关于长株潭一体化发展基本态势与相应决策建议的报告[1]
就长株潭一体化发展的基本态势、面临的“瓶颈”制约及相关决策建议报告如下。
长株潭经济一体化从建议案的提出至今已经历了1982～1996年的舆论准备与初步试验阶段；1997～2005年的总体规划启动和边规划边实践阶段；2006年步入规划落实、全面推进的新阶段。
在新阶段长株潭经济一体化面临的主要问题是三个方面：一是内聚；二是外延；三是内聚与外延的结合。
一 内聚
从长株潭城市的形成和分布来看，株洲、湘潭原本就是在湘潭县同一个县域内的两个小城镇基础上成长起来的大城市，株洲市的郊区也是于1958年由湘潭县和长沙县划出的28个乡所构成的。目前两个城市区间的边际时距只有10分钟，基本上融合在一起了。长沙同株、潭两市之间的边际时距也只有20多分钟，实际上是我国一个独特的城市综合体。通过一体化将三个分割、自成体系的地方级经济中心整合为区域性的综合经济中心，即区域级的经济大都市，与武汉、重庆等相对应，不仅是湖南崛起的需要，在武汉以南、广州以北、上海以西、重庆以东这一个广大区域空间里也缺少、也就是需要形成这样一个经济大都市，作为承东启西、连南接北的战略支撑点。实际上我们已经把三市作为一个单一的区域经济主体，与武汉等大都市作比较和相对应。
目前，从一体化进展的程度来看，经过8年的推进，在区域规划的编制方面，已完成了由11个规划构成的区域规划体系；在湘江生态经济带的建设上，已有突破性的进展；在“五同”建设方面成效显著；在城市的相向发展方面，城市群形态发生了明显的变化，缩短了三市的空间距离。众多媒体，在对全国、中部的城市群调查、采访之后，对长株潭经济一体化做出了较高的评价：“长株潭是我国第一个自觉地进行区域经济一体化试验的区域，而且率先公布了中国内陆第一个区域总体规划长株潭城市群区域规划，走在了中部乃至全国的前列”（《经济日报》2005年11月）；“长株潭一体化是中部六省城市中，甚至是全国城市群中先行者。长株潭：一体化的样本”（《经济视点报》2005年6月）；“长株潭一体化的进展，使珠三角和长三角也深受启发”（《南方日报》2004年5月）等等。总之，从区域经济一体化的进展程度说，长株潭处于全国区域经济一体化的前列。
在新阶段，一体化能否做到又快又好地全面推进？能否仍走在全国城市群的前列？“促进中部地区崛起战略”的实施提供了良好的机遇，但也面临严峻挑战。从相对意义上说，规划的编制是易于做到的，深入推进则十分艰难。将行政分割的三个区域经济主体，整合为一个共同的区域经济主体，实质上是一个体制改革和制度安排的问题，是经济运行秩序的改变，深层次是区域利益格局和权力格局的调整。新阶段一体化推进面临的制约瓶颈正是这一难题。2005年7月，我到株、潭两市进行座谈调查，并对三市做了问卷调查，有些反映发人深省：“长株潭经济一体化听到讲，但没有感觉到”；“三市交往对有车者来说是更方便了，对无车的广大百姓来说是更不方便了”；“一体化说得多，但感觉总是空空的”等。三市老百姓期盼已久，提出已久的“公交同城”“通信同城”8年未能做到；城市道路的建设，长沙市芙蓉南路与湘潭市的韶山大道对接，只余下4千米，因体制阻隔拖了近三年之久迄今未通；产业一体化的规划虽然做了，仍是各行其是，互补合作确实是“空空的”。
面对日趋突出的行政分割的体制障碍，程度不同的地方保护，招商引资的恶性竞争，在一部分干部、群众、专家以至领导干部中，出现了一种要求“行政合并”的强烈呼声。“要搞一体化必须行政合并，行政不合并就难以经济一体化……”，甚至成为一些会议的主流声音。这个问题我认为不需回避，也难以回避，这种不满意一体化进展现状的压力会转化为促进加快一体化的动力。但它涉及一个根本性问题，就是长株潭经济一体化的终极目标究竟是什么？经济一体化的发展路径究竟应该怎样走？
不论是国际的还是国内的区域经济一体化，在目标上都有高有低，规模有大有小，结合范围有广有狭，组织形式多种多样，而目标高低的不一样，决定其发展的路径不一样，结合的范围不一样，组织的形式不一样。从目标定位质的差异性来说，基本上可分为两类：一类是大多数的区域经济一体化，其前提是在不改变国家主权或地区行政主体、区域经济主体地位的条件下，搞经济一体化。这种类型的一体化由于国情或区情的差异，一体化的紧密程度、范围宽窄、组织形式也都不同，但它的发展没有高低阶段之分，一体化也只能在一定的限度内进行，不可能搞同体化或同城化。另一类是极少数的一体化，其终极目标是多体变一体，实现完全的经济一体化。在国际上区域经济一体化的组织有一百多个，属于第二类典型的只有欧盟。欧共体早在1986年签署的《单一欧洲法案》中，就明确规定欧共体和欧洲政治合作的共同目标是实现欧洲统一，建立欧洲大联邦。欧洲国家既地理相邻，又都是中小型国家，分散的欧洲，在经济上没有国际竞争力，政治上没有地位和影响力。只有建立大欧洲联盟或联邦，形成整体实力，才能在国际多极化的整合过程中形成重要的一极，提升在国际上的经济和政治地位。目标上质的差异，决定了其发展路径有一个从低级阶段、中级阶段到高级阶段渐进的发展过程。在中国诸多的大小城市群中，属于第二类典型的就是长株潭。欧盟一体化与长株潭一体化，一个是国家之间的，一个是国内地区之间的，在区域层次上相差甚远，但在地理相邻，自然经济社会联系密切，以及为形成区域整体实力，提升其经济政治地位和竞争力这些基本点来说，却有类似之处，其基本思路是值得借鉴的。
这个基本思路或一体化的发展路径，可以概括为先经济一体化后行政一体化，适应经济一体化的要求进行制度性改革，由量的积累到局部的质变到质的突变，这样一个由低级阶段到高级阶段演进的过程。目前三市“行政合并”的条件尚不成熟，经济的融合、城市的融合尚未达到这种程度。当前迫切需要的是要设定一个过渡性的一体化目标，并形成相应的运作机制。2005年5月，我在一篇研究报告中提出“新阶段长株潭一体化的直接目标是构建城市经济共同体，实现经济运行同城化”。也就是说按照“经济共同体”的总体目标，加速三市经济社会资源的整合，立足“同城化”进行体制机制创新和制度建设。
目前，已初步形成由两级政府、四个层次构成的一体化的组织结构和运行机制的框架，关键问题是要适应新阶段的需要进一步完善和规范，逐步形成纵横结合、有序高效的运作机制和制度安排。基本的思路和方略可以概括为：弱化地区间的差别待遇。相关决策建议有以下几个方面。
1.完善决策机构
建议在经济一体化协调领导小组的基础上，组建长株潭规划建设委员会，作为长株潭经济一体化的决策机构。这样做：一是便于规范化制度化运作；二是三市政府可各委派一位代表参加委员会、参与决策，形成省市结合、以省为主的决策机制和制度安排。委员会每年召开一至两次，必要时根据委员会办公室的提议召开临时会议。其主要职能包括以下几点。
（1）制定经济一体化的发展战略，决定编制区域的中长期发展规划以及规划的完善和滚动式修正。
（2）制定关于经济一体化的有关政策措施，协调三市之间的产业政策、财政政策、社会保障与就业政策等。
（3）决定和提出需要由省人大立法的重大事项和由省政府颁发的条例、政策等。
（4）从一体化的整体层面决定区域重大工程项目的布局。
（5）对三市跨区之间的其他重大问题进行协调并做出相应的决定。
2.强化职能机构
省长株潭办公室是委员会的办事机构，也是一体化的常设职能机构。主要职能包括以下几点。
（1）根据委员会的决定和要求，牵头制定和修正区域的经济社会发展战略，编制、完善和修正区域发展的中长期发展规划。
（2）根据委员会的决定和要求，起草和提出由省人大立法和由省政府颁发的法规、条例、政策、措施的建议案。
（3）根据委员会的决定、区域发展规划和有关法规政策，协调省政府各有关职能部门的关系，共同做好一体化推进的服务和指导工作。
（4）根据委员会的决定和一体化推进的需要，协调三市之间产业、财政、社会保障与劳动就业等政策。
（5）对已颁发实行的区域一体化的法规、政策、规划等的落实进行监督、检查和督办。
由于长株潭办公室处于一体化运作机制纵横结合的连接点和枢纽点，其工作成效关系全局，建议从组织上加强这个机构，从地位上提高其权威性，使其成为一个能够独立依法行政、规范高效的运转机构。
3.健全三市党政联席会议的协调机制，构建平等协调、共同发展的平台
2006年6月27日，召开了自1997年一体化启动以来“第一届长株潭三市党政领导联席会议”，共同签订了《长株潭党政领导联席会议议事规划》《长株潭区域合作框架协议》和工业合作之间的协调机制和合作协商、共同发展的平台，在一体化新阶段的制度机制建设上有了一个良好的开端。问题的关键是要把共同签订的“协议”落实到“地上”，产生实实在在的效果，并不断扩大合作领域，提高合作程度，健全合作机制，从而弱化行政区经济，强化大都市区经济。
4.建立行业和领域性的自协调互动机制和合作共同体
一体化面临的体制性、机制性障碍能否突破？前提是在区域层，关键在行业领导的中间层。在区域层，签订的《合作框架协议》，达成的一致和做出的决定，能否落到实处？就取决于能否在各个相关行业突破条块分割的管理制度，创建新的跨行政区的协调合作的管理制度，相应的在运行上改变旧秩序、建立新秩序。因此，建立行业或领域性的自协调机制和合作共同体就十分重要。其具体形式可根据不同领域、不同行业的特点采取不同的组织形式。
（1）在产业领域，可建立规范化、制度化运作的行业联席会议制度，或更紧密的行业合作共同体。三市科技局在签订的《长株潭科技合作协议》中，提出建立“长株潭科技合作工作协调小组”和季度召开的“联席工作会议制度”，讨论具体合作事宜，检查实施情况，协调解决合作中的问题。同时，共同出资建立“长株潭科技合作发展基金”，用于三市重大关键技术的攻关和高新技术产业发展以及优势传统产业提升改造。如果这个《协议》都能落到实处，就在行业这个中间层次上，实实在在地突破了行政分割的体制障碍，形成了科技合作共同体。
（2）在基础设施领域，建立更加经常化的沟通合作组织，如长株潭市政建设合作委员会，共同规划建设市际之间的城市道路、公共交通、供电、供水、供气、治污等市政基础设施建设；建立安全防范合作委员会，形成共同的应对突发事件的应急协同机制；建立长株潭湘江生态经济带保护与建设合作委员会，形成自协调的共管体制和运作机制等，基础设施一体化不仅是经济一体化的支撑，更是直接关系到三市数百万人民的经济社会交往、生存和生活环境。这个基础层面的一体化工作做好了，就会使三市广大百姓从切身利益中体会到一体化给他们带来的好处，感觉不再是“空空的”了。
（3）除了政府引导推动的合作机制，要鼓励和倡导组建市场化运作的民间与半官半民的行业协会组织，如长株潭商会、民营经济协会、文化协会、旅游业协会、新闻媒体协会等。因领域和行业制宜，调动发挥多个方面搞一体化的积极性。
二 外延
随着长株潭一体化的整合，初步形成聚合型的整体实力，其外延是必然的趋势。对此，省内外理论界曾提出“3+3”“3+4”“3+5”等众多的主张。在一体化进入新的发展阶段的转折或关键时期，张春贤书记在“全省新型工业化座谈会”上的报告中提出要省发改委牵头启动“3+5”的研究，正当其时，是一个重大的战略举措。
在“启动研究”中，建议考虑将郴州市也纳入长株潭城市群。理由是，这既符合中央在《关于促进中部地区崛起的若干意见》中提出的要以“中心城市为依托，加快发展沿干线铁路经济带和沿长江经济带”的要求，也有利于城市群形成承东启西、南融北接的整体优势。岳阳居于北向连接长江与京广十字架的支撑点和连接点，郴州是南向融入泛珠三角的支撑点和连接点。两市均纳入，就能够把城市群的延伸，与沿京广铁路主干线经济带的建设完整地结合起来，形成联结四方的整体优势，在全国区域经济网络的格局中，成为江南承东启西、连南接北的战略支撑点，中部崛起的经济南引擎，湖南率先在中部崛起的增长极和脊梁。
同时，从通勤时距的要求来说，郴州也应该纳入长株潭城市群。有一种观点认为郴州之所以不能纳入，其重要理由是距长沙太远，有300千米之遥。但这里所根据的是通勤的时距，即时距的计算不能依据一种交通客运方式。如应因地制宜选择最快捷的客运方式，武广铁路高速客运开通之后，郴州距长沙的通勤时距同常德相同均为90分钟。
三 内聚与外延的结合
外延后的“3+5”或“3+6”城市群如何运作？应根据其经济联系的程度，区分为三个层次：一是核心层。通勤时距为30分钟，即《长株潭城市群区域规划》中的中心城市区，也就是长株潭的城市发展区、规划中心的核心区。这一区域需要按照构建城市经济共同体，实现经济运行同城化的目标，加快三市经济社会资源的整合，其资源聚合的程度越高，整体的经济实力越强，对区域发展的辐射力和带动力就越大。二是紧密层，通勤时距为60分钟，包括周边的如益阳、浏阳、醴陵、湘乡等中小外围城市，这一区域可作为核心都市区的资本、技术外溢和产业链接延伸布局的第一个圈层。三是辐射层。通勤时距为90分钟，包括“+5”或“+6”的城市区域范围。核心层与辐射层的结合，首先需要在“三个基础”上找到对接点，在产业上找到互补点，在重大项目布局上找到连接点。据此，进行城市群总体的统筹谋划，在战略、规划的措施上做出分层次推进的安排。显然这是一个艰巨复杂的系统工程，需要在多个方面进行探索、创新和开拓。因此，在运作层面，既需要充分发挥政府的引导、协调和推动的作用，也需要组建一个专门从事城市群调查研究工作的智力支撑机构，同时需要搭建一个社会各界能够参与博取多家之言的社会平台，形成政府主导、智力机构支撑、社会参与平台功能互补三结合的中心运作机制。
（1）智力支撑机构。2006年4月6日，省发改委副主任也是长株潭办公室副主任的毛腾飞等同志到省社会科学院，同院有关领导和专家，就组建湖南长株潭城市群研究中心问题进行了广泛协商，达成了一致意见，已筹备就绪。
（2）社会参与平台。2001年6月，由我发起、会同三市、省直厅局的一部分老同志，高等院校、科研机构的部分学者，组建了长株潭经济研究会，创办了“长株潭经济论坛”，这也是中国第一个城市群论坛。
长株潭经济论坛举办的主旨是借鉴博鳌“亚洲论坛”的模式，打造一个非官方、非营利、开放性的多方面、多层次、多领域讨论和共同探索的机制，搭建政府、专家、工商界、实际工作者对话平台，为党和政府的决策服务，为长株潭经济一体化的推进创建一个社会参与的好形式。并逐步把“论坛”办成具有全国性意义的不同层次、不同类型城市群一体化交流的场所，在打造长株潭城市群品牌，促进城市群国际竞争力的提升中做出贡献。
从2001年开始，“论坛”已举办三届。主题分别为“入世后长株潭经济一体化发展”“长株潭高新科技产业发展与新型工业化”“长株潭产业集群发展与园区建设”。结合“论坛”主题作了一些战略性和专题性的调查研究，并出版《2001·长株潭经济论坛》《产业集群与园区建设》两本文集。上述研究成果，不仅成为国内外有关咨询机构制定长株潭区域规划和发展战略的重要参考文献，并在实践中得到体现。周边省区包括广东、香港、湖北、江西等地的媒体、研究机构、政府机构也索要“文集”等材料，其重要观点和内容在省内外多个媒体得到反映，产生了广泛的社会影响，对提高长株潭经济一体化的知名度产生了重要的名牌效应。
但从几年的实践来看，不论是长株潭城市群研究中心，还是举办了三届“长株潭经济论坛”，没有省委和省政府的支持均难以办好。正在筹建的“研究中心”没有固定的经费来源，如果只是依靠向有关方面申报课题的方式来支持，可能陷于就事论事的应急研究，难以对一些深层次的或前瞻性、战略性的问题自主地进行调研工作，为省委和省政府提出具有全局性决策价值和具有历史价值的成果。就“论坛”来说，更是面临难以为继的局面。博鳌“亚洲论坛”虽定性于“非官方”……这样定位能起到政府举办所不能起到的作用，但它是以中央政府的支持为前提的。长株潭三届论坛的举办，所需费用都是靠去说好话“讨要”来的。2005年应举办第四届论坛，但由于没有去“讨要”，也就没有办成。国内、国际的实践表明，论坛的作用明显，影响很大，是社会参与的一种极好的形式，在长株潭一体化推进过程中能够起到政府起不到的补充作用，弃之，实为可惜。因此，恳请省委和省政府领导，一是给予指导和提出要求；二是创造条件，给予必要的支持。
最后想说的是，在长株潭一体化的推进过程中，只要我们能够敢于和善于探索创新，敢于和善于引用新概念和进行新规范、构建新制度，如欧盟是国际区域经济一体化的典范那样，长株潭一体化也能够成为中国区域经济一体化的典范，我们已经有20多年理论的实践及正面和反面的历史经验的积累，相信这个目标一定能够实现，这是湖南数千万人民的期盼。
[1] 本报告是作者于2006年7月16日呈送省委、省政府主要领导的决策参考。省委书记张春贤同志于2006年7月25日做了重要批示，不少观点和建议被采纳，后载于《长株潭经济一体化推进方式创新》，中央文献出版社，2007。