五 构建制度理性的权力结构

信用经济社会不同于传统的实体经济社会，它通过信用市场、信用工具、信用中介使得经济活动的范围、领域和规模得到空前的放大，这样复杂的信用经济社会一定以法治为基础，法律的权威性、强制性是信用经济社会秩序的保障。以政府为主体的模式无法适应如此广泛复杂的信用经济社会市场化的现实要求。以征信、资信评级为例，我国目前的征信机构、评级机构有银行、行业协会、民营独立机构三大类。中央银行、商业银行和行业协会在我国以政府为主导的社会信用体系建设模式下充当了重要角色。但是，银行的评级是对利益关联方的评判，评判指标的权重缺乏客观依据且标准不一、方法各异，评级结果的使用者是评级主体本身，不像第三方评级那样客观评判，银行的评级应当属于内部评级，是银行自身风险管理的一种手段，不具有对外效力。我国的商会、行业协会在我国具有特殊的地位，在政府职能转变的过程中，过去由政府行使的越位、错位职能逐步回归给商会、行业协会。我国的商会、行业协会实际上承担了部分政府管理职能。但是，从本质上说，商会、行业协会的性质是社会团体，其宗旨是为行业会员服务，维护会员合法权益，保障行业公平竞争，这就决定了商会、行业协会组织的评级不具有独立的、专业的特点，属于内部评级，不能向社会公布。我国还存在政府职能部门对企业或个人信用评级的情况（如税务部门、工商部门），政府职能部门对企业或个人信用评级没有法律依据，政府职能部门所做的是向社会公开信用信息，没有评级的权力，否则是政府越权的表现。遗憾的是，在我国信用的征信和评级市场中，中央银行、商业银行、商会、行业协会、政府职能部门这种自己确定评级标准、自己评级、自己使用的内部评级制度却成为社会公认的最具权威的评级。这种定位与错位，制约了我国社会信用体系的建设与健康发展。我国社会信用体系建设的方向是市场化趋势，政府职能不再直接介入信用经济，而是应该增大以保障私权利为价值理念的信用法律制度的有效供给，建立独立的市场化的征信机构、评级机构，建立独立的信息市场化平台、建立以市场自律和法律约束为主的社会信用体系模式。

在已有的法律制度中，我国信用市场监管主体有政府、行业、法律、个人。政府监管是我国征信与资信评估领域重要的监管模式，我国征信与资信评估的对象或潜在对象分别由不同的监管部门监管，如企业债券由发改委监管，保险公司由保监会监管，银行等金融机构由央行监管，证券公司、可转换债、基金等由证监会监管，尽管国务院起草的《征信管理条例（草案）》将征信管理监督权赋予中国人民银行（以下简称中央银行），但是，从中央银行的职能定位，特别是银监会、证监会、保监会与中央银行成为并行的机构之后，征管条例草案所赋予的央行监管权力实际上名不副实，实践中，央行很难协调与银监会、证监会、保监会的关系，使监管权力落空；不受央行监管的独立的评级机构、征信机构和其他法律授予政府职能部门的监管权力，央行同样会存在监管不能的问题；同时，在我国现存的征信机构中，有很多是与中央银行有关系的派出机构、分支机构或参与机构，这就产生了中央银行自己监督自己的窘境。在我国信用经济社会，独立的征信机构发展很难形成独撑局面的现实同样影响到行业协会的监管，更谈不上个人的监管了。此外，立法还须解决担保行业多头监管的问题：我国担保行业的风险控制和损失补偿研究由财政部负责；对住房置业担保的监管由建设部负责；对农业担保的监管由农林部门负责；对小额信贷担保的监管由劳动部门负责；对中小企业担保的监管由中小企业管理部门负责；部分省市甚至出现了同类担保机构在不同地方归属不同部门监管的局面。实际监管时，财政部门侧重于风险控制，而其他部门往往倾向于行业支持。由于缺乏一部针对担保行业的监管法，虽然多头监管，但是导致监管目标各异，形成了监管的漏洞，难以统一规划担保行业发展，弱化了监管效率。因此，提升征信管理条例的法律地位，将征信管理条例上升为征信管理法；制定专门的监管法并成立专门监管机构，理顺监管多头问题，整顿监管领域混乱局面是立法工作的主要内容，也成为社会信用法律制度体系建设制度的理性要求。