二 纵向权力配置：“虚君共和”还是中央高度集中统一
苏联体制模式的最大弊病之一，就是在纵向权力配置上，采用自上而下的中央高度集权式体制。这种体制扼杀地方的积极性，也导致严重的长官意志和官僚主义。对此，毛泽东几乎是恨之入骨。新中国成立以来，特别是借助对于苏联模式的反思，毛泽东就不断地检讨这种管理体制的弊端，并不断向其发起冲击。
1956年4月25日，毛泽东在中央政治局扩大会议上作《论十大关系》的报告时，就以专门的篇幅讨论中央与地方的应有关系问题。他认为，首先，从中国的国情出发，必须在平衡中央与地方的关系中，注重向地方放权扩权。“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”[13]这实际上奠定了他处理中央与地方权力关系的基本政治倾向。其次，毛泽东力图赋予地方抵制来自中央部委的各种官僚主义和命令主义的权利。他认为，中央对地方工作干预过多过于直接，已经造成了地方的很大压力。“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。立了一个部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省、市的厅局连成一线，天天给厅局下命令。这些命令虽然党中央不知道，国务院不知道，但都说是中央来的，给地方压力很大。报表之多，闹得泛滥成灾。这种情况必须纠正。”[14]毛泽东明确反对中央部门高高在上的官僚主义作风，强调中央各部门要具有“同地方商量办事的作风”。他说：“党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。在这方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”[15]为了遏制命令主义泛滥，毛泽东甚至主张赋予地方尤其各省级政府制止来自中央的不合实际命令的权力。他多次强调：“地方有权制止中央部门发出的行不通的一切命令和指示”，“你们有权制止一切行不通的、不合实际的、主观主义的命令、训令、指示、表格”。[16]官僚主义和命令主义横行，实际上是体制上的原因所必然导致的，毛泽东的这种强调，充分反映出他对于当时中央与地方权力配置的体制格局的不满和决意推行改革的意向。再次，毛泽东提出研究资本主义国家处理中央与地方关系经验的重大任务。鉴于中央政府集权过多的体制主要来自于苏联的影响，毛泽东认为，解决这个问题，应该大胆借鉴西方资本主义国家的经验。他指出：“处理好中央与地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。这个问题，有些资本主义国家也是很注意的，他们的制度和我们的制度根本不同，但是他们发展的经验，还是值得我们研究。”[17]这实际上提出了中国共产党人在进行社会主义制度建构上，要善于借鉴资本主义国家经验的重要思想。这在当时全党整体思想仍然没有摆脱教条主义束缚的条件下，应该是非常难能可贵的。
1956年4月28日，也就是发表《论十大关系》讲话后几天，毛泽东在中央政治局扩大会议的总结讲话中，再次突出关于中央与地方的关系问题，并进一步深化关于解决权力过于集中的见解。他提出，必须总结中国共产党在分权与集权问题上“历史的经验教训”。他回顾党的历史指出，在第三次“左”倾路线时期，非常强调集中统一，不许讲不同的话。比如“失败”这两个字就讲不得。事实上失败了，可是不能讲失败。如果讲了，你就是机会主义。在抗日战争时期，因应形势需要，给了各根据地很大的独立性。但是，后来又发展到了有些根据地闹独立性，不应当由根据地自己发表的意见也发表了，应当听中央指挥的也不听。于是中央通过做出关于增强党性、加强党的领导一元化的决定等来纠正。到了解放战争时期，中央又发出关于建立请示报告制度的指示，逐步把过于分散的状态纠正过来。“但是最近这几年又有一种偏向产生了，这就是集中过多了。有些问题，比如工业的集中问题，工厂要有多大的自主权，农业生产合作社要有多大的自主权，地方要有多大的自主权，都还没有研究好。”[18]他特别强调：“现在我们讲，过分集中是不利的，不利于调动一切力量来达到建设强大国家的目的。”当然，如果由强调克服过分集中而走向另一个极端，也不符合毛泽东的本意。他说：“我们在讲地方的独立性，讲地方独立自主的时候，要注意不要走向极端，偏到另一方面去了。当然，在现在地方缺少独立性的时候，强调一下地方的独立自主，是很有必要的。”[19]
我们还注意到，在这篇讲话中，毛泽东对于解决中央与地方的权力配置问题，并非停留于一般性的讨论上，而是要求中央“跟地方的同志一道”，用几个月的时间，搞出一个方案来。根据这个要求，于同年的5～8月，由周恩来主持召开体制工作会议，并形成《国务院关于改进国家行政体制的决议草案》。当然，这个草案是否完全体现和符合毛泽东的意愿，可能还是需要研究的。因为，按照毛泽东的要求，方案必须解决“中央要设多少部门，他们有多大的权力，地方有哪些部门，管哪些事，有多大的权力”等问题。根据这个看法，方案不应该仅仅局限于对既有框架进行微观调整，而应该具有更多的设计性色彩。同时，毛泽东对于问题的论述，不仅涉及政府系统的权力下放问题，还涉及“社会主义经济体制问题”，尤其涉及企业和农村合作社的自主权问题。为此，他提出：“关于企业的独立自主，列宁所说的独立自主，应搞到什么程度，请大家注意研究。我想，企业无非是这样两类：一类是生产过程的企业，工业是厂矿，农业是生产合作社；一类是流通过程的企业，就是运输业和商业。这些企业应当有怎么样一种独立性呢？我这里是随便这么讲，表述不是很准确，叫做要有点‘独立王国’。”[20]然而，这一思想在形成的草案中基本没有得到很好的体现。即使后来由陈云同志主持制定的《国务院关于改进工业管理体制的规定》也没能很好地回应这一点。从这里可以明显地看到，其他中央领导人在思想认识上与毛泽东作为战略家的巨大差异。正是这种差异，使毛泽东这一本来可以作为中国共产党进行经济体制改革的重要资源的思想，在长时间内被忽视和遮蔽了。
后来，毛泽东把问题的思考引申到欧洲与中国的发展对比上。他提出的问题是：为什么近代以来欧洲发展得比较快，而中国自秦朝以来，发展很慢？他认为，“欧洲的好处之一，是各国林立，各搞一套，使欧洲经济发展得快。我国自秦以来形成大帝国，那时以后，少数时间是分裂、割据，多数时间保持统一局面。缺点之一是官僚主义，统治很严，控制太死，地方没有独立性，不能独立发展，大家拖拖沓沓，懒懒散散，过一天算一天，经济发展很慢”[21]。这一思想，在1960年3月的天津会议上，再次得到重申，他说：“我们中国自秦始皇统一以来，好处就是统一，坏处就是统死。欧洲坏处就是不统一，好处就是各搞各的，无数国家林立发展。”[22]显然，毛泽东希望探求的是如何在统一的国家体制内，最大限度地调动地方的积极性，以促进国家社会主义事业的快速发展。
这种逻辑的直接体现就是他所积极推动的1958年的大规模“放权”行动。根据薄一波的回忆，在1958年春节中央举行的团拜会上，毛泽东指出：“中央集权太多了，是束缚生产力的，这就是上层建筑和经济基础的关系问题。我是历来主张‘虚君共和’的，中央要办一些事情，但是不要办多了，大批的事放在省、市去办，他们比我们办得好，要相信他们。”“一个工业，一个农业，一个财，一个商，一个文教，都往下放。”[23]
与放权思想相联系，毛泽东还强调有条件的协作区和省份要建立相对独立的工业体系。他说：“地方应该想办法建立独立的工业体系。首先是协作区，然后是许多省，只要有条件，都应该建立比较独立的，但是情况不同的工业体系。”他认为，中国幅员辽阔，各地差异性很大，发展工业都听命于中央，不仅会滋长官僚主义，还会制约发展。从战争的角度看，打起仗来，中央不可能为各地提供很多武器装备，各地有其相对独立的工业体系，就能立于不败之地。因此，毛泽东要求充分发挥中央和地方的两个积极性，在不违背国家重点计划和确保原材料与市场的前提下，积极发展包括由省、地、县、乡、社等兴办的地方工业，切实实行中央工业和地方工业同时并举、大型企业和中小型企业同时并举，推动国家工业化的快速发展。
正是在毛泽东上述思想的推动下，中央开始了向地方大规模放权的行动。从后来中央为此专门下发的文件中可以看到，在这次向地方放权中，中央企业下放给地方的，轻工部达96.2%，纺织工业部达100%，化工部达91%，其他诸如冶金部、一机部中的民用企业、煤炭部、水利电力部、石油工业部、建工部等，下放企业均超过60%。可以说，这是对中国当时既有的经济管理体制一次釜底抽薪式的变革。
然而，由于放权过猛，相关措施不配套，放权导致了经济秩序的混乱，因此，从1959年开始，又陆续出现把下放给地方的部分企业收归中央的回复现象。后来又出现了“三年经济困难时期”，这一变革基本遭到了否定。刘少奇在1962年的“七千人大会”上，公开批评这次变革，指出“不适当地要在全国范围内建立许多完整的工业体系，权力下放过多，分散主义的倾向有了严重的滋长，中央下放权力已经过多，各部门、各地方又逐级下放，放得过多过散，发生了许多违反中央政策和国家计划的现象，这样，就使得经济生活中的集中统一的领导受到了破坏，全民所有制受到了损害”[24]。随着“七千人大会”和紧随其后的“西楼会议”的结束，中央经济工作的主调是“加强集中统一的领导”。所谓“有了统一的思想、统一的政策、统一的计划以后，还必须有统一的指挥、统一的行动，才能保证中央集中统一的领导”[25]，正是在“加强中央的集中统一领导”的思想的指导下，全国经济工作进入了大调整时期，许多在前一个阶段被改革掉的东西纷纷恢复，许多下放的工厂重新收回中央，中央某些机构因放权而削减了的编制重新扩充，职能重新得到强化，等等。
客观地看，经济调整确有必要，确实使中国的经济状况和秩序得到有效的改善，但也重新强化了中央集权式的经济管理模式，是体制上向苏联经济模式的回归。
可以说，毛泽东对于这种状况是颇有不满的。但是在经济出现危机的时期，他除了否定过刘少奇主持下发的中央财经小组关于讨论1962年调整计划的报告外[26]，只好无奈地维持现状。然而，我们也看到，毛泽东并没有放弃他的理想。
1964年以后，随着全国经济形势有所好转，毛泽东再次密集地批评这种中央集权式管理体制。1964年1月他在谈到工业问题时说：“目前这种按行政方法管理经济的方法不好，要改。比如说，企业里用了那么多人，干什么！人是要吃饭的，要消耗的，不像孙猴子吃铁砂，拉铁屎。用那么多人，就是不按经济法则办事。”“商业为什么不能按经济渠道经营管理，为什么只能按行政设置机构？打破省、专（区）、县界嘛！就是要经济渠道办事。”毛泽东批评政府对于经济工作，“过去放得太多，什么都放，现在又管得太死”[27]。针对上一阶段中央收回下放的工厂，提出“中央收上来的厂收多了，凡是收的叫他们出中央，到地方上去，连人带马都出去”。1966年3月在致信刘少奇谈农业机械化时，毛泽东同样尖锐地批评中央集权过多的问题，他指出：“为了农业机械化，要为地方争一部分机械制造权，原材料（钢铁），工作母机，农业机械，凡是国家管理、地方制造，超出国家计划甚远者，在超过额内，准予留下三成至五成，让地方使用。一切统一于中央，卡得死死的，不是好办法。”[28]在稍后的中央政治局扩大会议上，他再次密集地批评中央集权过多的状况：“中央计划要同地方计划结合，中央不能管死，省也不能完全统死，计划也不要统死，总而言之，不能太死，要卡，不能卡死，不论农业扩大再生产也好，工业扩大再生产也好，都要注意中央和地方的分权，不能竭泽而渔。”又说：“上边管得死死的，妨碍生产力的发展，是反动的。中央还是虚君共和好，只管大政、方针、政策、计划，这些也先由地方鸣放出来，然后中央开个制造计划方针的会……中央只管虚，不管实。”[29]也就是在这个讲话中，毛泽东再次以历史的眼光，审视中国的发展，指出：“我们的国家，秦以来统一了，秦始皇中央集权，停滞了，长期不发展。我们也许走了错误道路，统一，也有好处，发展了，但要长期下去，也不能发展。”[30]这些论述实际上再次提出了对国家的管理制度的改革问题，尤其关于不能以行政方法管理经济的告诫和“我们也许走了错误道路”的警示，现在看来更是振聋发聩。
为了推动体制的变革，他要求中央认真总结经济工作的经验，对经济工作实行“彻底的革命”。1964年9月，他在与王任重的谈话时指出：“十五年了，我们的经济工作还没有总结经验，希望总结经验，在这个基础上对经济工作实行彻底的革命。”为了推动问题的解决，他甚至带有煽动性地提出：“希望地方攻一下中央。”[31]
当然，我们从毛泽东这一时期的言论中，也看到了他对于经济工作话语权缺失的诸多不满。例如，他抱怨：“计划工作不同我商量”，“计划工作抄苏联那一套，基本建设搞1700多项目，后来收缩，砍掉了，只剩下700项。我问，是不是700项都在搞，他们说有一些也下马了。这样大的事情，就是不让我们知道。”“经济建设，这15年来我没有参加，那个‘委’，那个‘口’怎么活动，我不知道，各地的我也不知道，过去打仗，情况、经过我知道。”他还谈道：“1959年元月会议，是我提议召开的。我感到2000万吨钢完不成，希望修改一下，可是开了几天会也不跟我商量。”[32]毛泽东甚至批评有些中央部门搞独立王国。“中央有事总是同各省、市和各部商量，可是有些部就是不同中央商量。中央有些部做得好，像军事、外交，有些部门像计委、经委，还有财贸办、农业办等口子，问题总是不能解决。中央大权独揽，情况不清楚，怎么独揽。”“外国的事我们晓得，甚至肯尼迪要干什么也晓得，但是北京各个部，谁晓得他们在干些什么？几个主要经济部门的情况，我就不知道。不知道，怎么出主意？”直到1970年与斯诺的谈话中，毛泽东仍然谈到在中央与地方的权力配置上，“要学习你们美国的办法，分到五十个州去。中央一个积极性，地方一个积极性，已经讲了十几年了，就是不听，现在听了”[33]。
透过上述言论，除去其中情感的无奈与不满，至少提出了进入社会主义建设以后两个具有战略性意义的重大课题。一是经济工作进入集体化道路后，如何避免权力过于集中，尤其是经济组织权力的集中，以致出现个人专权的问题。早在1958年，毛泽东在对徐水县出现一县一个人民公社的体制时，就担忧“一县一社容易出秦始皇”[34]。时下，许多集体经济搞得十分成功的典型，如华西村、南街村以及刘庄等，人们仍然疑虑重重，重要的原因之一就是人们对于这一问题确实有着凝重的历史记忆和现实忧虑。二是面对中国这样巨型的国家，中央与地方乃至与企业的权力究竟应该如何配置与划分，才能既保证国家具有推进建设和统筹、协调各方的强大能力，又能调动各方积极性，使国家持续快速发展。应该承认，即使历经30多年的改革开放，毛泽东所提出的这两大问题仍然无法回避。