第二节 走出重建困境：非营利组织的独特作用

如何摆脱灾后重建困境？如何为灾后重建打开新的突破口？如何探索一条灾后重建的新路径？这些问题的答案就涉及非营利组织在灾后重建中的重要意义了。谈到灾后重建，人们想到的基本上是政府自上而下的正式计划援助机制，而忽略了自下而上的民间社会非正式参与力量。事实上，灾后重建中越早有以非营利组织为代表的社会支持力量的介入，越早处理灾后重建问题，就越有机会将灾害损失降到最低。克雷普斯（Kreps）认为，在灾后重建中，虽然政府的正式支持非常重要，但来自社会的非正式支持同样不可小觑，因为灾害成因与结果都与社会结构和社会运行密不可分。[11]非营利组织在灾后重建中的独特性作用主要表现为以下四个方面。

首先，非营利组织能为灾民心理重建提供极其重要的非正式社会支持。在灾后重建中，人们往往只重视物质方面的重建工作，但研究表明，心理重建更为复杂，更为艰巨。[12]灾害带来的影响不仅仅局限于生命财产的损失，更会带来长久的精神健康方面的问题，灾民往往觉得自己像是被关在牢中的囚犯。[13]相关实证调查发现，地震灾害会给灾民带来持续和长久的压力，95%的灾民觉得生理和心理都受到了灾害极大的影响，出现了创伤后压力疾患（简称PTSD），[14]甚至会造成灾民心理的“二次灾害”。[15]乍看之下，心理重建只是注重个人精神层面的重建，实际上，心理重建更需要在个人与社会良性的互动框架下完成。卡斯帕森（Kasperson）指出，灾害一旦发生，就会与社会、制度和文化过程产生相互作用。克雷普斯（Kreps）也认为，受灾者精神压力的大小与其社会支持的强弱相关。在此基础上，他提出应帮助灾民恢复或重构社会网络，在此过程中非营利组织可以为灾民提供精神支持，帮助他们缓解精神压力及恢复精神健康。一些专业化程度较高的非营利组织不仅能为灾民提供专业心理治疗服务，还能为灾民心理重建提供非常重要的社会支持。需要指出的是，灾后心理重建在我国尚处于探索与运用并行的阶段，明显存在着心理重建与社会支持相脱离的现象，更需要非营利组织积极参与并改善这一局限。可以说，不论是个人、家庭还是整体社区的心理重建，都需要非营利组织，因为非营利组织可以帮助他们建立心理情感网络、重建人际社会网络以及启发生命意义等。

其次，重建资源不足及分配不均也导致灾区需要非营利组织进驻服务。虽然一些学者认为灾后重建资源分配会遵循一种比较公正的“相对需求分配法则”（rule of relative need），但更多的研究者发现灾后重建过程遵循的依旧是“相对优势分配”（rule of relative advantage）原则，仍然存在着社会不平等，部分弱势灾民群体由于重建资源分配不均而面临绝境，[16]甚至引发利益矛盾或社会冲突。[17]通常人们只关注非营利组织能为灾区贡献或争取重建资源，而忽略它们是独立于政府与市场之外的团体，具有监督和促进资源公平分配的功能。虽然汶川大地震之后的“全民捐款运动”是新中国成立以来最大的募捐活动，政府和社会的各种资源一同涌入灾区。但灾后重建是一个耗资巨大的工程，已有的资源仍然无法满足重建任务的需要，而且已有的资源主要集中于一些“明星灾区”（经常被媒体曝光的灾区），其他灾区尤其是乡村灾区分配到的资源就相对有限了。[18]此外，灾民对相关法令陌生，无法及时合理申请政府和社会的各种重建资源，因此非常需要非营利组织进驻灾区提供服务。而且非营利组织还可以帮助灾民重构亲友、邻居等社会网络关系，弥补政府资源不足的问题，使灾民获得非正式的社会资源。

再次，在各项灾后重建工作中，最棘手的就是住宅的重建，这也是灾民最为重视的现实问题。灾害发生后，政府和民间组织虽然对灾民进行了紧急安置，设置了临时住所和过渡房，但对灾民后续的正式住房重建与安置投入明显不足。而且，在灾后重建过程中，半数以上的灾民会迁出原来居住的社区，这可能会造成原有社会资本与社会支持的损失。[19]此外，住宅重建固然重要，但被安置居民的重建认识也不能忽视。实际上，新、旧居民对住宅重建认识的差异，会衍生出许多的社会问题。而且，受灾地区多属偏远山区或乡村社区，村民对土地具有根深蒂固的认同，使得政府推行统一安置住房会面临许多困难。[20]因此，灾民住宅重建不仅需要政府部门协助，也需要非营利组织提供非正式的社会支持，不仅需要非营利组织提供资金与人力支持，也需要非营利组织协调并统一灾民的重建认识。

最后，灾害重建任务艰巨，重建之路漫长，政府的一己之力无法胜任，非营利组织提供的非正式支持尤为重要。在灾后重建过程中，灾区失业与就业问题、心理重建问题、社区医疗问题、人际网络瓦解问题、居住环境受损问题等都是灾民亟须解决的。尤其是生计问题，如产业复苏、就业援助等更是灾民关注的焦点，这些都远超过政府所能负荷的程度。一些研究者认为，在灾害重建中政府的能力其实相当有限，只有充分动员民间社会尤其是非营利组织的力量，才能有效地应对灾害。[21]而且，灾后重建还具有延续性与阶段性的特点，[22]受灾地区在每段时期和每个时间点都会有不同的需求，灾区实际需求远远超过政府的供给能力。因此，灾区不仅需要政府正式支持和灾民自身努力，而且需要更多的非营利组织为灾区重建和灾民福利提供非正式的社会支持。

我国正处于社会转型时期，计划体制下建立的社会保障与救济体系在灾后援助问题上日益力不从心，而新的救济体系尚有待建立。即便是正式救助体系比较完善的国家，在现实生活中，人们获得的主要支持还是来自非正式的人际网络和社会网络。大量研究表明，灾民的恢复水平，在很大程度上取决于他们所得到的非正式援助的多少。[23]事实上，当“5·12”汶川地震爆发后，一些非营利组织通过非正式途径自动自发地加入紧急救援活动中，给民众留下了深刻的印象，民众对非营利组织的评价也相当高。[24]况且，自然灾害属于典型的“有共识的危机”（consensus-type crises），非营利组织参与灾后重建能够获得较高的社会和合法性认同，[25]这些都为非营利组织继续参与灾后重建工作奠定了良好的基础。