湖南省西线开发战略与布局研究的工作总结报告[1]
■ 湖南西线开发
一 前言
湖南省西线开发研究，系1990年列入省科技发展计划的软科学重点科研项目。“西线”，是指以焦柳铁路湖南段为主轴线，包括石门县、大庸市、湘西土家族苗族自治州和怀化地区的广大区域，共24个县市；土地面积56546平方千米，占全省的26.7%；总人口886.26万人（1989年），占全省14.7%。因其相对应于湖南东部以京广铁路为主轴线的沿线地区即东线而称之为西线。
西线开发研究，是针对位于湖南省西部焦柳铁路湖南段运量不足和沿线地区开发程度低、经济落后的现状，着眼于充分发挥交通主动脉——铁路的集散功能和对地区经济的带动作用，确定开发战略，制订开发布局方案。主要研究内容包括以下三个部分。
第一，弄清区情。进一步弄清这一广阔地区的区域基本特征，自然资源、经济社会条件、环境状况、发展的历史和现状，并做出系统综合评价，明确本区域开发的优势、潜力与制约因素。
第二，制定开发战略。在弄清区情，明确优势、潜力与制约因素的基础上，确定本区域开发的总体战略思路、开发方向、开发目标、开发重点、开发时序和主要产业的开发战略，以及有关的政策措施等。
第三，编制布局方案。依据开发战略，制定本区域开发的总体布局和主要产业、基础设施以及城镇体系等布局的方案。
研制工作自1990年9月至1992年3月基本结束，历时一年半，达到了预期的目标。研制工作提供的主要成果是：《湖南省西线现状诊断报告》《湖南省西线区位环境研究报告》《湖南省西线开发总体战略报告》《湖南省西线开发总布局方案》《加速西线开发、加快改革开放的综合研究报告》5个综合性的研究报告和11个专项研究报告及《数据集》。
上述研究成果的取得，主要是在省委、省政府和研究工作领导小组的领导和支持下，经过课题组全体成员共同努力的结果。同时，得到了国家有关部门的领导和专家、省直各有关部门的领导和实际工作者、各有关地区的领导和实际工作者的大力支持。
二 研制工作过程
整个研制工作，主要分为组织准备、系统调查、系统开发、系统论证和系统转移五个阶段进行。
（一）组织准备阶段
1990年7～8月，湖南社会科学院作为承担研制任务的牵头单位，进行了课题研制工作的前期准备工作，包括研究对象区域边界的初步界定和研制工作的总体设计。1990年9月，组成了以汪啸风副省长为组长，向德武、王贤怡、潘奇才和张萍为副组长，有14个委办厅局领导，3个地州市和怀化铁路局领导参加的西线开发研究领导小组，以及由张萍负责以社科院研究人员为主，有湘西土家族苗族自治州、怀化行署、大庸市和石门县有关部门实际工作者参加的课题组。
1990年9月29日，由汪啸风副省长主持，在长沙召开了第一次领导小组会议。会议根据经济区域合理划分的原则，一致同意以枝柳铁路湖南段为主轴线，将枝柳铁路沿线的怀化地区、湘西自治州、大庸市和常德市所辖石门县作为本课题研究的区域。而将鄂西南、川东南、黔东、桂北及雪峰山东部地区作为其环境进行研究。会议同意以进行西线开发条件的综合评价、确定开发战略思路和编制布局方案作为课题研究的主要任务，为省和各相关地区加速西线开发提供科学依据。会议还研究了课题研究的组织落实和经费落实等问题，为课题研制工作的顺利进行明确了目标和提供了保障。
（二）系统调查阶段
课题组组成后，一是赴西线地区的石门、大庸、怀化、吉首、花垣、靖州等地县市进行了实地考察，听取了各地区领导和有关部门对开发西线的各种建议。二是收集和分析了大量的本区域的历史、现状和各地、县规划等资料。三是对区域的外部环境进行了调查，收集和分析了相关省区，特别是鄂、川、黔、桂与西线毗邻地区的历史、现状及发展态势的各种资料。在此基础上，课题组撰写出：《湖南省西线现状总体诊断报告》《湖南省西线区位环境研究报告》《数据集》3个综合性成果和《湖南省社会经济结构分析》《西线产业结构现状分析》《湖南省西线交通运输网络现状分析》《西线区域自然资源及开发状况》《技术进步是西线开发的金钥匙》《湘西自治州落实民族政策情况》《湖南省西线开发的省内环境》，以及鄂、川、黔、桂四省毗邻地区的自然、经济、社会特点与对西线开发的影响等11个专项材料。
（三）系统开发阶段
依据对西线区情的诊断和区位环境的分析，以及就西线开发的总体思路、主要产业开发思路与布局召开的有关专家、领导、实际工作者参加的8个专题座谈会上所提出的各种建议，课题组拟定出：《湖南省西线开发总体战略报告》《湖南省西线开发总体布局方案》，以及《湖南省西线农业发展思路研究报告》《湖南省西线开发农业布局研究报告》《湖南省西线工业发展战略》《湖南省西线工业布局》《湖南省西线商业开发和布局研究报告》《湖南省西线基础设施布局研究报告》《湖南省西线教育发展战略》《湖南省西线基础设施布局研究报告》《湖南省西线城镇体系发展战略和规划布局报告》《湖南省西线旅游开发思路与布局研究报告》《湖南省西线开发的政策研究报告》11个专项研究报告。
（四）系统论证阶段
为了使西线开发战略、布局方案，更符合西线区情的实际和国家、省宏观经济的要求，更具有可行性、可操作性和科学性，我们将这些研究报告和布局方案的初稿，特别是开发总体战略和总体布局方案，提请省委、省政府领导和西线开发研究领导小组、高级顾问审阅并征询了意见。同时，1991年11月11日，储波副省长主持，在长沙召开了西线开发研究领导小组的第二次会议，会议听取了课题组关于西线开发研制工作进程的情况汇报，并研究了西线开发方案论证会召开的有关问题。
1991年11月12～14日，省委副书记孙文盛同志主持，在长沙召开了“西线开发方案论证会”。国务院发展研究中心、国家计委、8所高等院校和科研单位的有关领导、专家、教授，省直有关委办厅局及有关地区的领导、实际工作者共80余人参加了会议，并认真审议了各项研究成果的初稿。国务院发展研究中心副主任张磐研究员在讲话中，认为“这一研究成果是重要、及时的，在省内填补了空白，它是跨行政区划的战略，适度超前，对其他省有很大参考价值”。与会同志对西线开发的研究成果给予了充分肯定，同时提出需要进一步补充和修改的宝贵意见。储波副省长在会议总结讲话中要求“进一步完善方案，把研究成果尽快转化为开发效果”。
（五）系统转移阶段
我们根据西线开发方案论证会提出的修改意见，特别是增加定量预测的内容，综合运用灰色预测、回归预测和弹性系数法等数量预测方法，对西线国民生产总值、国民收入、工农业总产值、工业总产值、财政收入、社会商品零售总额、城乡居民储蓄存款余额和农民人均收入8项综合发展指标进行了建模预测，设立了2000年西线主要发展指标的规划比较方案，并从中选定较为适合西线发展态势且基本适应总目标要求的推荐方案。同时，召开了两次有关厅局领导、实际工作者参加的座谈会，进一步听取了对综合报告修改稿的意见。到1992年4月，课题研究成果修改任务基本完成，组织评审鉴定后，提请省委、省政府领导审定决策，并提交有关部门和地区作为组织西线开发和制定开发具体实施方案或大纲的依据。
三 研制工作的主要特点
我们在西线开发研究的指导思想、区情分析和战略思路的确定及研制方法等方面，具有以下主要特点。
（1）注重区位条件，坚持特殊性。西线是一个跨行政区具有自己特定区位条件的经济区域。在对这一区域边界的界定上，曾有三种意见：一是认为西线应包括湘西自治州、怀化地区、大庸市的全部辖区和常德市所辖的石门县、临澧县、澧县；二是认为西线不应包括临澧县和澧县；三是认为临澧县和澧县不宜划入西线，但应增加邵阳市的城步县和绥宁县。经过充分论证，我们认为枝柳铁路虽通过临澧和澧县，但这两个县太偏东，不属于通常所指的湖南西部地区，而且在自然经济条件和生产力的发展水平等方面都同湘西有较大的差异，开发战略和开发政策的共性少，不宜列入。邵阳市所辖的城步和绥宁等县虽属沅水流域，亦是山区，但枝柳铁路不通过这些县域，而且两县与邵阳市所辖其他县市并无明显的自然、经济分界。而把西线区域界定为包括湘西自治州、怀化地区、大庸市和常德市所辖的石门县等24个县市比较适宜，这一区域既共同依托于枝柳铁路主轴线，又具有近似的自然、经济和社会的区域特征，因而开发战略和开发政策具有较多的共性基础。同时由于西线是一个规模较大的纵向条带状的区域系统，西线开发必须充分发挥以枝柳铁路为依托的区位优势，以沿线的城市和主要城镇为核心、进行集中连片的密集开发，从而才能逐步形成若干个分工合理、优势互补的产业密集区，进而依托轴线，串点连片成带，综合形成湖南省的第二条经济走廊。我们把这种开发战略思路，概括为“串珠战略”。经过论证，一致认为这个战略比较符合西线特殊的区位条件和特殊的区情实际。
（2）注重环境研究，坚持开放性。西线位于湖南省的西部边陲和我国多重地带的结合部。由于这种区位特性，加上它同桂北、黔东、川东南、鄂西南等周边地区有诸多的自然、经济和社会的共同特征，我们对西线开发的研究，把对环境状况特别是接壤的毗邻省区相关因素的研究，放在突出的位置。课题组在进行系统调查的基础上，撰写出：《四川省黔江地区自然、经济、社会特点及对西线开发的影响》《鄂西南地区自然、经济、社会特点及对西线开发的影响》《贵州自然、经济、社会特点及对西线开发的影响》3个专题材料，并形成了综合性的《湖南省西线区位环境研究报告》，作为确定西线开发总体战略和制订布局方案的重要依据，打破了省际行政区界，坚持了开放性的研究。
（3）注重领导、专家和实际工作者的紧密结合，坚持科学性。为了使西线开发的战略与布局既符合西线区情实际，又符合国家和省的宏观经济要求，并适应社会主义市场经济运行的客观规律，在以汪啸风副省长为首的领导小组构成中，既有省直各综合部门的领导参加，又有相关的多部门、多行业和三地市一县的领导参加；在课题组的组成人员中，既有从事农业经济、工业经济、贸易经济、区域经济、经济地理和社会学多学科的科研专业人员参加，又有三地市一县的实际工作者参加并参与调研工作的全过程。坚持了领导、多学科科研人员和多部门实际工作者的紧密结合，从而使开发研究成果既增强了科学性，又加强了实际的针对性。
（4）注重政策研究，坚持实用性。加速西线开发，需要国家增加投入和较发达地区的多方支援。但必须立足于启动其内部活力、增强造血功能这个基点上。为此，我们全面研究了适应西线开发的区域政策，包括民族政策、扶贫政策、山区开发试验区政策、老区政策等各项政策的执行情况和实践中提出的问题，在此基础上提出以下放权力为中心的各项配套政策建议，不仅作为综合报告的重要组成部分并形成开发政策的专项报告，从而增强了研究成果的实用性和可操作性。
四 实施的几点建议
西线开发研究的目的在于应用，是为了明确思路、合理布局、提高开发效益、加速发展经济。因此，关键是落实，有以下几点建议。
（1）要有一个总揽开发实施的机构。西线是一个规模较大的跨行政区的区域经济系统，西线区域开发，不仅涉及相关行政区之间的关系，而且涉及国家和省，特别是省的各个综合部门及主要行业，因而必须有一个综合部门总揽西线开发的实施和协调各方面的工作。建议由省计委承担此项责任，由计委的长期规划办公室并负责制定开发的具体实施大纲和组织协调实施工作。
（2）设立西线开发基金，组建西线开发投资公司。开发基金来源主要包括国家追加的扶贫资金及省财政拨款，还可考虑从建设项目在西线区域之内，主体效益在西线之外的大型项目的收益中提取一定的比例。投资主要用于扶持一些至关开发全局的基础建设项目和技改项目，利息按产业实行浮动，利息收入5年内免交营业税和所得税，全部用于投资公司自有资金，开发项目实施投资包干和招标投标。
（3）采取有力措施按照市场经济原则推进西线各县市和各产业之间的多形式、多类型的区域经济联合与协作，着重发展一批区域性的经济网络和资源开发加工集团，诸如造纸工业集团、建材工业集团、矿业开发集团，以及烟草联合公司、旅游联合公司、皮革联合公司等，以形成较大的规模效益和集团开发优势。
（4）建议省里组织省直各有关部门由点到线及面，进一步扩大对西线开发的扶持，并尽快制定有关优惠政策，鼓励和落实湖南省东线地区对西线实行市帮市、县帮县、行业帮行业、企业帮企业的对口支援及干部的交流。
（5）建议由省计委牵头，经济信息中心、省社会科学院、民委、扶贫办等单位参加，继续对西线开发进行跟踪研究，建立自上而下的跟踪系统和自下而上的反馈系统，以便根据情况的变化，对某些政策和开发计划做适时的调整，或制定新的政策措施，推动和保证西线开发的有效进行。
[1] 原载《湖南西线战略与布局研究》，湖南出版社，1993。