆弱的人群、预防严重的身体健康与心理健康后果、链接个人与资源系统、使多种资源系统更具近便性、改变微观与宏观体系以增进案主福祉等，[39]这些也是“社工”组织擅长的服务领域。关怀站非正式参与并不参与所有的灾后重建工作，其工作重心是灾民生活重建，主要通过设立心理卫生中心、创办巡回医疗体系、规划长期照顾系统及灾后生活重建追踪辅导等途径，[40]为灾民生活重建提供专业服务。“社工”扮演个案管理师角色，他们重视服务体系的协调与个案需求的链接，并与灾民直接接触、互动，协助其尽快完成生活重建。关怀站还通过运用社会资源与扩张灾民服务等方案培养地方灾民加入，使关怀站及其服务真正实现“在地化”（即“本土化”），使自身真正成为提高灾民“充权赋能”的非正式组织。